Dictamen : 149 - del 01/08/2023

1 de agosto de 2023

PGR-C-149-2023

Señora

Ángela Aguilar Vargas.

Alcaldesa de Heredia.

S.O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AMH-0618-2023 del 16 de junio de 2023 (recibido el 20 de igual mes y año), mediante el cual consultó: “¿Un Convenio Simple suscrito entre la administración y los sindicatos de una municipalidad en el año 2020 en el que se acordó un incremento salarial para los funcionarios municipales de un 3%, constituye un instrumento legal válido y legítimo para hacer un pago retroactivo de dicho monto a pesar de que no se cuenta con un acuerdo del Concejo Municipal aprobando dicho aumento en ese año?”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de su Asesoría y Gestión Jurídica, materializado en el oficio DAJ-0285-2023 del 14 de junio de 2023, según el cual:

“l. ANTECEDENTES:

1.El 2 de marzo del 2020 se suscribió el documento Convenio Simple con referencia AMH-0336-2020 entre la Municipalidad, el Sindicato de Empleados Municipales y el Sindicato ANEP Seccional Municipalidad de Heredia, con el cual se acordó un único aumento salarial a la base del 3% de enero a diciembre del 2020.

2. Con el oficio AMH-0349-2020 de esa misma fecha, se envió al Concejo Municipal el denominado Convenio Simple para su análisis y determinar si aprobaban el aumento salarial anual del 3% sobre la base de los salarios.

(…).

5.- Por medio del oficio AMH-451-2020 del 26 de marzo del 2020, la Alcaldía solicitó al Concejo Municipal retirar de agenda el análisis del aumento del salario anual 2020 propuesto en principio por un 3%.

(…).

7.- Conforme a lo anterior en Sesión Ordinaria Nº 115-2020 del 22 de junio del 2020, el Concejo Municipal de Heredia acogiendo medidas similares al Gobierno Central, acordó por mayoría acoger la gestión de retirar el Convenio Simple tramitada mediante oficio AMH- 451-2020 por lo que se dejó sin efecto la solicitud de aumento salarial. Luego de eso no hubo acuerdo que retomara el tema o que avalar aumento alguno.

(…).

9.- El Concejo Municipal concedió una audiencia a los sindicatos y dentro de los acuerdos que dispuso solicitó a la administración un criterio respecto a la procedencia del pago retroactivo pretendido por los sindicatos.

10.- Los sindicatos municipales han mantenido y realizado diversas gestiones tendientes al reconocimiento de dicho pago que, en su entender, se ampara en el documento suscrito con la administración para el año 2020, esto a pesar de no que existe acuerdo alguno que lo haya avalado, aprobado o tan siquiera conocido a profundidad, toda vez que fue retirado de su conocimiento por ese mismo órgano a petición de la Alcaldía Municipal y a la luz del surgimiento de la pandemia.

11.- Que producto de las gestiones que continúan impulsando las organizaciones sindicales a nivel local para el reconocimiento retroactivo del aumento que se acordó para el año 2020 entre la administración y dichas agrupaciones, la Alcaldía Municipal dispuso como necesario elevar una consulta ante la Procuraduría General de la República, para determinar si el oficio conocido como Convenio Simple que firmaron el municipio y los sindicatos municipales. constituye por sí mismo un instrumento legal válido y legítimo que fundamente el pago pretendido, esto a pesar de la ausencia de una convención colectiva o de norma expresa que habilite al municipio para hacer dicho reconocimiento y además, de no existir acuerdo del órgano municipal ni en el año 2020 ni actualmente, que ordene aprobar dicha suma de dinero para el pago pretendido.

(…).

IV. A MODO DE CONCLUSION.

· Del análisis efectuado podemos concluir que el documento denominado Convenio Simple, es un acto que no posee los elementos esenciales del motivo y la motivación pertinentes, y además, consideramos que carece de eficacia para ejecutarse por sí solo al no contarse con un acuerdo del Concejo Municipal que aprobara el porcentaje de aumento salarial para el año 2020.

· Adicionalmente, cualquier determinación que se adopte avalando el pago retroactivo, podría conculcar los principios de legalidad y anualidad presupuestarias con rango constitucional, aspectos de orden legal y financiero que fueron abordados en este estudio.

· Se reitera entonces lo dicho por esta Dirección en el sentido de que estimamos que no resulta jurídicamente viable el reconocimiento retroactivo del aumento salarial para el año 2020 a partir del escrito nominado "Convenio Simple" y de los fundamentos y razonamientos aquí vertidos”.

I. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.

Previo a entrar a analizar el fondo de lo consultado, resulta necesario señalar que los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (N° 6815 del 27 de septiembre de 1982 y sus reformas), impiden a este órgano consultivo emitir un criterio sobre casos concretos, toda vez que de acuerdo con éstos y la jurisprudencia administrativa que los informa (ver dictámenes como el C-151-2002, C-299-2002, C-306-2002, C-018-2003, C-335-2004, C-082-2005, C-158-2008, C-157-2013, C-121-2014, C-99-2016, C-377-2019, C-076-2020, C-010-2021, C-050-2022 y C-007-2023); las consultas deben formularse sobre cuestiones jurídicas en genérico, haciéndose abstracción del caso particular, ya que si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, se estaría trasladando indirectamente la resolución de la petición del interesado, a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento, contraviniendo con ello la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa, toda vez que:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa”. (C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011).

Aún más, en el dictamen C-116-2023 se fue claro en cuanto a que: “En esta misma línea, se debe tener claridad que al ser nuestros dictámenes vinculantes y con innegable efecto normativo, rendir nuestro criterio en aquellos casos específicos implicaría trasladar a la Procuraduría General la función decisoria propia de la Administración activa o de otros órganos competentes para resolver el asunto, y por tanto, más que desconocer o desnaturalizar nuestra función consultiva, estaríamos incurriendo un desapoderamiento ilegítimo y una violación flagrante y grosera de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, pues el órgano corporativo territorial consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo; lo cual resulta improcedente a razón de lo expuesto. (Al respecto, véanse los pronunciamientos números C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019 y PGR-C-273-2022 de 12 de diciembre de 2022, entre muchos otros)”.

Ante lo expuesto y visto que de los términos de la consulta y los antecedentes que se citan en el criterio legal que la acompaña, particularmente del señalado como N° 11; se desprende diáfanamente que la misma gira en torno a un caso en concreto que está pendiente de resolución ante la Municipalidad consultante, es claro que el mismo escapa de nuestra competencia consultiva, pues este órgano superior consultivo, no puede, ni debe, emitir pronunciamiento particular y vinculante en relación con situaciones jurídico-administrativas concretas y específicas (salvo los casos legalmente exceptuados por los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública), ya que de hacerlo podríamos incurrir en una violación del principio de “autonomía municipal” constitucionalmente reconocido, en razón de la naturaleza vinculante de nuestros dictámenes.

CONCLUSIÓN

Visto que la supra citada consulta es inadmisible por las razones antes expuestas, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido y en consecuencia se procederá a su archivo.

Sin otro particular,

Lic. Ana Lorena Pérez Mora

PROCURADORA

ALPM/sar