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Dictamen : 160 - del 29/08/2023
29 de agosto de 2023
PGR-C-160-2023
Señor
Álvaro Antonio Vargas Soto
Director Ejecutivo a.í.
Federación de Municipalidades de
Guanacaste
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, doy respuesta al oficio no. FMG-183-2023 de 27 de
junio de 2023, mediante el cual se requirió nuestro criterio sobre lo
siguiente:
“1- ¿Los recursos de la ley 9156, artículo 2 inciso 2,
es un recurso libre para la Federación de Municipalidades de Guanacaste, no
así, para las municipalidades a las cuales se les especifica deberán
destinarlos a la construcción y el desarrollo de infraestructura turística y a
la recuperación del patrimonio cultural y no podrán destinarse al pago de
salarios ni gastos administrativos?
2- ¿Es deber del Estado específicamente del Ministerio
de Hacienda presupuestar no menos de lo presupuestado en el año 2019 según
artículo 24 de la ley 9635?
3- ¿Debe el Ministerio de Hacienda depositarle
a los beneficiarios de la ley 9156 que no estén tipificados en el artículo 2
inciso dos como recursos específicos, los dineros dejados de percibir en 2021,
2022, 2023?
4- ¿Es deber de Ministerio de Hacienda instruir a la
Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria STAP órgano del Ministerio de
Hacienda, para que haga el debido aumento en el monto de la regla fiscal, de
acuerdo a las transferencias provenientes de la ley 9156, que se depositen de
acuerdo al artículo 24 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas?
5- ¿Es obligación de la Asamblea legislativa, la
comisión de Hacendarios encargada de revisar y velar porque el presupuesto
nacional este conforme a derecho, evitar y corregir ilegalidades en las
transferencias de recursos con leyes especiales como la 9156, de acuerdo a la
ley 9635?
6- ¿Es obligación de la Contraloría General de la
República como ente encargado de la fiscalización de los presupuestos de las
instituciones públicas entre otras funciones, fiscalizar que los recursos
provenientes de la ley 9156 estén presupuestados dentro del presupuesto
nacional de acuerdo al mandato de ley según art 24 de la ley 9635?”
En cumplimiento de lo señalado por
el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982),
se adjuntó el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado, en el
cual se concluye que los recursos que establece la Ley 9156 son recursos libres
para la Federación de Municipalidades de Guanacaste; que, conforme con el
artículo 24 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, a partir del
presupuesto de 2020, lo asignado en el presupuesto de 2019, se convierte en el
monto mínimo o piso que el Ministerio puede asignar a la Federación de
Municipalidades de Guanacaste; y que, por esa razón, el Ministerio de Hacienda
está en la obligación de resolver el incumplimiento de la ley que han tenido e
informar a la Federación de Municipalidades de Guanacaste de qué forma le serán
devueltos los recursos provenientes de la ley 9156 en el próximo presupuesto
ordinario, toda vez que un error no crea derecho y lo asignado en el
presupuesto de 2019, se convierte en el monto mínimo.
Además, se indica que es obligación
del Jerarca del Ministerio de Hacienda instruir a la Secretaría Técnica de la
Autoridad Presupuestaria el cambio en el monto de la transferencia que
establece la ley 9156 y, por tanto, la respectiva modificación en la
calificación de la regla fiscal; y que es obligación de la Asamblea Legislativa
controlar que las transferencias de la Ley 9156 se realicen conforme con lo
establecido en el artículo 24 de la Ley 9635.
Por último, en cuanto a la
Contraloría General de la República, se sostiene que es una obligación y un
incumplimiento de deberes no realizar la respectiva fiscalización, pues es el
ente encargado de velar porque los presupuestos se elaboren conforme a derecho,
que tal omisión tiene en un estado de desprotección a la Federación de
Municipalidades de Guanacaste, y que le corresponde a ese órgano fiscalizar que
dentro del presupuesto nacional los recursos de la ley 9156 sean transferidos a
la FEMUGUA según artículo 24 de la ley 9635.
En virtud de que la consulta tiene
relación con las competencias de la Dirección General de Presupuesto Nacional,
se le confirió audiencia a ese órgano sobre las preguntas formuladas. Y,
mediante oficio no. MH-DGPN-DG-OF-0402-2023 de 8 de agosto de 2023 esa
Dirección indicó que los recursos que contempla la Ley 9156 para las
Federaciones y Confederaciones de Municipalidades no tienen restricción
respecto al uso, pero que, en todo caso, la DGPN no ejerce competencias en la formulación,
ejecución y liquidación de los planes anuales de gasto de esos entes, cuyos
presupuestos se someten a la aprobación, liquidación y fiscalización de la
Contraloría General de la República.
Por otra parte, estima que los
recursos que contempla el artículo 2.2 de la Ley 9156 constituyen un destino
específico, al que no le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 24 de la
Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, pues las asignaciones presupuestarias
a las que refiere esa norma no se consideran un destino específico, dado que
son recursos que, si bien pueden ser otorgados por una ley, no se determinan en
función de una variable de carácter tributario o macroeconómico. Expone que el
artículo 15 del Título IV de la Ley 9635 es el que establece la facultad del
Ministerio de Hacienda para presupuestar y girar los destinos específicos, como
los contemplados en la Ley 9156, y, dado que la relación entre la deuda del
Gobierno Central y el PIB se encuentra por encima del 50% desde que entró en
vigencia la Ley 9635, el Ministerio de Hacienda ha presupuestado los recursos
considerando la situación fiscal imperante, la disponibilidad de ingresos
corrientes y los niveles de ejecución, tal y como lo faculta el artículo 15 de
la Ley 9635.
Luego, considera que
independientemente del tipo de recurso (específico o libre), el presupuesto se
rige por los principios establecidos en el artículo 5 de la Ley de la
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y que, en
virtud del precepto Constitucional sobre la anualidad del presupuesto, aquellos
recursos libres o específicos que no se hayan girado a usufructuarios dentro
del periodo presupuestario correspondiente, fenecen y no pueden ser trasladados
o reclamados. Señala que el Ministerio de Hacienda asignó para los periodos
2021, 2022 y 2023 los recursos para la FEMUGUA de conformidad con la facultad
que otorga el 15 de la Ley 9635, por lo que no existen diferencias a reconocer.
Señala que no corresponde a la
Dirección General de Presupuesto Nacional determinar si el Ministerio de
Hacienda debe instruir a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria
para que aumente el monto de Regla Fiscal a entidades que están bajo su ámbito,
pero que, en todo caso, tanto la STAP como la DGPN son operadores jurídicos de
la normativa establecida en la Ley 9635 y, por tanto, no podrían separarse de
lo que ordena esta ley.
En cuanto a las facultades de la
Asamblea Legislativa para corregir ilegalidades en las transferencias de
recursos especiales como los de la Ley 9156, expone que la DGPN como ente
especializado en la preparación del Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional
(artículo 177 Constitucional), sujeta sus actuaciones en total apego al principio
de legalidad dispuesto en el artículo 11 Constitucional y en el artículo 11 de
la Ley General de la Administración Pública, de manera tal que se vela por el
cumplimiento de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico sobre la materia
presupuestaria.
Por último, indica que no resulta
pertinente emitir un criterio en torno a las funciones de la Contraloría
General de la República, por cuanto la función fiscalizadora es una potestad
exclusiva de dicha institución y goza de absoluta independencia funcional y
administrativa en el desempeño de sus labores, según el artículo 183
Constitución Política.
I. INADMISIBILIDAD PARCIAL DE LA CONSULTA.
Según nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982), la Procuraduría es el órgano consultivo, técnico-jurídico
de la Administración Pública, y en múltiples ocasiones, hemos analizado
las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de esa Ley en
el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese análisis, se han
desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a)
Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse
sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir
cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser
resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o
decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales,
asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento
sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del
funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de
la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c)
Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.
(Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008,
C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,
C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019,
C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021,
PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, entre muchos otros).
En cuanto al primer
requisito de admisibilidad expuesto, hemos indicado que la Procuraduría no
puede rendir su criterio sobre materias cuyo conocimiento y análisis
corresponde a la Contraloría General de la República.
Al respecto, hemos
señalado:
“En relación con el asunto
consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista
de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la
República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es
bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos
donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como
sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano
Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En
efecto, en las opiniones jurídicas
OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año,
expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la
Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica,
artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de
acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve
claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:
La Contraloría General de la
República es el órgano rector del
ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta
ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro
del ámbito de su competencia, son de
acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los
sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen
no. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al
original. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009,
C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016,
C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, entre muchos otros).
Con
base en lo anterior, la Procuraduría no es competente para determinar cómo debe
ejercer la Contraloría General de la República sus funciones de fiscalización y
de aprobación de los presupuestos que le competen, ni para definir la
naturaleza y destino de los fondos públicos que contemplen los presupuestos que
finalmente deben ser aprobados por esa institución.
En consecuencia, las preguntas 1 y 6
son inadmisibles, pues se refiere a asuntos cuyo análisis es competencia de la
Contraloría General de la República.
En otro orden de ideas, como se
señaló anteriormente, dentro del objeto de las consultas no es posible incluir la
revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas. En
consecuencia, la consulta se contestará haciendo una interpretación abstracta
de las normas involucradas, específicamente para el supuesto consultado, sin
que ello implique entrar a valorar las decisiones concretas que al respecto
haya adoptado el Ministerio de Hacienda.
II.
SOBRE EL FONDO DE LA CONSULTA.
Después
de las consideraciones expuestas sobre la admisibilidad parcial de la consulta,
resulta claro que su objeto principal es determinar si, con respecto a los
recursos que establece el artículo 2.2 de la Ley Reguladora de los Derechos de
Salida del Territorio Nacional (no. 8316 de 26 de setiembre de 2002), resulta
aplicable lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas (no. 9635 de 3 de diciembre de 2018) y, en consecuencia, si
en el presupuesto nacional no es posible contemplar un monto menor al
presupuestado por ese concepto en el año 2019.
Entonces,
dado que el punto central de la consulta se encuentra en la pregunta no. 2, al
analizarla y contestarla se obtienen las respuestas a las preguntas nos. 3, 4 y
5 que dependen de aquella.
La
Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional, en su
artículo 1, establece un impuesto único de 26 dólares que debe ser pagado por
toda persona que salga del país utilizando cualquiera de los aeropuertos
internacionales. Después de la reforma efectuada mediante la Ley no. 9156 de 25
de julio de 2013, en su artículo 2 se establece:
“Artículo 2º- Desglose de la
tarifa del tributo.
1. El monto del tributo
establecido en el artículo anterior estará constituido por los siguientes
conceptos:
a) Un impuesto de doce
dólares estadounidenses con quince centavos (US$12,15), a favor del Gobierno
central.
b) Una tasa de doce dólares
estadounidenses con ochenta y cinco centavos (US$12,85), por concepto de
derechos aeroportuarios a favor del Consejo de Aviación Civil.
c) Una tasa de un dólar
estadounidense (US$1,00), por concepto de ampliación y modernización del
Aeropuerto Internacional de Limón, el Aeropuerto Internacional Tobías Bolaños y
los demás aeródromos estatales existentes.
d) Una tasa de un dólar
estadounidense (US$1,00), con el propósito de cumplir las funciones y
responsabilidades asumidas por el Estado costarricense en combate al crimen
organizado, según lo previsto en el Protocolo para Prevenir, Reprimir y
Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños, y el Protocolo
contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire, que complementan
la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Transnacional, y las actividades específicas de la Coalición Nacional contra el
Tráfico Ilícito de Migrantes y Trata de Personas.
2. Respecto
a los ingresos que perciba el Gobierno central, indicados en el subinciso 1.a), se observarán las siguientes reglas:
Por cada
pasajero que cancele el tributo en el Aeropuerto Internacional Daniel Oduber Quirós, el Ministerio de Hacienda trasladará tres
dólares estadounidenses con cincuenta centavos (US$3,50) que distribuirá de la
siguiente manera: el diez por ciento (10%) a las federaciones y confederaciones
de municipalidades de la provincia de Guanacaste; el treinta y ocho coma seis
por ciento (38,6%) a la Municipalidad de Liberia, y el restante cincuenta y uno
coma cuatro por ciento (51,4%) será distribuido por partes iguales entre las
demás municipalidades de la provincia de Guanacaste; para ello depositará tales
recursos en cuentas individuales. Los recursos trasladados serán depositados en
cuentas individuales; las municipalidades deberán destinarlos a la construcción
y el desarrollo de infraestructura turística y a la recuperación del patrimonio
cultural y no podrán destinarse al pago de salarios ni gastos administrativos.
3. En virtud de que en el subinciso 1.b) de este artículo se modifican los ingresos
del Consejo Técnico de Aviación Civil, con base en las proyecciones realizadas
por el Poder Ejecutivo y con el propósito de no afectar el equilibrio
financiero del contrato de gestión interesada en el Aeropuerto Internacional
Juan Santamaría, cada año, en el primer trimestre, el Poder Ejecutivo realizará
una liquidación de los ingresos del Consejo Técnico de Aviación Civil recibidos
conforme a lo aquí establecido y los comparará con los montos que habría
recibido según la normativa que se deroga. Si el monto recibido por el Consejo
Técnico de Aviación Civil es mayor, deberá reintegrar al Estado dicha
diferencia y, en ese caso, la suma por reintegrar no se considerará parte de
los ingresos del aeropuerto.
4. Los recursos referidos en
el subinciso 1.c) se administrarán de acuerdo con lo
indicado en el párrafo segundo del artículo 66 de la Ley N.° 8131,
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de
setiembre de 2001, y sus reformas, de forma tal que se depositarán para el
efecto en una cuenta abierta por la Tesorería Nacional, en el Banco Central de
Costa Rica. Estos recursos financiarán el presupuesto del Consejo Técnico de
Aviación Civil y se destinarán, exclusivamente, a la ampliación y modernización
de los aeropuertos y aeródromos del país. La Tesorería Nacional girará los
recursos, de conformidad con las necesidades financieras de dicho Consejo
Técnico, según se establezca en su programación presupuestaria anual.
5. Los recursos referidos en
el subinciso 1.d) se depositarán por la Tesorería
Nacional, mediante el procedimiento correspondiente, al Fondo Nacional contra
la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes (Fonatt).”
En
lo que interesa para esta consulta, el artículo 2.2 establece cuál es la
distribución del ingreso que corresponde al Gobierno Central cuando el impuesto
se cobre en el Aeropuerto Daniel Oduber Quirós, y se
determina que, por cada pasajero, se deben distribuir tres dólares estadounidenses con cincuenta centavos, de la
siguiente manera: 10% entre las federaciones y confederaciones de
municipalidades de la provincia de Guanacaste, 38,6% para la Municipalidad de
Liberia y, el restante 51,4% por partes iguales entre las demás municipalidades
de la provincia de Guanacaste.
Sin duda, en esa
norma el legislador ordinario decidió conferirle destinos específicos al monto que
recibe el Gobierno Central por el cobro del impuesto de salida del país en el
Aeropuerto de Liberia.
El
concepto de destino específico se refiere fundamentalmente a los ingresos
destinados por el legislador para financiar la actividad de un determinado
organismo. Ese destino puede ser general, es decir, que está destinado a
financiar la globalidad de la actividad del organismo o ente, y también puede
suceder que el legislador destine determinados recursos al financiamiento de
una actividad o proyecto determinado de ese organismo o entidad, pero, en ambos
casos, se trata de un destino específico, porque el legislador ordinario
determina a qué institución deben destinarse ciertos ingresos. (Véase el
dictamen no. C-358-2020 de 7 de setiembre de 2020).
Debe
tenerse en cuenta que, sobre la gestión de los destinos específicos,
inicialmente la jurisprudencia constitucional señalaba que el legislador
presupuestario estaba subordinado al legislador ordinario, de modo que al
formular y ejecutar los presupuestos públicos se debía respetar estrictamente
el destino dispuesto por el legislador.
Sin
embargo, esa postura varió “hasta llegar a admitirse que el Ministerio de
Hacienda no está obligado a presupuestar ni a girar los montos dispuestos por
las normas creadoras del destino específico, salvo cuando se está en presencia
de destinos que tienen su origen en la Constitución o bien, que se trata de
disposiciones legales que dan efectividad al Estado Social de Derecho. Cambio
de criterio que ha conducido a admitir que un destino legal debe ser
presupuestado en el tanto en que los recursos alcancen para ello.” (Dictamen
no. C-358-2020 de 7 de setiembre de 2020).
Esa
posición de la Sala Constitucional, según la cual legislador presupuestario no
está vinculado por el legislador ordinario, salvo en el caso de los llamados
fondos “atados” constitucionalmente y de aquellos destinados a financiar
programas sociales, quedó plasmada en el voto no. 15968-2011 de las 15 horas 30
minutos de 23 de noviembre de 2011 y fue reiterada en el voto no. 19511-2018 de
las 21 horas 45 minutos de 23 de noviembre de 2018.
Ese
modo de gestión de los destinos específicos, fue acogido también en las
disposiciones de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, tal y como
lo hemos expuesto en nuestros pronunciamientos. Por ejemplo, en el dictamen no.
C-099-2019 de 5 de abril de 2019, señalamos:
“El presupuesto de la
República se ha visto afectado por la creación de destinos específicos por
leyes ordinarias, que dificultan la programación y asignación de los recursos
presupuestarios según las necesidades públicas, las prioridades del desarrollo
económico y social, la disponibilidad de recursos con que se cuente y, por
ende, se dificulta al Ejecutivo el poder asignar los recursos y decidir sobre
su ejecución.
La Ley de Fortalecimiento de
las Finanzas Públicas produce una modificación sustancial a la relación entre
ley ordinaria-ley presupuestaria desde dos puntos de vista: En primer lugar, derogando determinados
destinos específicos creados por ley. En segundo lugar, porque autoriza que la
Ley de Presupuesto incida sobre las obligaciones de gasto previstas por ley
ordinaria, a efecto de que sean ajustadas conforme las condiciones fiscales del
país, para alcanzar el objetivo del equilibrio presupuestario.
Así, el Poder Ejecutivo al
elaborar el proyecto de presupuesto y la Asamblea Legislativa al aprobarlo
pueden ajustar las asignaciones de recursos a que resulta obligado en virtud de
leyes que crean destinos específicos, según las condiciones fiscales. De la
sujeción estricta a los porcentajes y sumas establecidas por el legislador se
pasa a una posibilidad de valoración de los recursos financieros con que se
cuenta para dar el contenido a la obligación de gasto que establece la ley, así
como otros imperativos de política pública, para en su caso, presupuestar una
cantidad menor a la que correspondería en aplicación de esa ley creadora de la
obligación.
Enfatizamos, diversas
disposiciones de la Ley determinan que, bajo ciertas condiciones, la Ley de
Presupuesto no contemplará o bien, aprobada esta, el Ministerio de Hacienda no
girará, las transferencias presupuestarias o los destinos específicos
originados en leyes ordinarias que estuvieren vigentes. Lo que implica que la
asignación presupuestaria no estará determinada por la ley ordinaria creadora
del destino; en otras palabras, que la entidad beneficiaria del destino no verá
asegurados los recursos dispuestos por la ley ordinaria.” (En similar sentido,
véanse los pronunciamientos nos. C-292-2019 de 8 de octubre de 2019, C-358-2020
de 7 de setiembre de 2020, C-443-2020 de 13 de noviembre de 2020, OJ-119-2021
de 29 de julio de 2021, entre otros).
De
tal forma, para la gestión presupuestaria de los destinos específicos, la Ley
9635 tiene disposiciones concretas que establecen la posibilidad de que en el
presupuesto nacional se contemplen montos o porcentajes menores que los fijados
en la ley ordinaria creadora del destino específico:
“Artículo 15- Destinos
específicos. Si la deuda del Gobierno central supera el cincuenta por ciento
(50%) del PIB nominal, el Ministerio de Hacienda podrá presupuestar y girar los
destinos específicos legales considerando la disponibilidad de ingresos
corrientes, los niveles de ejecución presupuestaria y de superávit libre de las
entidades beneficiarias.”
“Artículo 25- Gestión
administrativa de los destinos específicos. En el caso de los destinos
específicos que no estén expresamente dispuestos en la Constitución Política, o
su financiamiento no provenga de una renta especial creada para financiar el
servicio social de forma exclusiva, el Ministerio de Hacienda determinará el
monto a presupuestar, según el estado de las finanzas públicas para el periodo
presupuestario respectivo y los criterios contemplados en el artículo 23 de
esta ley.”
Ese
artículo 23, al que refiere la norma recién transcrita, dispone:
“Artículo 23- Criterios para
la asignación presupuestaria. La Dirección General de Presupuesto Nacional
realizará la asignación presupuestaria de las transferencias atendiendo los
siguientes criterios:
a) Las prioridades del
Gobierno, según el Plan Nacional de Desarrollo.
b) Los compromisos
establecidos en la programación plurianual.
c) El fin social de la
institución beneficiada en la prestación de servicios públicos de beneficio
colectivo como juntas de educación, asociaciones de desarrollo y asociaciones
administradoras de los sistemas de acueductos y alcantarillados comunal.
d) El cumplimiento de los
objetivos y las metas institucionales.
e) La ejecución
presupuestaria de los tres periodos anteriores al año de formulación del
presupuesto.
f) Los recursos acumulados
de vigencias anteriores en la caja única del Estado.
g) La disponibilidad de
recursos financieros.
h) Las variaciones en el
índice de precios al consumidor.
i) El efectivo cumplimiento
de los derechos que se pretenden financiar y el principio de progresividad de
los derechos humanos.
j) Otros criterios que
utilice la Dirección General de Presupuesto Nacional en el ejercicio de las
competencias constitucionales.”
En
nuestros pronunciamientos hemos entendido que esas disposiciones constituyen
herramientas de flexibilización que permiten manejar la situación fiscal del
país, que se ve presionada por el incremento de la deuda pública y por las
limitaciones fijadas por los destinos específicos impuestos por el legislador
ordinario.
Así,
por ejemplo, sobre el artículo 15 citado, hemos expuesto:
“Efectivamente, como lo
hemos señalado en otras ocasiones (ver al efecto, los pronunciamientos
C-099-2019, del 5 de abril y OJ-064-2019, del 12 de junio), la disposición
transcrita busca flexibilizar la rigidez estructural que caracteriza a las
finanzas públicas en nuestro país, al ampliar las facultades del Ministerio de
Hacienda en orden a la asignación de los recursos que por ley ordinaria se les
ha atribuido un destino específico, cuando en supuestos como el que contempla
la norma – en donde el endeudamiento del Gobierno central supere el 50% del PIB
nominal – el equilibrio presupuestario y el mismo sostenimiento de las finanzas
públicas se vea comprometido.
Con lo cual, se le permite a
esa Cartera presupuestar en el proceso de formulación del presupuesto montos
inferiores a los indicados en destinos específicos legales y aunque ya
estuvieren presupuestados, girar en el proceso de ejecución montos inferiores a
los indicados en la Ley de Presupuesto, ofreciéndole la posibilidad de valorar
los recursos financieros con que se cuenta para dar el contenido a la
obligación de gasto que establece la ley, así como otros imperativos de
política pública, para en su caso, presupuestar una cantidad menor a la que
correspondería en aplicación de esa ley creadora de la obligación de gasto.
Haciendo la salvedad que, en el ejercicio de esa facultad, el Ministerio de
Hacienda tendría como límite los destinos específicos creados por la
Constitución, así como los establecidos por el legislador ordinario para
financiar los programas sociales y los dirigidos a tutelar los derechos
fundamentales (ver por todas, la sentencia constitucional n.°19511-2018, ya
citada, que resume la doctrina jurisprudencial sobre el tema).
La norma de comentario,
entonces, autoriza al Ministerio de Hacienda para que, en el evento de que se
sobrepase el nivel de endeudamiento del Gobierno central, pueda presupuestar e
incluso girar sumas inferiores al porcentaje o monto fijo establecido por ley
creadora del destino específico, tomando como criterios la disponibilidad de
los ingresos recaudados, la capacidad real de ejecución de los organismos
beneficiarios y la existencia de superávits libres a favor de estos.
Desde esa perspectiva, el precepto
aludido otorga un amplio grado de discrecionalidad al Ministerio de Hacienda en
la asignación y giro de los recursos; funcionando como una especie de válvula
de escape frente a la presión fiscal provocada por el incremento de la deuda
pública y el encorsetamiento impuesto por el legislador en torno a los destinos
específicos.
Sin embargo, como lo
señalamos al inicio, el artículo 15 de repetida cita no supuso
una derogación de las normas que crean los destinos específicos, solo autoriza
el ajuste proporcional de la correspondiente asignación presupuestaria. En esa medida, retomando lo
dicho en el mencionado dictamen C-358-2020, la obligación de gasto creada continuará
siendo un factor por considerar en la Ley de Presupuesto, que deberá financiar
los destinos en un porcentaje que resulte proporcional a la situación fiscal, salvo que el mismo
legislador disponga expresamente la derogación.” (Dictamen no. C-443-2020 de 13
de noviembre de 2020).
Y, sobre los artículos 23 y
25, hemos considerado que:
“Dentro los elementos que se
incorporan para determinar el giro de las transferencias a los beneficiarios de
los destinos específicos, la Ley incluye criterios destinados a garantizar el
financiamiento de las instituciones y de los programas de desarrollo económico
y social. De esa forma elementos determinantes para la asignación presupuestaria
de los recursos son los establecidos en el artículo 23 de la Ley. Desde ya es
preciso señalar que dentro de esos elementos no se incorpora el porcentaje
establecido por ley o bien, los montos fijos por esta preceptuados. Por el
contrario, se consideran las posibilidades del Poder Ejecutivo en asignar los
recursos, las prioridades según el Plan Nacional de Desarrollo, la capacidad de
ejecución de la entidad u órgano beneficiario de la asignación, por ende la eficacia, eficiencia y economicidad en su gestión
presupuestaria y administrativa.
(…)
Disposición [artículo 25]
que confirma la modificación sustancial operada en el ámbito de los recursos
con destino específico creado por ley y como consecuencia de esa modificación,
la reforma en el ámbito de los organismos beneficiarios de esos recursos, los
que no pueden pretender que se les asigne presupuestariamente y se les
transfiera XX cantidad de dinero dispuesta por la ley de creación del recurso y
que, por el contrario, devienen obligados a ejecutar estrictamente lo que se
les asigne y a rendir cuentas de esa ejecución.” (Dictamen no. C-258-2020).
Entonces,
en aplicación de lo dispuesto en los artículos 15, 23 y 25 de la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el Ministerio de Hacienda no se encuentra
obligado a presupuestar los montos y porcentajes exactos que se establecen en
las normas que fijan destinos específicos, salvo cuando se trate de destinos
fijados constitucionalmente o aquellos que sean determinados legalmente
pero estén dirigidos a financiar un servicio o programa social de forma
exclusiva.
El
impuesto creado en la Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional
no está destinado, exclusivamente, a financiar un programa social, pues, el
artículo 2 contempla que los ingresos se dirijan a fines de distinta
naturaleza. Nótese que los ingresos se distribuyen entre el Gobierno Central,
el Consejo Técnico de Aviación Civil, y el Fondo Nacional contra la Trata de
Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes, para la modernización del
aeropuerto Tobías Bolaños y los demás aeródromos existentes, y para cumplir las
funciones y responsabilidades asumidas por el Estado costarricense al suscribir
convenios sobre crimen organizado, tráfico ilícito de migrantes y trata de
personas. Luego, el inciso 2 de ese artículo, que es el que interesa para el
objeto de esta consulta, distribuye el monto que corresponde al Gobierno
Central entre las Federaciones de Municipalidades de Guanacaste, la
Municipalidad de Liberia y las demás Municipalidades de la provincia, y cita
como uno de los fines la construcción y el desarrollo de infraestructura
turística y la recuperación del patrimonio cultural.
La
norma no establece que los montos girados estén destinados a desarrollar un
programa social o prestar un servicio de esa índole, y, en todo caso, la
Federación de Municipalidades de Guanacaste, según su Estatuto, no es una
institución encargada de desarrollar ese tipo de programas ni de prestar
servicios de asistencia social, sino que, como las demás federaciones de
municipalidades, conforme con los artículos 9 y 10 del Código Municipal (Ley
no. 7794 de 30 de abril de 1998), constituye un mecanismo de agrupación
municipal para el fortalecimiento y logro conjunto de sus funciones y
objetivos.
De
tal modo, el destino específico dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley 8316 a
favor de la Federación de Municipalidades de Guanacaste no constituye una renta
especial creada
para financiar el servicio social de forma exclusiva, y, por tanto, no es uno
de los destinos específicos que según el artículo 25 de la Ley 9635 quedan
excluidos de la facultad de asignación allí conferida al Ministerio de
Hacienda.
En
consecuencia, el Ministerio de Hacienda no está obligado a presupuestar el diez
por ciento que el artículo 2.2 de la Ley 8316 contempla a favor de las
federaciones y confederaciones de Municipalidades de la provincia de
Guanacaste. En su lugar, para determinar el monto correspondiente, el
Ministerio puede considerar los parámetros y factores que contienen los
artículos 15,
23 y 25 de la Ley 9635 y hacer un ajuste proporcional del destino específico según la situación
fiscal del país.
Ahora
bien, se consulta si, pese a lo anterior, el Ministerio debe respetar el límite
fijado en el artículo 24 de la Ley 9635 para asignar el monto que corresponde a
la Federación de Municipalidades de Guanacaste según el artículo 2.2 de la Ley
8316. Ese artículo 24 establece:
“Artículo 24- Asignación
presupuestaria. La Dirección General de Presupuesto Nacional realizará la asignación
presupuestaria de las transferencias utilizando los criterios del artículo
anterior. Dicha asignación no podrá ser inferior al presupuesto vigente, en el
momento de aprobación de esta ley; incluyendo los destinos específicos
establecidos para las sedes regionales de las universidades públicas derogados
en esta ley.”
Al
respecto, lo primero que debe decirse es que, como ya expusimos, la Ley 9635
contempla normas puntuales que determinan cómo deben y pueden presupuestarse
los destinos específicos. Esas reglas de gestión presupuestaria de los destinos
específicos responden a un criterio jurisprudencial que, incluso, ha sido
reiterado por la Sala Constitucional al referirse al proyecto de ley que dio
origen a esa normativa, lo que permite afirmar que el espíritu y finalidad de
la ley es brindar herramientas que den mayor flexibilidad al presupuesto
nacional y que permitan aplicar el principio constitucional de equilibrio
presupuestario. Y, bajo ese marco es que deben interpretarse sus disposiciones.
En
ese sentido, la Sala Constitucional señaló:
“Sobre el particular, frente
a una condición crítica en las finanzas públicas (debidamente sustentada en
estudios técnicos), que pone en riesgo la efectiva o adecuada ejecución de las
prestaciones de relevancia constitucional, la decisión de las autoridades
competentes de definir y aplicar medidas aptas para paliar o solucionar el
problema no solo resulta razonable, sino que, aún más, es insoslayable.
(…)
En este contexto, reviste de
especial importancia una interpretación armoniosa del principio de equilibrio
presupuestario y el Estado Social de Derecho... Dicho de otra forma, el Estado
Social de Derecho “ideal” es el Estado Social de Derecho “posible”, contra el
que precisamente se actúa, cuando se quebranta el principio de equilibrio
presupuestario, toda vez que, a mediano plazo, eso pone en serio riesgo o del
todo impide obtener los recursos necesarios para sustentar un Estado Social de
Derecho “real”, uno del que verdadera y efectivamente puedan gozar los más
vulnerables.
(…)
Corolario de lo expresado:
la inobservancia del principio de equilibrio presupuestario ha sido una de las
causas del deteriorado estado actual de las finanzas públicas, motivo que lleva
a esta Sala a subrayar el carácter transversal de dicho principio y hacer
énfasis en su implementación real en aras del principio del Estado Social de
Derecho.
(…)
De los precedentes
expuestos, se observa que la Sala, si bien afirma la vinculatoriedad
del legislador presupuestario con respecto al ordinario en lo concerniente a
los destinos específicos de programas sociales, no menos cierto es que en forma
simultánea insta a las Autoridades a que planteen reformas legales a fin de
ajustar la distribución de los ingresos según lo permitan las posibilidades
reales de la economía nacional, lo cual no es otra cosa más que una invitación
a actuar de conformidad con el principio del equilibrio presupuestario
contenido en el ordinal 176 constitucional, cuando dispone: “En ningún caso el
monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.”
Lo anterior
es justamente lo que se pretende con el proyecto en cuestión, por lo que, tal y
como se menciona líneas arriba, el artículo 15 del proyecto propuesto
constituye una modalidad del desarrollo legal de este postulado constitucional,
tendente a mantener el equilibrio presupuestario del país...
También es importante
mencionar que los criterios de asignación presupuestaria, así como cada una de
las particularidades relacionadas con el control de su crecimiento, constituyen
política económica del Estado, lo cual es materia de gobierno.
Precisamente,
el título IV “Responsabilidad Fiscal de la República” del proyecto de ley
consultado desarrolla una política económica de gasto público, que, por su
incidencia a nivel nacional en el manejo de las finanzas públicas, involucra la
relación del gobierno central con el resto de los entes y órganos del sector
público no financiero.
(…)
Es decir, la norma supone,
para su aplicación, una condición ineludible, que de modo estricto se encuentra
vinculada con el nivel de endeudamiento del Gobierno Central. Entonces,
en aras de paliar un “desequilibrio” presupuestario, se torna razonable la
aprobación de reglas fiscales, como la aludida en el sub iudice,
a fin de que el país retorne a una situación acorde con las normas
constitucionales antes citadas y el principio del equilibrio fiscal, siempre que en ese
ejercicio se respeten los límites infranqueables del orden constitucional,
entre ellos el principio de solidaridad. Si se pretendiera argüir que,
independientemente de la condición económica del país, el Estado se encuentra
en la obligación de girar todos los destinos específicos legales, entonces de
manera irremediable se incurriría en una vulneración del numeral 176 de la
Constitución Política, pues se pondrían los destinos específicos por encima del
equilibrio financiero del Estado vaciando de contenido al último. Ahora, no se trata de que
el principio del equilibrio presupuestario esté por encima de otros principios,
derechos y valores constitucionales. De lo que se trata más bien es de efectuar
un ejercicio de optimización de los diversos elementos constitucionales en
juego. Dentro de este marco, si comprendemos que el Estado Social de Derecho,
instituto que también es principio constitucional, puede verse lesionado de
manera seria cuando una crisis fiscal particularmente grave amenaza la
sostenibilidad financiera del país y, con ello, el financiamiento de sus
prestaciones con fondos públicos, entonces se advierte con facilidad la
necesidad de ponderar tal principio con el del Equilibrio Financiero y, a
partir de tal ejercicio, configurar una respuesta jurídica que, sin vaciar de
contenido al Estado Social de Derecho, asegure su sostenibilidad y
supervivencia.” (Voto no. 19511-2018).
Teniendo
en cuenta esas consideraciones con respecto a la Ley 9635 y su relación con el
principio constitucional de equilibrio presupuestario, sería un contrasentido
indicar que, por una parte, el Ministerio de Hacienda se encuentra facultado
para hacer un ajuste proporcional del destino específico que contempla el
artículo 2.2 de la Ley 8316, pero, por otra, que el monto a asignar a la
Federación por ese concepto, no puede ser menor al asignado en el presupuesto
del año 2019. De aplicarse el artículo 24 en la determinación del monto
correspondiente a ese destino específico, se estaría limitando o eliminando la
flexibilidad que pretenden otorgar los artículos 15, 23 y 25.
Debe
reiterarse que, para la determinación del monto correspondiente a los destinos
específicos, como el de este caso, la Ley 9635 contiene disposiciones
especiales. Por tanto, interpretar que en la determinación del monto que debe
destinarse a la Federación de Municipalidades de Guanacaste no puede
presupuestarse un monto menor al asignado en el año 2019 le
restaría contenido a las facultades de gestión dispuestas en los artículos 15,
23 y 25 de la Ley.
Nótese
que, en este caso, al tratarse de un porcentaje de lo recaudado por un
impuesto, utilizar como piso el monto presupuestado por ese concepto en el año
2019, podría implicar que se obligue al Ministerio de Hacienda a asignar más de
lo que realmente correspondería en aplicación del porcentaje que establece la
ley, porque podría suceder que se haya recaudado menos por ese impuesto con
respecto a lo que se recaudó en el año 2019.
La
aplicación del artículo 24 se convierte en un parámetro de distribución
presupuestaria en aquellos casos en los que la propia Ley 9635 derogó las
normas legales que establecían destinos específicos, pues al eliminarse las
normas, dejaron de existir los factores, porcentajes o referencias que podían
utilizarse como parámetros para las correspondientes asignaciones a las
instituciones destinatarias. Así lo dejó ver la Sala Constitucional en el voto
no. 19511-2018 al indicar que, lo dispuesto en el artículo 24, constituye una
cláusula de protección contra cualquier desfavorecimiento
nominal en los ingresos de aquellos programas que se veían beneficiados con los
destinos específicos que se derogarían con la entrada en vigencia de la Ley, lo
cual también ha sido expuesto en nuestros pronunciamientos en casos en los que
la Ley 9635 implicó la derogatoria de destinos específicos:
“Es de advertir que en los
supuestos que se consulta, al haberse derogado la norma creadora del destino
específico, el Ministerio de Hacienda no tendría que ejercer la facultad que le
otorga el artículo 25, ya que no puede gestionar un destino que ha dejado de
existir. No obstante, sí está obligado a determinar qué monto asignará a los
organismos que resultan perjudicados con la derogación. Determinación que se
funda en lo dispuesto en los números 22, 23 y 24 de la misma Ley.
Recordemos: el primero de
estos numerales obliga al Ministerio de Hacienda a garantizar, a través de
transferencias incluidas en la Ley de Presupuesto, el financiamiento de las
instituciones y programas de desarrollo social y económico, entre las cuales se
encuentran los organismos que eran destinatarios de los destinos específicos
derogados. Una asignación que debe hacerse en aplicación de los criterios
establecidos por el numeral 23 y que, en todo caso, no puede resultar inferior
al presupuesto vigente al momento de aprobación de la Ley, según el mandato del
artículo 24. (Dictamen no. C-292-2019. En similar sentido, véase el dictamen
no. C-099-2019).
En
el caso de los destinos específicos que se mantienen vigentes, como el
dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley 8316, uno de los parámetros de
asignación sigue siendo la norma legal que lo fija, pues, como se dijo, aunque
el Ministerio de Hacienda tenga amplias facultades para determinar el monto por
transferir, la obligación de gasto creada continuará siendo un factor por
considerar en la Ley de Presupuesto, que deberá financiar los destinos en un
porcentaje que resulte proporcional a la situación fiscal, en aplicación de lo
dispuesto en los artículos 15, 23 y 25 de la Ley 9635.
En
ese sentido, el Reglamento al Título IV de la Ley 9635 (Decreto Ejecutivo no.
41641 de 09 de abril de 2019 establece que lo dispuesto en el artículo 24 de la
Ley en cuanto a respetar el presupuesto vigente al momento de su emisión, no
resulta aplicable a las asignaciones presupuestarias que correspondan a
destinos específicos:
“Artículo 32.- Asignación
presupuestaria. En cumplimiento del artículo 24 del Título IV de la Ley aquí
reglamentada, las asignaciones presupuestarias que no
corresponden a destinos específicos legales, se realizarán de acuerdo
con los criterios establecidos en el artículo 23 de ese mismo Título, aunque
dicha asignación no podrá ser inferior al monto establecido en el Presupuesto
actualizado 2018, año en que fue aprobada la Ley en mención.”
Y,
además, define por aparte las reglas de manejo y asignación presupuestaria de
los destinos específicos vigentes:
“Artículo 33.- Destinos
específicos. En cumplimiento de los artículos 15 y 25 del Título IV de la Ley
aquí reglamentada, para los destinos específicos que no estén expresamente
dispuestos en la Constitución Política o cuyo financiamiento no provenga de una
renta especial, el Ministerio de Hacienda tendrá discrecionalidad en la
asignación de los recursos de acuerdo con la situación fiscal del país y con
los criterios establecidos en el artículo 23 del mencionado Título.”
En
consecuencia, en la determinación del monto correspondiente al artículo 2.2 de
la Ley 8316, para la Federación de Municipalidades de Guanacaste, el Ministerio
de Hacienda cuenta con las facultades dispuestas en los artículos 15, 23 y 25
de la Ley 9635, por lo que, puede realizar los ajustes que sean necesarios
según los parámetros allí contemplados y la situación fiscal del país, pudiendo
determinar un monto menor al fijado en la norma y sin resultar limitado por lo
dispuesto en el artículo 24.
Tal
y como hemos expuesto en otras oportunidades, lo anterior no significa que el
ejercicio de las facultades que se otorgan para la gestión presupuestaria de
los destinos específicos implica que se pueda dejar sin financiamiento
determinados programas u órganos, pues, el artículo 22 de la Ley 9635 obliga a
garantizar el financiamiento de las instituciones y los programas de desarrollo
social y económico. Y, además, como ya indicamos, las medidas que establecen
los artículos 15, 23 y 25 no suponen una derogación de las normas que crean los
destinos específicos, solo autorizan el ajuste proporcional de la
correspondiente asignación presupuestaria y la obligación de gasto creada continuará
siendo un factor por considerar en la Ley de Presupuesto, que deberá financiar
los destinos en un porcentaje que resulte proporcional a la situación fiscal.
(Véanse los dictámenes nos. C-258-2020 y C-443-2020).
Habiendo
determinado que para la asignación presupuestaria de los recursos fijados en el
artículo 2.2 de la Ley 8316 no es aplicable lo dispuesto en el artículo 24 de
la Ley 9635, resulta claro el Ministerio de Hacienda no debe depositar los
dineros dejados de percibir en los años 2021, 2022 y 2023, como se plantea en
la pregunta número 3, ni realizar los ajustes que se mencionan en la interrogante número 4.
Tampoco
existiría obligación de la Asamblea Legislativa, al aprobar el presupuesto
nacional, de corregir las transferencias de los recursos contemplados en el
artículo 2.2 de la Ley 8316, en tanto éstas se efectúen conforme con las
facultades de gestión de los destinos específicos que contempla la Ley 9635.
En
ese sentido, no debe perderse de vista que las facultades dispuestas por la Ley
9635 para la asignación presupuestaria de los destinos específicos también
pueden ser ejercidas por la Asamblea Legislativa. Así lo hemos reconocido al
indicar que:
“…el Poder Ejecutivo al
elaborar el proyecto de presupuesto y la Asamblea Legislativa al aprobarlo
pueden ajustar las asignaciones de recursos a que resulta obligado en virtud de
leyes que crean destinos específicos, según las condiciones fiscales. De la
sujeción estricta a los porcentajes y sumas establecidas por el legislador se
pasa a una posibilidad de valoración de los recursos financieros con que se
cuenta para dar el contenido a la obligación de gasto que establece la ley, así
como otros imperativos de política pública, para en su caso, presupuestar una
cantidad menor a la que correspondería en aplicación de esa ley creadora de la
obligación.” (C-099-2019).
III.
CONCLUSIÓN.
Con base en todo lo expuesto, la
Procuraduría concluye que:
1. Por tratarse de temas que
corresponde analizar a la Contraloría General de la República, las preguntas 1
y 6 son inadmisibles.
2. En la determinación del
monto correspondiente al artículo 2.2 de la Ley 8316, para la Federación de
Municipalidades de Guanacaste, el Ministerio de Hacienda cuenta con las
facultades dispuestas en los artículos 15, 23 y 25 de la Ley 9635, por lo que,
puede realizar los ajustes que sean necesarios según los parámetros allí
contemplados y la situación fiscal del país, pudiendo determinar un monto menor
al fijado en la norma y sin resultar limitado por lo dispuesto en el artículo
24.
3. Habiendo determinado que
para la asignación presupuestaria de los recursos fijados en el artículo 2.2 de
la Ley 8316 no es aplicable lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 9635,
resulta claro el Ministerio de Hacienda no debe depositar los dineros dejados
de percibir en los años 2021, 2022 y 2023, como se plantea en la pregunta
número 3, ni realizar los ajustes que se mencionan en la
interrogante número 4.
4. Tampoco existiría
obligación de la Asamblea Legislativa, al aprobar el presupuesto nacional, de
corregir las transferencias de los recursos contemplados en el artículo 2.2 de
la Ley 8316, en tanto éstas se efectúen conforme con las facultades de gestión
de los destinos específicos que contempla la Ley 9635.
De usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
ELR/ysb
Cód.
6305-2023
Copia:
José Luis Araya Alpízar.
Dirección General de Presupuesto.
Marta Acosta Zúñiga. Contraloría General de la
República.
PGR-C-160-2023.
FACULTADES DEL MINISTERIO DE
HACIENDA SOBRE DESTINOS ESPECÍFICOS. LEGISLADOR PRESUPUESTARIO NO ESTÁ
SUPEDITADO AL LEGISLADOR ORDINARIO. DESTINO ESPECÍFICO DEL IMPUESTO DE SALIDA
DEL PAÍS. PREGUNTAS 1 Y 6 COMPETENCIA DE
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
El señor Álvaro Antonio Vargas Soto el Director Ejecutivo a.i. de la Federación
de Municipalidades de Guanacaste mediante oficio no. FMG-183-2023 de 27 de
junio de 2023, requirió nuestro criterio sobre lo siguiente:
“1- ¿Los recursos de la ley 9156, artículo 2 inciso 2, es un recurso
libre para la Federación de Municipalidades de Guanacaste, no así, para las
municipalidades a las cuales se les especifica deberán destinarlos a la
construcción y el desarrollo de infraestructura turística y a la recuperación
del patrimonio cultural y no podrán destinarse al pago de salarios ni gastos
administrativos?
2- ¿Es deber del Estado
específicamente del Ministerio de Hacienda presupuestar no menos de lo
presupuestado en el año 2019 según artículo 24 de la ley 9635?
3- ¿Debe el Ministerio de Hacienda depositarle a los beneficiarios de la
ley 9156 que no estén tipificados en el artículo 2 inciso dos como recursos
específicos, los dineros dejados de percibir en 2021, 2022, 2023?
4- ¿Es deber de Ministerio de
Hacienda instruir a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria STAP
órgano del Ministerio de Hacienda, para que haga el debido aumento en el monto
de la regla fiscal, de acuerdo a las transferencias provenientes de la ley
9156, que se depositen de acuerdo al artículo 24 de la Ley de Fortalecimiento
de las Finanzas Públicas?
5- ¿Es obligación de la Asamblea legislativa, la comisión de Hacendarios
encargada de revisar y velar porque el presupuesto nacional este conforme a
derecho, evitar y corregir ilegalidades en las transferencias de recursos con
leyes especiales como la 9156, de acuerdo a la ley 9635?
6- ¿Es obligación de la Contraloría General de la República como ente
encargado de la fiscalización de los presupuestos de las instituciones públicas
entre otras funciones, fiscalizar que los recursos provenientes de la ley 9156
estén presupuestados dentro del presupuesto nacional de acuerdo al mandato de
ley según art 24 de la ley 9635?”
La Procuraduría, en dictamen
PGR-C-160-2023 de 29 de agosto de 2023, concluyó que:
1. Por tratarse de temas que corresponde analizar a la Contraloría
General de la República, las preguntas 1 y 6 son inadmisibles.
2. En la determinación del monto correspondiente al artículo 2.2 de la
Ley 8316, para la Federación de Municipalidades de Guanacaste, el Ministerio de
Hacienda cuenta con las facultades dispuestas en los artículos 15, 23 y 25 de
la Ley 9635, por lo que, puede realizar los ajustes que sean necesarios según
los parámetros allí contemplados y la situación fiscal del país, pudiendo
determinar un monto menor al fijado en la norma y sin resultar limitado por lo
dispuesto en el artículo 24.
3. Habiendo determinado que para la asignación presupuestaria de los
recursos fijados en el artículo 2.2 de la Ley 8316 no es aplicable lo dispuesto
en el artículo 24 de la Ley 9635, resulta claro que el Ministerio de Hacienda
no debe depositar los dineros dejados de percibir en los años 2021, 2022 y
2023, como se plantea en la pregunta número 3, ni realizar los ajustes que se mencionan
en la interrogante número 4.
4. Tampoco existiría obligación de la Asamblea Legislativa, al aprobar el
presupuesto nacional, de corregir las transferencias de los recursos
contemplados en el artículo 2.2 de la Ley 8316, en tanto éstas se efectúen
conforme con las facultades de gestión de los destinos específicos que
contempla la Ley 9635.