Opinión Jurídica : 074 - del 27/07/2023

27 de julio del 2023

PGR-OJ-074-2023

 

Señora

Nancy Vílchez Obando

Jefa de Área

Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Iván Vincenti Rojas, Procurador General de la República, nos referimos a su atento oficio N° AL-CPOECO-0273-2022 del 03 de octubre del 2022[1], mediante el cual se solicita nuestro criterio en relación con el proyecto de ley N° 23.244, denominado: “DEROGATORIA DEL INCISO C) DEL ARTÍCULO 178, DE LA LEY N.º 4179 LEY DE ASOCIACIONES COOPERATIVAS Y ADICIÓN DE INCISO E) AL ARTÍCULO 9 DE LA LEY N.º 8634 LEY SISTEMA DE BANCA PARA EL DESARROLLO”, publicado el 09 de agosto del 2022, en el Diario Oficial La Gaceta N° 150, Alcance N° 169, del que se adjuntó una copia.

 

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO:

 

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en la norma y citado en el oficio.

 

II. - DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY:

 

El proyecto de ley N° 23.244 sobre el cual se nos confiere audiencia, señala en su exposición de motivos que, actualmente, el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP) no ha demostrado, en los últimos años, una adecuada distribución de los fondos al momento de otorgar la mayoría de sus créditos, lo cual obliga a trasladar recursos de la banca pública para que su uso sea idóneo y accesible para todos los costarricenses emprendedores.

 

Explica, que fue a partir de la auditoría realizada por la Contraloría General de la República para el año 2020, que se evidenciaron falencias en los procedimientos de adquisición de bienes del INFOCOOP, ya que los procedimientos de contratación administrativa de bienes no garantizan la razonabilidad de los precios adjudicados y pagados. Dicha auditoría evidenció que, según se indica en la exposición de motivos, se omitieron facturas de pago en el 98% de las líneas revisadas en el expediente de SICOP y la Unidad de Proveeduría contaba únicamente con una persona, lo cual, en palabras de la Contraloría, no permite garantizar el cumplimiento de todas las contrataciones llevadas a cabo a nivel institucional.[2]

 

Además, señala que no es un criterio particular, hay varios sectores que han mostrado su inconformidad con el destino actual de estos recursos. A modo de ejemplo refiere que la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado (UCCAEP) llamó al Gobierno a eliminar los aportes que realizan al INFOCOOP, ya que solo están dirigiéndose a sectores consolidados.[3]

 

Textualmente, se resalta lo siguiente en la justificación del presente expediente:

 

“Tanto gerentes del Banco Nacional como el Banco de Costa Rica coinciden en que las cargas parafiscales deberían dirigirse directamente al Ministerio de Hacienda, para que los recursos se manejen con criterios diferentes a los que se utilizan en el INFOCOOP.

 

El Gerente del Banco de Costa Rica afirmó en marzo del 2019 que:

 

“convendría un cambio en la legislación para que se transforme en un pago de un dividendo para el gobierno de turno y que de esa manera los fondos se destinen a aquellas actividades que haya definido como prioritarias”. Por su parte el Banco Nacional cree “de manera general que los dividendos deben ser del Gobierno y por ende los dineros deben ser dirigidos al Ministerio de Hacienda para que sean ellos los que determinen el uso adecuado de los recursos cada año” [4].

Para ilustrar el grave problema que enfrenta INFOCOOP, el Informe Final del año 2019, de la Junta Interventora, demostró desórdenes preocupantes en los procesos de disolución y liquidación de cooperativas.

 

“Allí se demuestran falencias en los informes y las actas elaboradas, ausencia de protocolos claros, pérdida de documentos, bienes y recursos con destinos desconocidos, limitados canales de información y comunicación, anomalías en materia de contratación administrativa, cobro de comisiones sin plena justificación y pago de servicios con poca o nula documentación de respaldo. Las pérdidas del INFOCOOP por concepto de créditos prácticamente irrecuperables superan los mil millones de colones” [5].

 

El INFOCOOP se ha visto cuestionado por delitos de peculado. El 28 de marzo del 2017 la Fiscalía realizó allanamientos por denuncias en las que se habrían usado cargos dentro de la institución, para manipular nombramientos, por créditos irregulares por un monto de ₡19.000 millones, causa que se encuentra abierta bajo el expediente N° 16-000046-1218-PE.

 

En razón de lo anterior es urgente responder ante las necesidades de la población en el contexto en el que nos situamos y de aquí que consideramos que la solución es brindar un porcentaje de estas cargas parafiscales al SBD”.

 

En ese entendido, se afirma que el SBD conforme al artículo 1 de la Ley N.º 8634, Ley Sistema de Banca para el Desarrollo, es un mecanismo para financiar e impulsar proyectos productivos, viables, acordes con el modelo de desarrollo del país en lo referente a la movilidad social de los sujetos beneficiarios.

 

Por su parte, se advierte que las cooperativas son parte esencial del modelo de desarrollo costarricense, como una forma de organización tan importante como el solidarismo, las asociaciones productivas o el sector de las pymes, entre otros; no obstante, por años la colocación de los créditos del INFOCOOP, se ha concentrado principalmente en cooperativas agroindustriales, dejando de lado importantes proyectos de mujeres y jóvenes que deciden emprender en distintas áreas, incluyendo emprendimientos tecnológicos o la generación de combustibles limpios que son tan necesarios para nuestra sociedad moderna.

 

De esta forma, se resalta que no se trata de desfinanciar al modelo cooperativo o restringir el acceso al crédito para crecer o emprender, sino más bien mejorar la eficiencia en la colocación, velar por los rendimientos y sanidad de los créditos colocados, pero principalmente eliminar la concentración en la colocación, democratizar esa colocación, abriendo las posibilidades a más sectores, todo con el afán de reactivar la economía por medio del SBD.

 

Bajo ese entendido, la iniciativa legislativa destaca que es necesario para lograr este cometido analizar las atribuciones del SBD, que están dirigidas a establecer las políticas y acciones pertinentes que contribuyan con la inclusión financiera y económica de beneficiarios como emprendedores, microempresas, pymes, micro pequeño y mediano productor agropecuario, modelos asociativos empresariales y solicitantes de microcréditos. Ante ello, se cita el artículo 9 de la “Ley Sistema de Banca para el Desarrollo”, n° 8634 del 23 de abril del 2008 y sus reformas, que regula a la fecha los recursos del SBD[6].

 

Ahora bien, en lo que concierne al contenido específico de la reforma, se pretende, en primer lugar, la derogatoria del inciso c) del artículo 178 de la Ley n° 4179, denominada Ley de Asociaciones Cooperativas, del 22 de agosto de 1968 y sus reformas. En segundo lugar, se propone una adición de un inciso e) al mencionado artículo 9 de la Ley n° 8634.

 

Lo anterior, con el fin de redirigir parte del diez por ciento (10%) de utilidades anuales de la banca pública al SBD, ya que actualmente ese 10% se dirige al INFOCOOP.

 

Además, se insiste en que es incuestionable que ese diez por ciento (10%) representa importantes recursos económicos que deberían administrarse de una mejor manera, para poder reactivar sectores productivos del país que son parte fundamental de la economía. 

 

En suma, el texto que se propone es el siguiente:

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

 

DEROGATORIA DEL INCISO C) DEL ARTÍCULO 178, DE LA LEY N.º 4179 LEY

DE ASOCIACIONES COOPERATIVAS Y ADICIÓN DE INCISO E) AL

ARTÍCULO 9 DE LA LEY N.º 8634 LEY SISTEMA DE

BANCA PARA EL DESARROLLO

 

ARTÍCULO 1-          Deróguese el inciso c) del artículo 178 de la Ley N.° 4179, Ley de Asociaciones Cooperativas.

 

ARTÍCULO 2-          Se adiciona un inciso e) al artículo 9 de la Ley N.° 8634, Ley Sistema de Banca para el Desarrollo, que se leerá de la siguiente manera:

 

e)       Un aporte anual equivalente al 5% de las utilidades que produzcan las instituciones del Estado que forman parte del Sistema Bancario Nacional, incluyendo al Banco Central como organismo rector del sistema; el cual será destinado y distribuido de la siguiente manera:

 

-               2% a los emprendimientos cooperativos de mujeres.

 

-               2% a los emprendimientos cooperativos con enfoque ambiental, especialmente dirigidos al sector de combustibles limpios o alternativos.

 

-               1% a los emprendimientos cooperativos orientados a la transformación o cambios de equipos o motores que utilicen combustibles fósiles por equipos o motores que utilicen combustibles limpios o alternativos.

 

Rige a partir de su publicación”.

A partir de lo anterior, procederemos a estudiar el fondo del proyecto de ley sometido a nuestra consideración.

 

III.- ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY 23.244 -CRITERIO NO VINCULANTE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA:

Para iniciar con nuestro análisis, es necesario advertir que el proyecto de ley 23.244 en estudio, propone básicamente redirigir un aporte anual equivalente al 5% de las utilidades que produzcan las instituciones del Estado que forman parte del Sistema Bancario Nacional, incluyendo al Banco Central como organismo rector del sistema, al SBD, y derogar el inciso c) del artículo 178 de la Ley N.° 4179, Ley de Asociaciones Cooperativas, que dispone actualmente como parte del patrimonio del INFOCOOP el siguiente rubro “Un aporte anual equivalente al 10% de las utilidades que produzcan las instituciones del Estado que forman parte del Sistema Bancario Nacional, incluyendo al Banco Central como organismo rector del sistema.”

 

En relación con el artículo 1, desde nuestra óptica por ser un tema eminentemente de redistribución de recurso entre el INFOCOOP y el SBD, lo cual se fundamenta -según se infiere de la exposición de motivos- en que dicho Instituto no ha demostrado en los últimos años una adecuada distribución de los fondos al momento de otorgar la mayoría de sus créditos, debe ser analizado con detenimiento por los señores legisladores.

Ello, porque para la promulgación de este tipo de leyes, que propone la disposición de recursos -del INFOCOOP- y su reasignación en esta ocasión al SBD, lo cual implica un impacto en ambas instituciones, que repercute inclusive para el caso del SBD en nuevas funciones y responsabilidades, es fundamental contar con análisis técnicos y financieros que le permitan a los señores diputados y diputadas tomar sus decisiones de manera informada, tales como, datos y estimaciones sobre los efectos e impactos en las finanzas públicas y garantizar la consecución eficiente de los objetivos que busca el proyecto.

En este contexto, precisamente, conforme se expuso en el apartado anterior referente a la descripción general del proyecto, no se trata de desfinanciar al modelo cooperativo o restringir el acceso al crédito para crecer o emprender, sino más bien mejorar la eficiencia en la colocación, velar por los rendimientos y sanidad de los créditos colocados, eliminar la concentración en la colocación, democratizar esa colocación, abriendo las posibilidades a más sectores, todo con el afán de reactivar la economía por medio del SBD.

 

No obstante, es conveniente advertir que, de un estudio del expediente legislativo, se extrae que el propio director ejecutivo de la Secretaría Técnica del SBD, señor Miguel Aguiar Bermúdez, en el oficio CR/SBD-0171-2022 del 13 de octubre del 2022, recomienda, de avanzar esta iniciativa, que los recursos sean administrados por el FONADE. Textualmente, se señaló lo siguiente:

 

“El artículo 9) de la Ley 8634 lo que establece los cuatro fondos con que cuenta el Sistema como Sistema, a saber el Fondo de Financiamiento para el Desarrollo (FOFIDE) que son recursos de la banca pública administrados por ellos mismos, el Fondo de Crédito para el Desarrollo (FCD) que son recursos de la banca privada administrados por bancos públicos a quien les corresponde colocar, los recursos establecidos en el inciso ii) del artículo 59 de la Ley N.º 1644, Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, de 26 de setiembre de 1953, que llamamos CREDES ii), que son colocados por los mismos bancos privados, y el Fondo Nacional para el Desarrollo (FONADE) que son recursos administrados en la Secretaría Técnica del SBD y que son canalizados a través de los entes financieros acreditados para tales fines, como microfinancieras, bancos, cooperativas, entre otros.

 

Por lo anterior, al disponer que dichos recursos sean un Fondo más dentro del SISTEMA se tendría que articular mejor dentro de la Ley su normativa operativa. Entendiendo la idea que se plasma en la exposición de motivos, respetuosamente se sugiere que los recursos sean administrados por el FONADE con los fines que le establece el presente proyecto de Ley…”.

En esta inteligencia, recordemos que el proyecto de ley, en su artículo 2, agrega un recurso más para el SBD del 5% de las utilidades que produzcan las instituciones del Estado que forman parte del Sistema Bancario Nacional, incluyendo al Banco Central como organismo rector del sistema, el cual debe ser destinado y distribuido en diferentes emprendimientos cooperativos de mujeres -2%-, a los emprendimientos cooperativos con enfoque ambiental, especialmente dirigidos al sector de combustibles limpios o alternativos -2%- y finalmente un 1% a los emprendimientos cooperativos orientados a la transformación o cambios de equipos o motores que utilicen combustibles fósiles por equipos o motores que utilicen combustibles limpios o alternativos.

Ahora bien, en orden a la reforma pretendida en el artículo 2, es conveniente advertir que los recursos del 1% destinados a los emprendimientos cooperativos orientados a la transformación o cambios de equipos o motores que utilicen combustibles fósiles por equipos o motores que utilicen combustibles limpios o alternativos, en nuestro criterio, ya se encuentran contemplados dentro del 2% para emprendimientos cooperativos con enfoque ambiental, por lo tanto, se recomienda analizar la distribución porcentual que dispone la iniciativa y su pertinencia.

Además, debe resaltarse que actualmente el SBD se nutre, entre otros, de los recursos provenientes del Fondo de Financiamiento para el Desarrollo (Fofide), al cual los bancos públicos destinan el 5% de sus utilidades netas después del impuesto sobre la renta; por consiguiente, debido a la similitud de las funciones del SBD y de INFOCOOP, relacionadas con el financiamiento para el sector cooperativo, se podrían generar eventuales duplicidades, fragmentaciones y dispersión de funciones, lo cual va en detrimento de alcanzar eficientemente los objetivos propuestos, tal y como lo hizo ver el órgano contralor al analizar este proyecto.

De acuerdo con lo manifestado, se recomienda valorar la pertinencia y funcionalidad de la presente propuesta legislativa, toda vez que de conformidad con el artículo 1 de la Ley N° 8634, el SBD constituye un mecanismo para financiar e impulsar proyectos productivos, viables, acordes con el modelo de desarrollo del país en procura de la movilidad social de los sujetos que a tenor de su artículo 6 se consideran beneficiarios (emprendedores, microempresas, pymes, por mencionar algunos).

Dicho Sistema está integrado, según su artículo 2[7], por una pluralidad de diversos organismos públicos, entre los que se cuentan a todos los intermediarios financieros públicos, el INFOCOOP, el INA, pero abierto también a la participación de entidades privadas como bancos y otras organizaciones particulares prestadoras de servicios no financieros y de desarrollo empresarial, por cuyo medio se canalizan los recursos del sistema para concretar las acciones dirigidas a cumplir los objetivos fijados por el artículo 4 de la citada ley.

 

En esa inteligencia, en nuestra opinión jurídica n° 026-2016, del 1 de abril del 2016 señalamos que el SBD se puede conceptualizar como “un instrumento financiero creado para promover el desarrollo económico, productivo y empresarial, principalmente, a través del ofrecimiento o facilitación de financiamiento –canalización de recursos y la oferta de servicios financieros– hacia sujetos beneficiarios que, tradicionalmente, no tienen acceso a los servicios financieros, pero que promueven proyectos que van a generar externalidades positivas. Se configura entonces como un instrumento del Estado –financiado con recursos públicos- con fines de fomento y desarrollo socio-económico; así se desprende de la Opinión Jurídica OJ-130-2006 de 19 de setiembre de 2006.”

 

En conclusión, si bien la aprobación o no de la iniciativa legislativa 23.244, es un asunto de política legislativa, que incumbe de forma exclusiva a ese Poder de la República, se recomienda respetuosamente analizar las observaciones planteadas, en orden a la viabilidad del proyecto y el efectivo cumplimiento de la finalidad que motiva  transferir parcialmente competencias de promoción del cooperativismo del INFOCOOP al SBD.

 

Aunado a todo lo expuesto, debemos señalar que, de conformidad con el artículo 190 de la Constitución Política: “Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquella”, por lo que, en este caso, debe constatarse el cumplimiento de ese requisito en relación con el INFOCOOP y los bancos públicos del sistema bancario nacional.

 

Cordialmente,

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde                                                            Xitlali Espinoza Guzmán

Procuradora adjunta                                                            Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                                          Dirección de la Función Pública

  

YAV/XEG/hcm

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PGR-OJ-074-2023

 

Asamblea Legislativa, Comisiones Legislativas V. Proyecto de Ley N° 23.244, denominado: “DEROGATORIA DEL INCISO C) DEL ARTÍCULO 178, DE LA LEY N.º 4179 LEY DE ASOCIACIONES COOPERATIVAS Y ADICIÓN DE INCISO E) AL ARTÍCULO 9 DE LA LEY N.º 8634 LEY SISTEMA DE BANCA PARA EL DESARROLLO”, publicado el 09 de agosto del 2022, en el Diario Oficial La Gaceta N° 150, Alcance N° 169.

 

Por oficio n° AL-CPOECO-0273-2022 del 03 de octubre del 2022, la señora Nancy Vílchez Obando, Jefa de Área, Comisiones Legislativas V de la Asamblea Legislativa, se solicitó nuestro criterio en relación con el proyecto de ley N° 23.244, denominado: “DEROGATORIA DEL INCISO C) DEL ARTÍCULO 178, DE LA LEY N.º 4179 LEY DE ASOCIACIONES COOPERATIVAS Y ADICIÓN DE INCISO E) AL ARTÍCULO 9 DE LA LEY N.º 8634 LEY SISTEMA DE BANCA PARA EL DESARROLLO”, publicado el 09 de agosto del 2022, en el Diario Oficial La Gaceta N° 150, Alcance N° 169, del que se adjuntó una copia.

 

Con la aprobación del señor Iván Vincenti Rojas, Procurador General de la República, se emitió la Opinión Jurídica PGR-OJ-074-2023 del 27 de julio del 2023, suscrita por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora Adjunta, y la Licda. Xitlali Espinoza Guzmán, Abogada de Procuraduría, mediante la cual se realizaron varias observaciones y recomendaciones en orden al proyecto de ley, quedando en los términos expuestos nuestro criterio no vinculante sobre el proyecto de ley 23.244 sometido a consulta:

 

“En conclusión, si bien la aprobación o no de la iniciativa legislativa 23.244, es un asunto de política legislativa, que incumbe de forma exclusiva a ese Poder de la República, se recomienda respetuosamente analizar las observaciones planteadas, en orden a la viabilidad del proyecto y el efectivo cumplimiento de la finalidad que motiva transferir parcialmente competencias de promoción del cooperativismo del INFOCOOP al SBD”.