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Dictamen : 168 - del 04/09/2023
04 de setiembre de 2023
PGR-C-168-2023
Señora
Laura Fernández Delgado
Ministra
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
Estimada señora:
Con la
aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su
oficio MIDEPLAN-DM-OF-0761-2023 del 5 de mayo de 2023, reasignando a este
Despacho el 11 de julio último, por medio del cual nos planteó una consulta
relacionada con el grado de autonomía del Colegio San Luis Gonzaga y con las
competencias legales que le fueron atribuidas al Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) en la Ley Marco de Empleo Público
(LMEP), N.º 10149 del 8 de marzo de 2022.
I.- SOBRE LOS ALCANCES DE LA CONSULTA
En la
gestión consultiva que nos formula se transcribe el acuerdo n.°
17-594-2023, adoptado por la Junta Directiva del Colegio San Luis Gonzaga el 12
de abril de 2023. Dicho acuerdo está relacionado con la aplicación de la Ley Marco de Empleo
Público (LMEP) a los funcionarios de ese Colegio. El texto de dicho acuerdo –según la
transcripción hecha en la consulta– es el siguiente:
“ACUERDO No.
17-594-2023. Que se conoce oficio N°
0002-AJ-2023, del 12 de abril del 2023, suscrito por el Lic. Esteban Santos
López Flores, Asesor Jurídico de la presente Junta, en la que se emite criterio
Jurídico, para se excluya a las personas trabajadoras nombradas interinas o en
propiedad en el Colegio de San Luis Gonzaga, Cartago”.
Señala el
Ministerio consultante, en lo que interesa, que el oficio n.°
0002-AJ-2023 (citado en la trascripción anterior) titulado “Informe sobre las relaciones de empleo público y su declaratoria para
ser excluidos todos los funcionarios del Colegio de San Luis Gonzaga de
Cartago”, hace referencia a la
naturaleza jurídica tanto del Colegio San Luis Gonzaga como de las Juntas
Administrativas de Educación. Agrega que
dicho oficio arribó a la conclusión de que “…el Colegio de San Luis Gonzaga
está excluido definitivamente de las disposiciones del régimen de empleo
público liderado por el Ministerio de Planificación y Política Económica, por
cuanto está facultado para construir sus propias familias de puestos
establecido en el artículo 13 de la Ley Marco de Empleo Público y definir un
sistema único y unificado de remuneración de la función pública de conformidad
con esa ley.”
Posteriormente,
en la consulta se realiza un análisis sobre la naturaleza jurídica del
Colegio San Luis Gonzaga; se desarrollan aspectos relacionados con su grado de
autonomía y se mencionan varias disposiciones de la LMEP que contienen reglas particulares aplicables a las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de competencias constitucionalmente asignadas a los entes públicos con autonomía
de gobierno u organizativa.
Luego, la
consulta indica que “…el Colegio San Luis Gonzaga es un ente descentralizado que goza de
autonomía administrativa, pero sujeto a la ley en materia de gobierno y que se
trata de una autonomía de primer grado, entonces no resulta jurídicamente
viable que se le pretenda equiparar a las autonomías de gobierno u organizativa
que menciona la Ley Marco de Empleo Público en muchas de sus normas para
regular las exclusiones de su aplicación”.
Partiendo
de lo anterior, solicita el criterio de esta Procuraduría sobre la siguiente
consulta concreta:
“¿Puede considerarse esta autonomía
administrativa como “autonomía de gobierno (de segundo grado)” o “autonomía
plena, organizativa (de tercer grado)” que menciona la Ley N°
10159 y que, por lo tanto, el Colegio San Luis Gonzaga se encuentra entre los
entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa?”
A efecto de
precisar los alcances de nuestro pronunciamiento, interesa reseñar los
requisitos para dar trámite a las consultas que se planteen ante este órgano
asesor de la Administración Pública.
II.- SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS
QUE SE FORMULEN A ESTA PROCURADURÍA
La función
asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos
requisitos establecidos en los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley
Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de
1982. Entre esos requisitos se encuentran los
siguientes: 1) que las interrogantes
sean formuladas por el jerarca administrativo de la institución o por el
auditor interno; 2) que los cuestionamientos sean planteados de forma clara y
precisa; 3) que las consultas versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual
implica que no se consulte sobre un caso concreto pendiente de resolver o sobre
el cual ya se haya emitido una decisión concreta; 4) que la gestión no
involucre una materia que sea competencia de otro órgano; y, 5) que se remita
el criterio de la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado. Al
respecto pueden consultarse, entre muchos otros, los dictámenes C-158-2008 del
12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de
abril de 2014, C-039-2018 de 23 de febrero de 2018 y C-191-2021 del 30 de junio
del 2021.
En esta
oportunidad, de la lectura de los antecedentes expuestos en el planteamiento de
la consulta, así como de la interrogante que se nos formula, es claro que se
requiere nuestro criterio con respecto a la validez
tanto del acuerdo N.º 17-594-2023, adoptado por la Junta Directiva del Colegio
San Luis Gonzaga, como de las conclusiones a las que arribó el oficio
0002-AJ-2023 emitido por la Asesoría Jurídica de la Junta Directiva de ese
Colegio. Al respecto, debemos señalar que este órgano asesor –como ya
adelantamos– no está facultado para revisar, en vía consultiva, la legalidad de
las decisiones adoptadas por la Administración, ni la validez de los estudios
realizados por sus asesores jurídicos.
Aunado a ello, debemos indicar que no se aporta con la
consulta un criterio puntual, emitido por la Asesoría Jurídica del MIDEPLAN,
sobre la interrogante específica que fue sometida a nuestra consideración, lo
que representa el incumplimiento de un requisito más de admisibilidad.
A pesar de
lo anterior, en un afán de colaboración con el Ministerio consultante, nos
referiremos de seguido a dictámenes anteriores emitidos por esta Procuraduría
relacionados con el tema de su interés, sin hacer alusión a la validez de las
decisiones concretas adoptadas por la Junta Directiva del Colegio San Luis Gonzaga, ni a la del
estudio realizado por su asesor jurídico.
Ello con la finalidad de que el
Ministerio consultante defina, por sí mismo, si a dicho Colegio le resulta
aplicable la totalidad o solo parte de las disposiciones de la LMEP.
III.
ANTECEDENTES DE ESTA PROCURADURÍA RELACIONADOS CON EL TEMA EN CONSULTA
Tal y como se
menciona en la consulta que nos ocupa, ya esta
Procuraduría se ha referido a la naturaleza jurídica del Colegio San Luis
Gonzaga. Concretamente, en el dictamen C-288-2011 del 25 de noviembre del 2011, reiterado en el C-140-2017 del 21 de junio de 2017 y en el C-257-2019 del 9 de setiembre del 2019, indicamos que ese Colegio “… es un ente descentralizado, con rango de
institución autónoma, que goza de autonomía administrativa, pero que está
sujeto a la ley en materia de gobierno. (…)”.
En el primero de los dictámenes
mencionados, emitido con motivo de una consulta planteada por el Ministerio de
Educación Pública, sostuvimos lo siguiente:
“El
Colegio San Luis Gonzaga, de conformidad con la ley N.º 4471 de 3 de diciembre
de 1969 (“Ley que Reconoce Autonomía al Colegio San Luis Gonzaga de Cartago”)
es una institución autónoma del Estado.
El artículo 1° de esa ley dispone que “Se reconoce de modo terminante y
explícito la autonomía plena del Colegio San Luis Gonzaga de Cartago”.
Se
ha discutido si la autonomía “plena” a la que se refiere la norma recién
transcrita es la misma que ostentan las demás instituciones autónomas del
Estado mencionadas en el artículo 189 de la Constitución Política, o si se
trata de una autonomía superior. Al
respecto, esta Procuraduría, en su dictamen C-014-86 (2) del 14 de enero de
1986, indicó que se trata del mismo grado de autonomía, toda vez que una ley
común no puede atribuir a una institución una autonomía mayor a la que otorga
la propia Constitución Política a ese tipo de entes:
“Nuestra
Carta Magna señala en su artículo 189 cuáles son las instituciones autónomas
del Estado, y en el numeral precedente (188) establece las particularidades
jurídicas que las caracterizan, cuales son que gozan de independencia
administrativa y que están sujetas a la ley en materia de gobierno. Pues bien, si ello es así −como en
efecto lo es− les está absolutamente vedado a la ley común venir a
crear una institución autónoma con mayores prerrogativas legales que éstas que
la Constitución Política autoriza y pone como límite de la autonomía. Nótese que cuando el legislador patrio quiso
establecer una “superautonomía” (como puede
válidamente denominarse la que ostentan la Universidad de Costa Rica y las
demás instituciones de educación superior universitaria del Estado) lo hizo
mediante norma constitucional (artículo 84) (…) aunque la ley diga que “Se
reconoce de modo terminante y explícito la autonomía plena del Colegio San Luis
Gonzaga de Cartago…”, tal autonomía no puede –jurídicamente hablando− ir
más allá de los límites fijados por el artículo 188 de la Carta Fundamental a
las instituciones autónomas del Estado”.
(…)
Partiendo de lo anterior, es claro
que el Colegio San Luis Gonzaga es un ente descentralizado, con rango de
institución autónoma, que goza de autonomía administrativa, pero que está
sujeto a la ley en materia de gobierno.”
Luego, en el dictamen PGR-C-135-2023
del 10 de julio último, esta Procuraduría se refirió a las características que
debe tener un ente descentralizado para que le sean aplicables las
disposiciones especiales establecidas en la LMEP que tienden a proteger las
competencias constitucionalmente asignadas a las instituciones autónomas de
segundo y tercer grado. En ese
pronunciamiento indicamos lo siguiente:
“5.- A pesar del alcance
general de la LMEP, la propia ley estableció, en varios de sus artículos,
reglas particulares aplicables a las personas servidoras públicas que
desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que
sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno
u organizativa.
6.- No
todos los entes descentralizados están facultados para aplicar las reglas
particulares mencionadas, sino que esas normas van dirigidas solo a los entes
públicos que reunan simultáneamente tres características: 1) que puedan ser
catalogados como instituciones autónomas; 2) que su autonomía sea de segundo o
de tercer grado; y, 3) que tengan competencias constitucionalmente asignadas.
7.- Lo
anterior implica que las instituciones que no se mencionan siquiera en la
Constitución Política, no pueden aplicar las reglas particulares citadas, pues
solo los entes de relevancia constitucional podrían tener servidores que
desempeñen “… funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas”.
Considera esta Procuraduría que en
los dictámenes transcritos pueden encontrarse los elementos de juicio
necesarios para que el MIDEPLAN resuelva, por sí mismo, la consulta que nos
formula.
IV.-
CONCLUSIÓN
Con fundamento
en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:
1.- La consulta, en tanto tiene
relación directa con la validez de un acuerdo ya adoptado por la
Junta Directiva del Colegio San Luis Gonzaga y con la de las conclusiones a las
que arribó la Asesoría Jurídica de ese Colegio, resulta inadmisible. Máxime que no se aporta con la consulta un
criterio puntual, emitido por la Asesoría Jurídica del MIDEPLAN, sobre la
interrogante específica que fue sometida a nuestra consideración.
2.-
A pesar de lo anterior, se remite al consultante a lo dictaminado en nuestros
pronunciamientos C-288-2011 del 25 de noviembre del 2011, C-140-2017 del 21
de junio de 2017 y C-257-2019 del 9 de setiembre del 2019, en los
que se arribó a la conclusión de que el Colegio San Luis Gonzaga “… es un ente descentralizado, con rango de institución
autónoma, que goza de autonomía administrativa, pero que está sujeto a la ley
en materia de gobierno. (…)”.
3.- Asimismo, se remite al MIDEPLAN
al dictamen PGR-C-135-2023 del 10 de julio último, en el que
esta Procuraduría se refirió a las características que debe tener un ente
descentralizado para que le sean aplicables las disposiciones especiales
establecidas en la LMEP que tienden a proteger las competencias
constitucionalmente asignadas a las instituciones autónomas de segundo y tercer
grado.
Cordialmente,
Julio César Mesén Montoya
Procurador
JCMM/hsc
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN
NACIONAL Y POLÍTICA ECONÓMICA. MIDEPLAN. ÓRGANO RECTOR EN MATERIA DE
EMPLEO PÚBLICO.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS. IMPROCEDENCIA
DE REVISAR ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. LEY MARCO DE EMPLEO
PÚBLICO.
ÁMBITO DE COBERTURA. DECLARACIÓN DE
PUESTOS EXCLUSIVOS Y EXCLUYENTES. CARACTERISTICAS
DE EXCLUSIÓN. AUTONOMÍA DE SEGUNDO O DE
TERCER GRADO. COMPETENCIAS CONSTITUCIONALMENTE ASIGNADAS. COLEGIO SAN LUIS GONZAGA.
El Ministerio de
Planificación Nacional y Política económica (MIDEPLAN) nos planteó una consulta
relacionada con el grado de autonomía del Colegio San Luis Gonzaga y con las competencias legales que le fueron atribuidas a
ese Ministerio en la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), N.º 10149 del 8 de
marzo de 2022. La consulta concreta que se nos formuló fue la siguiente:
“¿Puede
considerarse esta autonomía administrativa como “autonomía de gobierno (de
segundo grado)” o “autonomía plena, organizativa (de tercer grado)” que
menciona la Ley N° 10159 y que, por lo tanto, el Colegio San Luis Gonzaga se
encuentra entre los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa?”
Esta Procuraduría, en su dictamen PGR-C-168-2023, del 4 de
setiembre del 2023, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador, arribó
a las siguientes conclusiones:
1.- La
consulta, en tanto tiene relación directa con la validez de un acuerdo ya adoptado
por la Junta Directiva del Colegio San Luis Gonzaga y con la de las
conclusiones a las que arribó la Asesoría Jurídica de ese Colegio, resulta
inadmisible. Máxime que no se aporta con
la consulta un criterio puntual, emitido por la Asesoría Jurídica del MIDEPLAN,
sobre la interrogante específica que fue sometida a nuestra consideración.
2.- A pesar de lo anterior, se remite al consultante a lo
dictaminado en nuestros pronunciamientos C-288-2011 del 25 de noviembre del 2011, C-140-2017 del 21 de junio de 2017 y
C-257-2019
del 9 de setiembre del 2019, en los que se
arribó a la conclusión de que el Colegio San Luis Gonzaga “… es un ente
descentralizado, con rango de institución autónoma, que goza de autonomía
administrativa, pero que está sujeto a la ley en materia de gobierno. (…)”.
3.-
Asimismo, se remite al MIDEPLAN al dictamen PGR-C-135-2023 del 10 de julio último, en el
que esta Procuraduría se refirió a las características que debe tener un ente
descentralizado para que le sean aplicables las disposiciones especiales
establecidas en la LMEP que tienden a proteger las competencias
constitucionalmente asignadas a las instituciones autónomas de segundo y tercer
grado.