Dictamen : 153 - del 07/08/2023

7 de agosto de 2023

PGR-C-153-2023

 

Señora

Grettel Vega Arce

Directora Ejecutiva

Sistema Nacional de Áreas de Conservación

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta al oficio no. SINAC-SE-DE-251-2023 de 8 de marzo de 2023, mediante el cual se requirió nuestro criterio sobre lo siguiente:

 

“1. ¿Puede el SINAC, mediante los Planes de Manejo de Áreas Silvestres Protegidas y los Reglamentos de Uso Público, autorizar dentro de Áreas Silvestres Protegidas el acceso para actividades tradicionales y de subsistencia de los pueblos indígenas conforme a lo dispuesto en el artículo 14 del Convenio 169 en relación con la siguiente disposición: «...Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, ¿pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia»?

2. En caso de que la respuesta anterior sea afirmativa ¿Implicaría que podrán autorizarse actividades de pesca y caza de subsistencia, así como extracción de flora para uso tradicional a los pueblos indígenas en áreas protegidas, Patrimonio Natural del Estado, ¿a las que hayan tenido acceso tradicionalmente?

3. En caso de que una o varias de las preguntas anteriores sean afirmativas, ¿Cuál es el régimen jurídico para garantizar la disposición del artículo 14 del Convenio 169 que debe aplicarse en propiedades privadas que se encuentren dentro de áreas protegidas pero que no han sido adquiridas por el Estado?

 

            En cumplimiento de lo señalado por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), se adjunta el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado, mediante oficio no. SINAC-AJ-CJ-054-2022 de 14 de noviembre de 2022.

 

            En ese criterio, después de un amplio análisis, se concluye que “los Planes de Manejo de Áreas Silvestres Protegidas y Reglamentos de Uso Público, no podrán autorizar dentro de Áreas Silvestres Protegidas el acceso para actividades tradicionales de los pueblos indígenas que sean distintas a las actividades establecidas en el artículo 18 de la Ley Forestal; tampoco podrán realizarse actividades de subsistencia de los pueblos indígenas.”

I. LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 14 DEL CONVENIO 169 DE LA OIT.

 

            El artículo 14 del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (aprobado mediante Ley no. 7316 del 3 de noviembre de 1992) dispone lo siguiente:

 

“Artículo 14.

1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.

2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión.

3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.”

 

            El punto 1 de ese artículo contiene dos disposiciones distintas para los Estados signatarios de ese Convenio internacional: (1) Que deben reconocer a los pueblos indígenas el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, y (2) que, en los casos apropiados, deben tomar medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar las tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia.

 

            La primera de esas disposiciones establece un deber directo para los Estados de reconocer y asegurar el derecho de propiedad de las tierras que los pueblos indígenas ocupan, lo cual, en nuestro medio, ha sido reconocido desde antes de la adopción de ese Convenio, mediante el establecimiento de reservas indígenas y su regulación en la Ley Indígena (no. 6172 de 29 de noviembre de 1972) como territorios inalienables, imprescriptibles, intransferibles y exclusivos para las comunidades indígenas.

 

      En nuestros pronunciamientos hemos señalado que “la Ley Indígena, N.° 6172 de 29 de noviembre de 1977, ya protege el derecho de las comunidades indígenas a sus tierras.” (PGR-OJ-166-2021 de 12 de octubre de 2021) y que “las reservas son los territorios habitados por pueblos indígenas, es decir, por personas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad. Dado lo anterior, con el fin de otorgar a dichos grupos un ámbito territorial suficiente y seguro que les permita el libre ejercicio de sus actividades culturales y tradiciones ancestrales, esta misma Ley dispone que las reservas indígenas son territorios inalienables e imprescriptibles, no transferibles y de propiedad exclusiva de las comunidades indígenas, por lo que deben inscribirse a su nombre en el Registro Público.” (Dictamen no. PGR-C-253-2021 de 6 de setiembre de 2021).

 

            Por su parte, la Sala Constitucional ha considerado que:

 

“6. Costa Rica ha suscrito gran número de instrumentos internacionales que directa o indirectamente protegen los derechos de las minorías en general y en especial los de los pueblos indígenas. En cuanto a esto último, nuestro país suscribió el Convenio 107 de la O.I.T. denominado "Convenio Relativo a los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes", adoptado en 1957 y aprobado en 1959 por la Asamblea Legislativa de nuestro país, por Ley N°2330, primer paso hacia la protección de las poblaciones indígenas, colocando al Gobierno como principal responsable del proceso. Ese Convenio, modificado ahora por el 169 que se ha enviado, en consulta por la Asamblea Legislativa, fortalece aquella protección y respeto, con una concepción más universal de igualdad material y jurídica.

7. De la misma forma, la Ley Indígena, 6172 de 29 de noviembre de 1977, desarrolló, y en algunos aspectos superó las obligaciones internacionales contraídas por Costa Rica; pues reservó importantes porciones de su territorio para los indígenas, tratando de evitar que se inscribieran como propiedad privada de otros. Otorgó plena personería y capacidad jurídica a sus comunidades para dirigir sus actividades y decidir sobre sus bienes; les permitió explotar las reservas naturales dentro de sus territorios y prohibió la extracción de objetos arqueológicos de sus cementerios. La Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) se creó por Ley 5251 de junio de 1973, como el organismo aglutinador de las comunidades indígenas, integrado además con representantes de varias instituciones del Estado, legislación que es pionera en nuestro continente.

(…)

9. Conclusiones: La Sala estima que, lejos de contener enfrentamientos con la Constitución de nuestro país, el Convenio refleja los más caros valores de nuestra nacionalidad democrática, desarrollando los derechos humanos de los indígenas costarricenses y puede ser un punto de partida para iniciar una revisión de la legislación secundaria para adaptarla a estas necesidades.” (Voto no. 3003-1992 de las 11 horas 30 minutos de 7 de octubre de 1992. Reiterado en los votos nos. 836 de las 17 horas 36 minutos de 10 de febrero de 1998, 1622-2022 de las 13 horas de 19 de enero de 2022, 5033-2022 de las 9 horas 20 minutos de 2 de marzo de 2022. Se añade la negrita).

 

            Más puntualmente, la Sala ha reconocido que:

 

“No cabe duda, por ende, que el Estado costarricense ha reconocido en forma amplia los derechos que corresponden a los grupos indígenas que habitan el país. Lo mismo se puede decir respecto del específico derecho de propiedad comunal que corresponde a tales comunidades en razón de su pertenencia tradicional. Los grupos de personas pertenecientes a las comunidades autóctonas tienen el derecho de vivir en las tierras donde históricamente han estado asentados, y el Estado debe garantizar plenamente el disfrute de este derecho fundamental. Para ello, la legislación nacional dispuso el traspaso registral de tales tierras a las respectivas comunidades indígenas (Ley número 6172, artículo 9°, antes transcrito), imponiéndose al Instituto de Desarrollo Agrario el deber de proceder a efectuar todos los trámites necesarios a fin de garantizar la efectiva verificación de dicho traspaso.” (Voto no. 3468-2002 de las 16 horas 4 minutos de 16 de abril de 2002).

 

            Ahora bien, en cuanto a la segunda disposición del artículo 14.1 del Convenio 169, ésta no establece un deber directo para los Estados signatarios, pues deja a criterio de cada Estado la determinación de cuáles son aquellos casos apropiados en los que sea necesario adoptar medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia.

 

            Por la redacción de la norma, se entiende que cada Estado debe valorar y determinar si existen casos o supuestos en los que se presente la necesidad de adoptar medidas tendientes a garantizar el derecho de los pueblos indígenas a utilizar otras tierras, además de las que ocupan tradicionalmente, para el desarrollo de actividades tradicionales y de subsistencia. Y, en caso de que se constate que, efectivamente, existen pueblos indígenas que, para el desarrollo de sus actividades utilizan otras tierras aparte de las que ocupan, deben adoptarse las medidas pertinentes para proteger su derecho a continuar utilizándolas.

 

            Contrario a lo que sucede con la primera disposición del artículo 14.1 del Convenio, sobre este segundo punto no se contempla ninguna regulación específica en la Ley Indígena, es decir, no existe un desarrollo normativo que haga suponer que el Estado ha determinado que existen casos apropiados en los que es necesario adoptar medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos indígenas a utilizar otras tierras, aparte de las que ocupan tradicionalmente, para el desarrollo de sus actividades tradicionales o de subsistencia. En consecuencia, tampoco existe un desarrollo normativo sobre cuáles pueden ser esas medidas ni la forma en la que deben adoptarse.

 

            En ese sentido, en la corriente legislativa se encuentra en trámite el proyecto de ley no. 22456, que, entre otras cosas, reformaría el artículo 1° de la Ley Indígena para incorporar una frase similar a la prevista en el artículo 14 del Convenio 169, con el fin de que esa norma establezca, de forma expresa, que los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras y, además, a los recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado, utilizado o adquirido. La reforma incluiría indicar que “el Estado, en coordinación con cada comunidad indígena, deberá establecer un mecanismo legislativo, administrativo o de otra índole, que asegure los mencionados derechos.”

 

            Lo pretendido por la iniciativa muestra que en la norma actual no existe una previsión específica que desarrolle lo dispuesto en la segunda parte del artículo 14.1 del Convenio y que, aún con la reforma proyectada, deberían establecerse los mecanismos que resulten idóneos y necesarios en cada caso que se considere apropiado.

 

            II. SOBRE EL RÉGIMEN DE LAS ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS.

 

            Según lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998) un área silvestre protegida es una zona geográfica delimitada, constituida por terrenos, humedales y porciones de mar, que se declara como tal por representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural; y que están dedicadas a conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general.

 

            Aparte del estrecho ligamen existente entre la conformación de áreas silvestres protegidas con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que dispone el artículo 50 Constitucional, la declaratoria y mantenimiento de esos espacios de protección encuentra fundamento en el cumplimiento de los compromisos dispuestos en algunos instrumentos internacionales como la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (ratificada mediante la Ley no. 3763 de 19 de octubre de 1966) y el Convenio sobre Diversidad Biológica y sus anexos (ratificado mediante la Ley no. 7416 de 30 de junio de 1994), que plantean la necesidad de que los Estados constituyan y protejan espacios naturales protegidos.

 

            De conformidad con lo señalado en los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995), 58 de la Ley de Biodiversidad y 2° de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992), se ha estimado que las áreas silvestres protegidas forman parte del patrimonio natural del Estado regulado en los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal. La Procuraduría así lo ha dispuesto en su jurisprudencia administrativa, al indicar que:

 

“Las áreas silvestres protegidas son parte del Patrimonio Natural del Estado. Lo establece expresamente la Ley 7554/1995, Orgánica del Ambiente, en el artículo 38: “La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo (…)”. La Ley Forestal 7575/1996, en el artículos 39, inciso i,  reproduce ese enunciado: “las áreas silvestres protegidas cualquiera que sea su categoría de manejo (…) conforman el patrimonio natural del Estado”, y, en lo conducente, refuerzan esa integración sus artículos 13, en calidad de “áreas declaradas inalienables” (dictamen C-339-2004 de Procuraduría), y 1°, pfo. final, en concordancia con el 18 ibid.  Sobre la interpretación articulada de estos dos últimos, vid. sentencia N° 44/2015 de la SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).” (Dictamen no. C-134-2016 de 8 de junio de 2016. En igual sentido, véase el dictamen no. PGR-C-057-2022 de 17 de marzo de 2022).

 

            Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado:

 

“a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes).” (Sala Constitucional voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008. En igual sentido, véase el voto 19397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019).

 

            Más puntualmente, ha expuesto:

 

“Las Áreas Silvestres Protegidas declaradas por el Poder Ejecutivo, son bienes sujetos al régimen del Patrimonio Natural del Estado, por tener un alto valor para los ecosistemas, especies amenazadas o desde el punto de vista científico son delimitadas por el Poder Ejecutivo; a partir de su declaratoria se pretende dotar a estas zonas geográficas de una vocación conservacionista y proteccionista necesarias para cumplir su función.” (Voto no. 21258-2010 de las 14:00 horas del 22 de diciembre de 2010).

 

            Al considerarse que las áreas silvestres protegidas forman parte del patrimonio natural del Estado, les resulta aplicable el artículo 18 de la Ley Forestal, en cuanto a que, en ese patrimonio, solo es posible autorizar “labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano.” (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-134-2016 de 8 de junio de 2016, C-094-2017 de 3 de mayo de 2017, PGR-C-057-2022 de 17 de marzo de 2022, entre otros).

 

            La Sala Constitucional, antes de la reforma del artículo 18 de la Ley Forestal que incluyó la posibilidad de llevar a cabo actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, ha indicado que el uso de los terrenos de las áreas silvestres protegidas está limitado a lo “dispuesto en la ley y sus reglamentos; y sus usos están destinados básicamente a labores de investigación, capacitación y ecoturismo, previamente aprobados por el Ministerio del Ambiente y Energía, no por el municipio (ver artículo 18 de la Ley Forestal citado).” (Voto no. 19776-2014 de las 10 horas 30 minutos de 3 de diciembre de 2014). Y que, en ese sentido, el plan de manejo “reviste importancia como herramienta para el resguardo del recurso natural de un área silvestre protegida, así como para encausar las actividades de investigación, protección, capacitación y ecoturismo que se pueden llevar a cabo en propiedad del Estado.” (Voto no. 2752-2014 de las 9 horas 15 minutos de 28 de febrero de 2014. En igual sentido véanse los votos nos. 2020-2009 de las 8 horas 30 minutos de 13 de febrero de 2009, 15070-2011 de las 10 horas 41 minutos de 4 de noviembre de 2011, 12716-2012 de las 16 horas 01 minuto de 12 de setiembre de 2012, entre otros).

 

            También, se ha expuesto que “el régimen jurídico creado por los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal tiene una finalidad protectora, pues, de acuerdo con el texto de dicha norma, su objetivo es dar una protección demanial a los terrenos propiedad del Estado con bosque o terrenos forestales, los cuales quedarían bajo administración del Ministerio de Ambiente y Energía.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019).

 

            Con base en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, hemos indicado que el patrimonio natural del Estado tiene una vocación conservacionista y que las áreas silvestres protegidas tienen una eficacia jurídica especial, enmarcada dentro de una política de planificación cuya finalidad es preservar el recurso natural. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-297-2004 de 19 de octubre de 2004, C-134-2016 de 8 de junio de 2016, OJ-027-2018 de 28 de febrero de 2018).

 

            Y, en atención de los principios constitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y progresividad y no regresión, la constitucionalidad de cualquier modificación al régimen del patrimonio natural del Estado, que implique una reducción del nivel de protección que actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o justifiquen. (Véase, por ejemplo, nuestra opinión jurídica no. OJ-078-2021 de 12 de abril de 2021).

 

En cuanto al principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala ha entendido que ese principio:

 

“…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública-. (Voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).

 

En sentido similar, interesa destacar que ese Tribunal ha considerado que “el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios...”  (Voto no. 7294 de las 16 horas 15 minutos de 13 de octubre de 1998).

 

Íntimamente ligado con este último, la Sala ha hecho referencia a la progresividad y no regresión en materia ambiental:

 

“Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. Este principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta forma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.»

En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019, reiterado en el 24147-2021 de las 9 horas quince minutos de 27 de octubre de 2021).

 

            III. POSIBILIDAD DE AUTORIZAR ACTIVIDADES TRADICIONALES INDÍGENAS EN ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS.

 

            Retomando lo expuesto en el primer apartado, resulta claro que la segunda disposición del artículo 14.1 del Convenio 169 de la OIT no establece un mandato directo a los Estados signatarios a adoptar medidas específicas. Sino que, de esa disposición, se entiende que cada Estado debe valorar y determinar si existen casos o supuestos en los que se presente la necesidad de adoptar medidas tendientes a garantizar el derecho de los pueblos indígenas a utilizar otras tierras, además de las que ocupan tradicionalmente, para el desarrollo de actividades tradicionales y de subsistencia. Y, en caso de que se constate que, efectivamente, existen pueblos indígenas que, para el desarrollo de sus actividades utilizan otras tierras aparte de las que ocupan, deben adoptarse las medidas pertinentes para proteger su derecho a continuar utilizándolas.

           

            Según la apreciación de la Sala Constitucional, en nuestra legislación interna se ha reconocido el derecho de los pueblos indígenas a ocupar los terrenos que tradicionalmente han poseído, pues se reservaron importantes porciones de su territorio, tratando de evitar que se inscribieran como propiedad privada de otros y se les permitió explotar los recursos naturales dentro de sus territorios.

 

            Ahora bien, como se dijo, no existe un desarrollo normativo que haga suponer que el Estado ha determinado que existen casos apropiados en los que es necesario adoptar medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos indígenas a utilizar otras tierras, aparte de las que ocupan tradicionalmente, para el desarrollo de sus actividades tradicionales o de subsistencia. Y, en consecuencia, tampoco existe un desarrollo normativo sobre cuáles pueden ser esas medidas ni la forma en la que deben adoptarse.

 

            De tal modo, si no existe una previsión general que determine que existen esos casos que hacen necesaria la adopción de otro tipo de medidas distintas a las existentes y que establezca el tipo de acciones que puede adoptar el Estado para salvaguardar el derecho de los pueblos indígenas a desarrollar sus actividades tradicionales y de subsistencia en otros terrenos, aparte de los que ocupan tradicionalmente, no podría concluirse que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación debe adoptar medidas para permitir el desarrollo de ese tipo de actividades en las áreas silvestres protegidas.

 

            Como ya se abordó en el apartado precedente, las áreas silvestres protegidas forman parte del patrimonio natural del Estado, y, en esa condición, en ellas no pueden autorizarse otras actividades distintas a las señaladas en el artículo 18 de la Ley Forestal. De ahí que, en esos espacios no podrían autorizarse actividades tradicionales indígenas que sean distintas a las señaladas en esa disposición.

 

            La autorización de actividades indígenas tradicionales distintas a las permitidas por el régimen actual, requeriría la emisión de una disposición legal que así lo disponga y que, en atención a los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad antes desarrollados, cuente con la justificación técnica adecuada que acredite la necesidad de adoptar ese tipo de medidas.

 

            Si bien es cierto, el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad dispone que al constituirse un área silvestre protegida debe tomarse “muy en cuenta los derechos previamente adquiridos por las poblaciones indígenas o campesinas y otras personas físicas o jurídicas, subyacentes o adyacentes a ella”, eso no hace suponer que, una vez constituida, deban permitirse actividades indígenas contrarias a las permitidas por el régimen aplicable a las áreas silvestres protegidas antes expuesto.

 

            Esa disposición es acorde con la diferencia existente en la naturaleza jurídica de las reservas indígenas y de las áreas silvestres protegidas y, en general, del patrimonio natural del Estado. Jurídicamente, el régimen del patrimonio natural del Estado y el de los territorios indígenas es incompatible. El patrimonio natural del Estado es de dominio público, y, por tanto, contrapuesto al régimen de las reservas indígenas, que constituyen un régimen de propiedad privada colectiva, exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan, inscritas en el Registro Público de la Propiedad Inmueble a nombre de la Asociación de Desarrollo Integral que las representan. (Véase el dictamen no. PGR-C-253-2021 de 6 de setiembre de 2021).

 

            Esa diferencia ha sido señalada por la Sala Constitucional, al indicar que:

 

“El régimen jurídico de protección de la propiedad de las Áreas Silvestres Protegidas y las Reservas Indígenas son distintas, toda vez que mientras en la primera es propiedad Estatal, la de las reservas indígenas pertenecen a una forma de propiedad comunitaria, de modo que, aunque éstas últimas son una forma especial de propiedad, inscrita a nombre de una Asociación de Desarrollo Integral, no son equivalentes y no pueden asimilarse a las formas de protección de la propiedad de bienes del Estado, especialmente aquellas integradas al Patrimonio Natural del Estado.”  (Voto No. 14772-2010 de las 14 horas 35 minutos de 1° de setiembre de 2010. En similar sentido, véase el voto no. 17397-2019).

 

            En consecuencia, jurídicamente no sería posible que un espacio territorial sea simultáneamente de dominio público estatal -patrimonio natural del Estado- y reserva indígena, y por ello, al ser regímenes contrapuestos, resulta necesario que, al crearse un área silvestre protegida no se lesione el derecho de los pueblos indígenas a ocupar los terrenos que han habitado tradicionalmente y que, por tanto, deba ser considerado como un territorio indígena.

 

            Y, en orden a la incompatibilidad de actividades tradicionales indígenas distintas a las permitidas por el régimen propio de las áreas silvestres protegidas, en ese último voto citado, la Sala Constitucional señaló:

 

“Aunque las poblaciones indígenas se encuentran naturalmente habilitadas para poder utilizar los recursos ubicados en una Zona de Amortiguamiento, para la recolección de productos naturales, y que efectivamente pueden estar caracterizados por el bajo impacto de sus prácticas con la naturaleza, es una situación totalmente distinta crear un enclave dentro del Área Silvestre Protegida. Sobre este tema, estima la Sala que otro tipo de usos, especialmente agrícolas, deben ser revisados por las instancias técnicas y científicas, pues es claro que el Decreto Ejecutivo No. 29957-G se funda no solo en la modificación parcial de los límites de la Reserva Indígena Guaymí de Osa, sino que también se pretende optar por tierra de vocación agrícola y dejar en conservación el sector noroeste de la reserva. Lo que es evidente, es que las gestiones por tierras de vocación agrícola, que requieran ocupar los indígenas -para seguir sus modos tradicionales de vida- no pueden constituirse en zonas cuyo fin legal resulta incompatible con esas prácticas.”

 

            IV. CONCLUSIÓN.

 

            Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que las áreas silvestres protegidas forman parte del patrimonio natural del Estado, y, en esa condición, en ellas no pueden autorizarse otras actividades distintas a las señaladas en el artículo 18 de la Ley Forestal. De ahí que, en esos espacios no podrían autorizarse actividades tradicionales indígenas que sean distintas a las señaladas en esa disposición.

 

            La autorización de actividades indígenas tradicionales distintas a las permitidas por el régimen actual, requeriría la emisión de una disposición legal que así lo disponga y que, en atención a los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, cuente con la justificación técnica adecuada que acredite la necesidad de adoptar ese tipo de medidas.

 

            De usted, atentamente,

 

 

 

                                                                        Elizabeth León Rodríguez

                                                                        Procuradora

 

ELR/ysb

Cód. 2560-2023

 

PGR-C-153-2023.

 

ARTÍCULO 14 DEL CONVENIO 169 DE LA OIT. ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS FORMAN PARTE DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. POSIBILIDAD DE AUTORIZAR ACTIVIDADES TRADICIONALES INDÍGENAS EN ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS.

 

La señora Grettel Vega Arce Directora Ejecutiva a.i. del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, mediante su oficio no. SINAC-SE-DE-251-2023 de 8 de marzo de 2023, requirió de nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Puede el SINAC, mediante los Planes de Manejo de Áreas Silvestres Protegidas y los Reglamentos de Uso Público, autorizar dentro de Áreas Silvestres Protegidas el acceso para actividades tradicionales y de subsistencia de los pueblos indígenas conforme a lo dispuesto en el artículo 14 del Convenio 169 en relación con la siguiente disposición: «...Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, ¿pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia»?

2. En caso de que la respuesta anterior sea afirmativa ¿Implicaría que podrán autorizarse actividades de pesca y caza de subsistencia, así como extracción de flora para uso tradicional a los pueblos indígenas en áreas protegidas, Patrimonio Natural del Estado, ¿a las que hayan tenido acceso tradicionalmente?

3. En caso de que una o varias de las preguntas anteriores sean afirmativas, ¿Cuál es el régimen jurídico para garantizar la disposición del artículo 14 del Convenio 169 que debe aplicarse en propiedades privadas que se encuentren dentro de áreas protegidas pero que no han sido adquiridas por el Estado?

 

La Procuraduría, en dictamen PGR-C-153-2023 de 07 de agosto de 2023 concluyó que:

 

Las áreas silvestres protegidas forman parte del patrimonio natural del Estado, y, en esa condición, en ellas no pueden autorizarse otras actividades distintas a las señaladas en el artículo 18 de la Ley Forestal. De ahí que, en esos espacios no podrían autorizarse actividades tradicionales indígenas que sean distintas a las señaladas en esa disposición.

La autorización de actividades indígenas tradicionales distintas a las permitidas por el régimen actual, requeriría la emisión de una disposición legal que así lo disponga y que, en atención a los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, cuente con la justificación técnica adecuada que acredite la necesidad de adoptar ese tipo de medidas.