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Dictamen : 139 - del 17/07/2023
17 de julio de
2023
PGR-C-139-2023
Señora
Karen Espinoza Vindas
Auditora Interna
Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General
de la República, doy respuesta a su oficio no. AI-2023-441 de 27 de abril de
2023, mediante el cual solicita “orientación para cumplir con los requisitos de
admisibilidad por las consultas plateadas por la Auditoría Interna.”
Indica que “en el cuadro adjunto se
detalla el cumplimiento de los requisitos indicados en su oficio” y que “se
emita el criterio jurídico respectivo; para poder cumplir con el servicio
preventivo (que está en nuestro Plan de Trabajo Anual) para con la Junta
Directiva.”
En virtud de la imprecisión y falta
de claridad de su oficio, pareciera que se plantea una solicitud de revisión de
los dictámenes que han declarado inadmisibles varias consultas planteadas por
usted.
Ante ello, debe
aclararse que la reconsideración de nuestros dictámenes se encuentra
expresamente regulada en nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de
1982) y está concebida como un procedimiento formal y excepcional, previsto
para aquellos casos en los que, cuando esté de por medio el interés público, la
administración consultante pueda requerir ante el Consejo de Gobierno la
dispensa del acatamiento obligatorio de un dictamen particular.
Para requerir
la dispensa del Consejo de Gobierno, la administración consultante debe haber
solicitado la reconsideración del dictamen ante la Procuraduría y ésta debe
haber sido denegada por la mayoría de la asamblea de procuradores, convocada al
efecto. Concretamente, el artículo 6° citado dispone:
“Artículo 6°.- Dispensa
en el acatamiento de dictámenes:
En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el
interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los
dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que
deberá publicarse en el diario oficial "La
Gaceta". Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad
pública y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito
para ejecutar la resolución.
Como requisito
previo, el órgano consultante deberá solicitar reconsideración a la Procuraduría
dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, la cual habrá de ser
resuelta por la mayoría de la Asamblea de Procuradores. Si la Procuraduría
denegare la reconsideración, el órgano, dentro de los ocho días hábiles
siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la
dispensa a que se refiere el párrafo anterior.”
Con base en lo
anterior, la reconsideración de nuestros dictámenes está prevista para asuntos excepcionales,
en los que, por razones de interés público, la administración estime pertinente
solicitar la dispensa de uno de nuestros criterios. Y así lo hemos señalado en
varias oportunidades:
“De entrada, nótese, que el primer párrafo de la
norma transcrita enfatiza que no es cualquier tipo de asunto el que podrá ser
dispensado del carácter vinculante de nuestros dictámenes, sino solo aquellos
que revistan una naturaleza excepcional por virtud del interés público
comprometido, entre los que se cita la seguridad pública o las relaciones
exteriores.
Lo anterior es muy importante. La gestión de
reconsideración del artículo 6 no es un remedio que la Ley provea para impugnar
un acto de la Procuraduría General sino un requisito esencial y condicional
para que el órgano consultante respectivo pueda, eventualmente, requerir la
dispensa del acatamiento obligatorio de un dictamen de este Órgano Superior
Consultivo.
(…)
Luego, debe señalarse que el instituto de la
dispensa –que libera a los órganos consultantes de la vinculancia
de los dictámenes de la Procuraduría General- no constituye una instancia de
revisión de la legalidad del criterio de la Procuraduría General.
Por el contrario, se impone advertir que la
dispensa es un acto, aunque necesariamente motivado, que tiene un contenido
discrecional, pues se fundamenta en una ponderación del interés público y en
unas ciertas valoraciones de oportunidad en orden a si, en efecto, se está o no
ante una situación de excepción que amerite dispensar el acatamiento de un
dictamen.” (Dictamen no. C-042-2015 de 2 de marzo de 2015. En igual sentido, véanse los pronunciamientos Nos. C-081-2012 de 28 de marzo
de 2012, C-056-2014 de 26 de febrero de 2014, C-054-2016 de 11 de marzo de
2016, C-055-2016 de 11 de marzo de 2016, C-094-2017 de 3 de mayo de 2017, entre
otros).
Tratándose
de asuntos excepcionales y de una gestión que puede llegar a instancias del
Consejo de Gobierno, es lógico entender que se trata de un trámite previsto para
la dispensa de criterios de fondo, no así, de criterios de forma o de
admisibilidad de las consultas, tal y como ya lo hemos indicado:
“En el presente caso no
resulta de aplicación el numeral n.° 6 de nuestra Ley Orgánica, ya que los
supuestos fácticos que en él se regulan suponen un pronunciamiento obligatorio
sobre el fondo, el cual resulta vinculante para la Administración consultante.
No así cuando se trata de un rechazo de la consulta a causa de la falta de
requisitos de admisibilidad, donde no existe un pronunciamiento vinculante
sobre la aplicación e interpretación de una norma del ordenamiento jurídico. En
este supuesto, no hay nada que dispensar, pues nunca se abordó el tema de
fondo.” (Dictamen no. C-136-2006 de 3 de abril de 2006. En sentido similar
véase el dictamen C-056-2014 de 6 de febrero de 2014).
Con base en lo expuesto, las
solicitudes de reconsideración de nuestros criterios relativos a asuntos de
admisibilidad, son improcedentes. Y, por tanto, su gestión, al requerir la
revisión de pronunciamientos que declaran la inadmisibilidad de sus consultas,
no puede ser admitida. (En similar sentido véanse nuestros pronunciamientos
nos. C-079-2020 de 4 de marzo de 2020 y C-121-2020 de 3 de abril de 2020).
Además de lo anterior, ha sido criterio
de esta Procuraduría que la facultad de solicitar la reconsideración de
nuestros dictámenes, es una facultad exclusiva de los jerarcas de la
administración activa. Concretamente, hemos señalado que:
“Debe reiterarse lo dicho en el dictamen C-42-2015
de 2 de marzo de 2015, en el sentido de que los auditores carecen de la
atribución de pedir la reconsideración de los dictámenes que la Procuraduría
General emita. Esto por supuesto conlleva a que los auditores tampoco tengan la
facultad de pedir la revisión de dichos dictámenes. Esto en el tanto pedir la
revisión de un dictamen de la Procuraduría General es para todos efectos
prácticos, lo mismo que requerir su reconsideración.
(…)
Es decir que el
órgano que solicite la reconsideración de un dictamen no solamente debe ser el
órgano que ha consultado – como se ha insistido en nuestra jurisprudencia
administrativa- sino que además ha de ser también un órgano con la
capacidad jurídica y competencia de hacer las valoraciones de oportunidad y de
conveniencia necesarias para, eventualmente, requerir la dispensa del dictamen
ante el Consejo de Gobierno.
(…)
Ahora bien,
conviene reiterar lo ya dicho arriba en el sentido de que si bien el artículo 4
de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, le
permite a los auditores internos consultar directamente, lo cierto es que éstos
carecen de las atribuciones necesarias para realizar la gestión de
reconsideración y de dispensa del dictamen conforme lo previsto en el artículo
6 de esa misma Ley.
En efecto, es
oportuno insistir que la facultad de pedir la reconsideración de los dictámenes
de la Procuraduría General, es una atribución exclusiva de los jerarcas de las
respectivas administraciones activas, pues sólo ellos están facultados también
para pedir la dispensa de los dictámenes ante el Consejo de Gobierno.
En este orden
de ideas, entonces, cabe reiterar que la facultad de consultar de los auditores
está circunscrita a la competencia de éstos y al ámbito de competencias del
organismo que controla y del cual forma parte, por lo cual no vinculan a la
administración de la cual dependan jerárquicamente y sin que puedan, las
auditorías, pedir la dispensan del dictamen, por lo cual carecen, como es
lógico, de la facultad de pedir la reconsideración de los dictámenes que emita
la Procuraduría General, aún aquellos emitidos a su solicitud.” (Dictamen no. C-048-2018 de 9 de marzo de
2018. En similar sentido véanse los dictámenes nos. C-342-2019 de 21 de
noviembre de 2019, C-036-2020 de 6 de febrero de 2020, entre otros).
Por todo
lo expuesto, la solicitud planteada es inadmisible y se archiva. En todo caso,
para su consideración, tómese en cuenta que, en nuestra jurisprudencia
administrativa hemos señalado que
la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que
pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la
facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de
las competencias del organismo que controla y del cual forma parte.
Ello implica que los auditores no se
encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no
estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la
competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa
razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna,
deben estar ligadas al contenido del plan de trabajo que se esté aplicando ese
año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite
determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que,
resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos.
C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009,
C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019,
C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021
de 6 de enero de 2021, C-112-2021 de 26 de abril de 2021).
Eso quiere decir que, para que la
consulta sea admisible, debe estar referida a un tema de fondo que se haya
previsto estudiar en el correspondiente plan de trabajo anual de la auditoría,
y que, al momento de plantearse se indique claramente en qué punto, apartado o
sección del plan de trabajo se contempla el estudio en virtud de cuya ejecución
se hace necesario requerir nuestro criterio.
Dado que la facultad de consultar
que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y,
por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico
entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica
puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre
una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La
amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un
auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con
el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.
Al respecto, hemos indicado que:
“…la única forma que tiene la Procuraduría para asegurarse
que una consulta está ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría
interna, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún estudio
o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo.
Debe tenerse en cuenta que en el plan de trabajo se
definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría
interna, por lo que, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas,
no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto cumplimiento
de las competencias de la auditoría.” (Dictamen no. PGR-C-293-2021 de 15 de
octubre de 2021).
Puesto que la facultad de consultar
que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe
advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para
evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas,
canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.
Por otra parte, las consultas que planteen
los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los
requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está,
la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la
consulta provenga del jerarca de la institución.
En ese sentido, tómese en cuenta que
en reiteradas ocasiones hemos señalado que el objeto de la consulta que se
dirige a la Procuraduría debe ser planteado de forma clara y precisa y versar
sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir
cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser
resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o
decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales,
asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo
conocimiento sea competencia de otro órgano
ni asuntos de interés particular o personal del
funcionario que plantea la consulta. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008
de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de
abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre
de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021,
entre muchos otros).
Por lo dicho, el objeto de la
consulta no puede estar dirigido a evacuar dudas relativas a materias cuyo
conocimiento sea competencia de la Contraloría General de la República. De ahí
que, resulten inadmisibles aquellas consultas que estén relacionadas con el
régimen de control interno, tal y como lo hemos dispuesto en los dictámenes
nos. C-330-2018 de 20 de diciembre de 2018, PGR-C-047-2022 de 3 de marzo de
2022).
En ese último dictamen, expusimos:
“Al respecto, debe tenerse en cuenta que uno de los
requisitos de admisibilidad de las consultas es que ésta no tenga por objeto
responder cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de
otro órgano, tal y como lo exige el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica.
En este caso es claro que la consulta está destinada
a evacuar ciertas dudas relacionadas directamente con el régimen de control
interno, pues implica analizar la forma en la que se aprueba y oficializan los
reglamentos de organización y funciones de las Auditorías Internas.
En ese sentido, debe tenerse en cuenta que, conforme
con los artículos 8° y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República (no. 7428 de 7 de 7 de setiembre de 1994), el proceso de control
interno es un elemento integrante del concepto de Hacienda Pública, y, por
tanto, al ser la Contraloría el órgano rector del ordenamiento de control y
fiscalización superiores, contemplado en esa Ley, es el competente para conocer
cualquier duda que surja en relación con la aplicación del régimen de control
interno.”
De usted, atentamente,
Elizabeth
León Rodríguez
Procuradora
ELR/ysb
Cód. 4078-2023
PGR-C-139-2023.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE
LAS CONSULTAS. NO SON PROCEDENTES LAS SOLICITUDES DE RECONSIDERACIÓN DE
CRITERIOS DE ADMISIBILIDAD. LOS AUDITORES INTERNOS NO PUEDEN REQUERIR LA
RECONSIDERACIÓN DE DICTÁMENES.
La señora Karen Espinoza Vindas, auditora interna del Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados mediante oficio no. AI-2023-441
de 27 de abril de 2023 mediante el cual solicita “orientación para cumplir con
los requisitos de admisibilidad por las consultas plateadas por la Auditoría
Interna.” Indica que “en el cuadro adjunto se detalla el cumplimiento de los
requisitos indicados en su oficio” y que “se emita el criterio jurídico
respectivo; para poder cumplir con el servicio preventivo (que está en nuestro
Plan de Trabajo Anual) para con la Junta Directiva.”
La Procuraduría en dictamen
PGR-C-139-2023 de 17 de julio de 2023 concluyó lo siguiente:
En virtud de la imprecisión y falta de claridad de su oficio, pareciera
que se plantea una solicitud de revisión de los dictámenes que han declarado
inadmisibles varias consultas planteadas.
Las solicitudes de reconsideración de nuestros criterios relativos a
asuntos de admisibilidad, son improcedentes. Y, por tanto, la gestión, al
requerir la revisión de pronunciamientos que declaran la inadmisibilidad de sus
consultas, no puede ser admitida.
Además de lo anterior, ha sido
criterio de esta Procuraduría que la facultad de solicitar la reconsideración
de nuestros dictámenes, es una facultad exclusiva de los jerarcas de la
administración activa.