Dictamen : 135 - del 10/07/2023

10 de julio de 2023

PGR-C-135-2023

Señora

Laura Fernández Delgado

Ministra

Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio MIDEPLAN-DM-OF-0760-2023 del 5 de mayo último, por medio del cual nos formuló varias consultas relacionadas con la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) y con las competencias legales que le fueron atribuidas al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) en la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), n.° 10149 del 8 de marzo de 2022.

I.- SOBRE LOS ALCANCES DE LA CONSULTA

En la gestión que se nos plantea se transcribe el acuerdo n.° 09-26-2023, adoptado por la Junta Directiva de ARESEP en su sesión ordinaria n.° 26-2023, celebrada el 21 de marzo de 2023. Dicho acuerdo está relacionado con las condiciones bajo las cuales la ARESEP considera que le son aplicables las disposiciones de la LMEP. El texto de ese acuerdo –según la transcripción hecha en la consulta– es el siguiente:

“a. Acoger el criterio jurídico OF-0467-DGAJR-2022 de la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria en lo que respecta que la Aresep y la Sutel, les aplica la Ley 10159, con las salvedades cuando el artículo contenga la coletilla, que reza en casi todos los casos: “Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.

b. Determinar que todos los puestos de la Aresep y Sutel son exclusivos y excluyentes con base en los criterios jurídicos y técnicos de la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria, de la Dirección de Recursos Humanos, de la Unidad de Recursos Humanos de Sutel y de la Unidad Jurídica de Sutel, externados en los oficios OF-0467-DGAJR-2022, OF-0831-DRH-2022, OF-1061-DGO-2022 y su anexo, 09037- SUTEL-UJ-2021, 02220-SUTEL-CS-2022 y lo indicado en la presente sesión”.

Puntualiza el Ministerio consultante que, según la ARESEP, esa institución tiene una autonomía de segundo grado, lo cual le permite declarar como “exclusivos y excluyentes” los puestos de sus funcionarios, así como los de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), como órgano adscrito. Sostiene que, de conformidad con lo analizado por la Junta Directiva de la ARESEP, las relaciones de empleo público entre esa institución y sus servidores están excluidas del ámbito de cobertura del Sistema General de Empleo Público, a cargo del MIDEPLAN.

En la consulta se realiza un análisis general sobre las competencias que la LMEP le confiere al MIDEPLAN como órgano rector en materia de empleo público, se desarrolla el tema de la descentralización administrativa, de los grados de autonomía de las instituciones autónomas y se analizan las competencias asignadas legalmente a la ARESEP. Luego, nos plantea las siguientes interrogantes:

“1) ¿En qué consiste la autonomía de la citada institución y qué grado de autonomía es la que ostenta? ¿Cuáles son los alcances que esto representa a la luz del marco jurídico vigente?

2) Considerando su grado de autonomía, ¿le son aplicables a esta Institución y a su Junta Directiva, la totalidad o solamente algunas de las disposiciones contenidas en la Ley N° 10159 y su reglamento, quedando sujetas a la rectoría del MIDEPLAN?

3) ¿Quién debe considerarse como patrono de los funcionarios de la ARESEP a la luz de lo que establece el régimen jurídico constitucional de las autonomías y demás normativa que cubre a las entidades del Estado, en ese sentido?

4) ¿Qué vinculación tiene para la ARESEP, las disposiciones y resoluciones de MIDEPLAN en su condición de órgano rector en materia de régimen de empleo, en torno a los funcionarios cuyos salarios son cubiertos por el erario público?”

A efecto de precisar los alcances de nuestro pronunciamiento, interesa reseñar los requisitos para dar trámite a las gestiones consultivas que se formulen ante este órgano asesor de la Administración Pública.

II.- SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS QUE SE FORMULEN ANTE ESTA PROCURADURÍA.

La función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos que se derivan de los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982. Entre esos requisitos se encuentran los siguientes: 1) que las interrogantes sean formuladas por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno; 2) que los cuestionamientos sean planteados de forma clara y precisa; 3) que las consultas versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se consulte sobre un caso concreto pendiente de resolver o sobre el cual ya se haya emitido una decisión concreta; 4) que la gestión no involucre una materia que sea competencia de otro órgano; y, 5) que se remita el criterio de la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado. Al respecto pueden consultarse, entre muchos otros, los dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-039-2018 de 23 de febrero de 2018 y C-191-2021 del 30 de junio del 2021.

En esta oportunidad, de la lectura de los antecedentes expuestos en el planteamiento de la consulta, así como de las interrogantes que se nos formulan, resulta claro que se requiere nuestro criterio con respecto a la validez del acuerdo n.° 09-26-2023 adoptado por la Junta Directiva de ARESEP en su sesión ordinaria n.° 26-2023; sin embargo, atender tal solicitud resulta improcedente pues –como ya indicamos– este órgano asesor no está facultado para revisar, en vía consultiva, la legalidad de decisiones concretas ya adoptadas por la Administración. Nótese que en este caso se nos solicita definir, entre otras cosas, si a la ARESEP le es aplicable, de forma total o parcial, las disposiciones de la LMEP y su reglamento, asunto que es precisamente el que se abordó en el acuerdo de Junta Directiva al que se ha hecho referencia.

Aunado a ello, debemos reiterar que el escrito mediante el cual se formuló la consulta realiza una serie de consideraciones jurídicas generales relacionadas con la LMEP, con el tema de la descentralización administrativa y con el de la naturaleza jurídica y las competencias legales otorgadas a la ARESEP; no obstante, no se aporta un criterio jurídico emitido por la Asesoría Legal del MIDEPLAN que conteste puntualmente cada una de las consultas que fueron sometidas a nuestra consideración, lo cual nos impide atender la consulta en los términos en que nos fue formulada.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con el Ministerio consultante, procederemos a pronunciarnos, en términos generales ―sin hacer referencia a la validez o no de las decisiones concretas adoptadas por la Junta Directiva de la ARESEP― sobre las características que debe tener una institución descentralizada para poder decidir si sus servidores desempeñan funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias que le han sido constitucionalmente asignadas. Ello con la finalidad de que el Ministerio consultante cuente con la información necesaria para definir, por sí mismo, cuáles instituciones están comprendidas dentro del ámbito subjetivo de aplicación de la LMEP, sin perjuicio de que en futuras gestiones plantee las inquietudes o dudas que subsistan, en cuyo caso deberá cumplir los requisitos de admisibilidad a los que hemos hecho referencia.

III. SOBRE LAS INSTITUCIONES FACULTADAS PARA DEFINIR CUÁLES DE SUS SERVIDORES DESEMPEÑAN FUNCIONES O LABORES ADMINISTRATIVAS, PROFESIONALES O TÉCNICAS, QUE SEAN EXCLUSIVAS Y EXCLUYENTES PARA EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS QUE LES HAN SIDO CONSTITUCIONALMENTE ASIGNADAS.

Para abordar el tema que se analiza, es necesario señalar que existe una competencia encomendada a la Asamblea Legislativa, atribuida por la propia Constitución Política, que es la de emitir leyes de acatamiento obligatorio y general, competencia que deriva de lo dispuesto en los artículos 9, 105 y 121.1 constitucionales. En el ejercicio de esa potestad, la Asamblea Legislativa está facultada para regular toda clase de materias, incluida la relativa a empleo público, salvo las que le estén expresa o inequívocamente vedadas por la propia Constitución Política.

Con respecto a ese tema hemos indicado que “… dentro de un correcto concepto del sistema democrático, toda limitación al ejercicio de los poderes parlamentarios tiene que interpretarse restrictivamente, debido, principalmente, a que la legitimidad democrática que posee el Parlamento no la tiene ningún otro órgano fundamental del Estado”. (Dictamen C-130-2000 del 9 de junio del 2000, reiterado en el C-130-2006 de 30 de marzo de 2006, en la OJ-180-2021 del 19 de noviembre del 2021 y en la OJ-014-2022 del 18 de febrero del 2022).

En materia de empleo público, la propia Constitución Política habilita al legislador para regular las condiciones bajo las cuales han de prestarse servicios personales en todo el sector público. Dicha habilitación se encuentra en el artículo 191 de la Constitución Política, norma según el cual “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración.”

En el caso de la LMEP, su ámbito de cobertura abarca a todo el sector público, lo que incluye, indudablemente, a los entes descentralizados y a las instituciones autónomas (artículo 2). Solo quedaron exceptuados de la esfera de aplicación de dicha ley los entes públicos no estatales, las empresas públicas en competencia –salvo en lo relativo a negociación colectiva– y el Benemérito Cuerpo de Bomberos (artículo 3).

A pesar del alcance general de la LMEP, la propia ley estableció, en varios de sus artículos, reglas particulares aplicables a las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa. Esta última categoría (la de las instituciones autónomas) es la que interesa para este asunto.

Las reglas particulares a las que se refiere el párrafo anterior surgieron como producto de lo resuelto por la Sala Constitucional en el voto consultivo n.° 17098-2021 de las 23:15 horas del 1° de julio del 2021, emitido a raíz de la consulta facultativa de constitucionalidad planteada por varios diputados con respecto al proyecto de ley n.° 21.336, que culminó con la aprobación de la LMEP. En ese voto, la Sala Constitucional sostuvo que la ley puede establecer reglas en materia de empleo público aplicables a todo el sector público (incluidos los tres Poderes de la República, los entes descentralizados y las instituciones autónomas); sin embargo, aclaró también que el ejercicio de esa potestad legislativa no puede llegar al punto de suprimir, afectar, ni trasladar el ejercicio de competencias exclusivas y excluyentes de esos órganos y entes públicos. Sostuvo, específicamente, que “… no es inconstitucional que el legislador someta a toda la Administración Pública a una ley marco de empleo público, siempre y cuando observe rigurosamente los principios de separación de poderes y no vacíe de contenido los grados de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorgan a las universidades del Estado, a la CCSS y a las municipalidades.”

Aun cuando el resultado del control facultativo de constitucionalidad no tiene efectos vinculantes para el legislador en relación con los vicios de fondo que detecte la Sala Constitucional, las observaciones que realizó ese Tribunal en la opinión consultiva 17098-2021 citada en lo relativo a la infracción al principio de División de Poderes y a la autonomía de segundo y tercer grado de los entes descentralizados con competencias constitucionalmente asignadas, fueron adoptadas por la LMEP y plasmadas básicamente en sus artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 31; 32; 33 y 34. En esas normas se establecieron reglas especiales aplicables al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa con competencias constitucionalmente asignadas, reglas que tienen como objetivo no violar la independencia o el grado de autonomía de esas instituciones.

Es claro, sin embargo, que no todos los entes descentralizados están facultados para aplicar las excepciones a las que se refieren los artículos de la LMEP citados en el párrafo anterior, sino que esas normas van dirigidas solo a los entes públicos que reunan simultáneamente tres características: 1) que puedan ser catalogados como instituciones autónomas; 2) que su autonomía sea de segundo o de tercer grado; y, 3) que tengan competencias constitucionalmente asignadas.

Lo anterior implica que las instituciones que no se mencionan en la Constitución Política, no pueden aplicar las excepciones contempladas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP; pues solo los entes de relevancia constitucional podrían tener servidores que desempeñen“… funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas”. (Artículo 6 de la LMEP. El subrayado es nuestro).

Incluso, el solo requisito de que se trate de “entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa”, es decir, de segundo o tercer grado, supone que las instituciones autónomas que pretendan aplicar las reglas especiales a las que se refieren los artículos mencionados de la LMEP sean entes de relevancia constitucional, pues las instituciones autónomas creadas por ley con base en el artículo 188 de la Constitución Política solo cuentan con autonomía administrativa, o de primer grado y no tienen competencias constitucionalmente asignadas. Esa norma dispone: "Las institucionales autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno…".

Si el constituyente derivado sujetó la autonomía de gobierno a la ley mediante la reforma al artículo 188 Constitucional, reforma que se produjo por medio de la ley n.° 4123 de 31 de mayo de 1968, no podría el legislador crear una institución con autonomía de gobierno (de segundo grado), ni organizativa (de tercer grado), pues ello implicaría contradecir el numeral 188 mencionado. Ya esta Procuraduría, en el informe rendido con motivo de la acción de inconstitucionalidad n.° 22-009671-0007-CO, en la que se cuestiona la constitucionalidad de varios artículos de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, sostuvo que “… los grados de autonomía de las administraciones públicas descentralizadas únicamente pueden ser otorgados por la propia Constitución Política y no por el legislador ordinario, quien de esa forma estaría redefiniendo la relación jurídica del Estado con los entes públicos orquestada por el Constituyente, con la consiguiente afectación al poder de dirección y potestad de gobierno del Poder Ejecutivo.”

Así las cosas, las instituciones autónomas que pretendan declarar a sus servidores como “exclusivos y excluyentes”, en los términos en que se ha venido analizando, requieren tener asiento constitucional, porque la autonomía de segundo o de tercer grado solo puede ser otorgada por la propia Constitución Política.

La Sala Constitucional, en su voto consultivo n.° 15655-2011 de las 12:48 horas del 11 de noviembre del 2011, reiterado en el 17098-2021 citado, al analizar los alcances de la autonomía de la CCSS, dejó claro que esa institución, al igual que las municipalidades, tiene autonomía de gobierno (de segundo grado), a diferencia del resto de las instituciones autónomas creadas con base en el artículo 188 constitucional, cuya autonomía es solo administrativa (de primer grado):

“… la Caja Costarricense de Seguro Social se le ubica siempre en una categoría especial dentro de las instituciones autónomas, porque a diferencia de estas, no sólo es de creación constitucional, sino que tiene un grado de autonomía mayor, asimilable al grado de autonomía de que gozan las municipalidades, cual es, autonomía de gobierno. Lo cual significa un grado de protección frente a la injerencia del Poder Ejecutivo, pero también limitaciones a la intervención del Poder Legislativo. Aunque ciertamente la CCSS no escapa a la ley, esta última no puede “modificar ni alterar” la competencia y autonomía dada constitucionalmente a la CCSS, definiendo aspectos que son de su resorte exclusivo. La Caja Costarricense de Seguro Social, por ser básicamente una institución autónoma de creación constitucional, la materia de su competencia, dada constitucionalmente, está fuera de la acción de la ley. Dicho de otro modo, el legislador, en el caso de la administración y gobierno de los seguros sociales tiene limitaciones, debiendo respetar lo que el Constituyente estableció. Así como estaría vedado al legislador emitir una ley donde disponga que la administración y gobierno de los seguros sociales ya no le corresponde a la Caja Costarricense de Seguro Social, asimismo, tampoco puede emitir una ley que incursione en aspectos propios o correspondientes a la definición de la CCSS, en la administración y gobierno de los seguros sociales…”.

Asimismo, en el voto consultivo 17098-2021 citado, la Sala Constitucional reiteró varias resoluciones anteriores en las que ha precisado cuáles instituciones públicas tienen autonomía de primer grado (todas las descentralizadas), cuáles tienen autonomía de segundo grado (las municipalidades y la CCSS) y cuáles tienen autonomía de tercer grado (las universidades públicas):

“A) Alcances de la autonomía administrativa de las instituciones autónomas, y la sujeción de éstas a la ley en materia de gobierno (…). El grado de autonomía administrativa –mínima y de primer grado–, es propia de las instituciones autónomas; de gobierno –de segundo grado–, propia de las municipalidades y de la Caja Costarricense del Seguro Social en lo relativo a la administración de los seguros sociales; y de organización –plena o de tercer grado–, propia de las universidades del Estado. El ente descentralizado creado por ley ordinaria, está subordinado a su contenido e involucra la potestad legislativa para modificarlo y hasta extinguirlo; pero como la descentralización implica que le corresponden al ente todos los poderes del jerarca administrativo, quiere decir que su personalidad abarca la totalidad de los poderes administrativos necesarios para lograr su cometido en forma independiente. Así entonces, la Constitución Política le garantiza, en su ordinal 188, a todo ente público menor, distinto del Estado, una autonomía administrativa mínima o de primer grado, esto es, la potestad de auto-administrarse, sin sujeción a ningún otro ente público y sin necesidad de una norma legal que así lo disponga, para disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo estime más conveniente para el cumplimiento eficaz y eficiente de los cometidos y fines que tiene asignados. De este modo, el poder central tiene varias limitaciones respecto de su injerencia sobre las instituciones autónomas, así no puede actuar como jerarca del ente descentralizado: no puede controlarlo limitando la actividad del ente por razones de oportunidad; y, no puede, tampoco, actuar como director de la gestión del ente autónomo mediante la imposición de lineamientos o de programas básicos. Sin embargo, tal como lo expresa el mismo artículo 188 Constitucional, las instituciones autónomas están sujetas a la ley en materia de gobierno. Conforme a lo anteriormente dicho, la autonomía administrativa no es incompatible con la sujeción de las instituciones autónomas a las leyes, así entonces los objetivos, fines y metas del ente vienen dados por el legislador.”

Es lógico que las previsiones hechas en la LMEP para acatar lo resuelto por la Sala Constitucional en el voto consultivo 17098-2021 no sean aplicables a todas las instituciones descentralizados, ni a todos los entes autónomos, sino solamente a las instituciones autónomas de segundo o tercer grado con competencias constitucionalmente asignadas, pues existe una norma, de rango constitucional (artículo 191) que autoriza la creación, por ley, de un Estatuto aplicable a las relaciones de empleo de todo el sector público, de manera tal que las excepciones a esa regla solo podrían fundamentarse en normas de rango constitucional.

Llama la atención que la LMEP haya utilizado dos frases como salvaguarda para los problemas de constitucionalidad que se detectaron en el voto consultivo 17098-2021 citado. La primera de ellas indica que esa ley no se aplica a “…las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.” (Artículos 6; 7 incisos a, c, f y l; 9 inciso a; 13; 30; 32 párrafo tercero; y 33 de la LMEP). La segunda frase utilizada como salvaguarda no hace alusión a las “competencias constitucionalmente asignadas”, sino que solamente establece disposiciones especiales aplicables a “El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa…”. (Artículos 18, 21, 31, 32 párrafo 2 y 34 de la LMEP). La duda que surge es si el uso de una u otra frase lleva implícita alguna diferencia de fondo en lo que concierne a las instituciones públicas a las que le son aplicables esas disposiciones especiales.

Analizado el asunto, considera esta Procuraduría que no existe diferencia alguna según se haya utilizado una u otra frase, pues las instituciones autónomas de segundo grado (la CCSS y las municipalidades) y las de tercer grado (las universidades públicas) son las que tienen competencias constitucionalmente asignadas y la lógica tanto del voto consultivo 17098-2021, como de las precisiones hechas en la LMEP con motivo de ese dictamen, fue la de proteger el ejercicio de esas competencias de rango constitucional. En otras palabras, aun cuando no se precise en los artículos 18, 21, 31, 32 párrafo 2 y 34 de la LMEP que la intención de la salvaguarda es proteger las competencias constitucionalmente asignadas a las instituciones autónomas de segundo y tercer grado, esa intención se deduce claramente del contexto en el que fueron emitidas esas disposiciones.

La equivalencia de las dos frases de salvaguarda utilizadas en la LMEP se comprueba al analizar el informe rendido por la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad dentro del trámite del expediente n.° 21.366. Esa Comisión fue la que recomendó los cambios que era necesario hacer al proyecto de ley como producto del dictamen rendido por la Sala Constitucional en el voto consultivo 17098-2021 citado. La Comisión, luego de aprobar los cambios en los artículos 6, 7, 9 y 13 del proyecto para incluir la salvaguarda que hace referencia a los órganos y entes con “competencias constitucionalmente asignadas”, se refirió a las modificaciones que se requerían en el artículo 18 del proyecto, norma esta última relacionada con el periodo de nombramiento y de prueba de la alta dirección pública. La frase utilizada en ese artículo 18 fue la primera en la que no se mencionaron las “competencias constitucionalmente asignadas”; sin embargo, en el informe de Comisión se explicó que la intención era dar a ese artículo el mismo tratamiento que se había conferido a los numerales 6, 7, 9 y 13 anteriores:

“Al igual que en acápites anteriores, sugerimos modificar la redacción del párrafo segundo del artículo 18 de manera que se lea "El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa se respetarán los plazos y períodos determinados en sus leyes, estatutos orgánicos y reglamentos, respecto de los servidores públicos nombrados en puestos de alta dirección pública."

De manera que se reconoce que el período de prueba, plazo o condiciones de prórroga de los nombramientos, son regulaciones propias y atinentes a la autonomía organizacional y administrativa de los otros Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa para dar cumplimiento a los fines constitucionales que le han sido asignados. Por ello, consideramos que la redacción propuesta recoge el sentir de los magistrados del alto Tribunal Constitucional.” (Folio n.° 16568 del expediente legislativo n.° 21.336. El subrayado es nuestro).

Lo anterior permite ratificar que, independientemente de la frase utilizada como salvaguarda en la LMEP para corregir los vicios detectados por la Sala Constitucional en el voto consultivo 17098-2021, las instituciones autónomas que pueden hacer valer las regulaciones particulares establecidas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP son las que ostenten una autonomía de segundo o tercer grado, con competencias constitucionalmente asignadas.

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- La consulta, en tanto requiere el criterio de esta Procuraduría con respecto a la validez del acuerdo n.° 09-26-2023 adoptado por la Junta Directiva de ARESEP en su sesión ordinaria n.° 26-2023, resulta inadmisible pues este órgano asesor no está facultado para revisar, en vía consultiva, la legalidad de decisiones concretas ya adoptadas por la Administración.

2.- Dentro de los requisitos de admisibilidad aplicables a las consultas que se formulen a esta Procuraduría, se encuentra además el de aportar un criterio jurídico emitido por la Asesoría Legal del consultante, que conteste cada una de las consultas sometidas a nuestra consideración, lo cual no ocurrió en este caso.

3.- A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con el Ministerio consultante, se emite un pronunciamiento general sobre las características que debe tener una institución descentralizada para poder decidir si sus servidores desempeñan funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean “exclusivas y excluyentes” para el ejercicio de las competencias que le han sido constitucionalmente asignadas. Ello con la finalidad de que MIDEPLAN cuente con la información necesaria para definir, por sí mismo, cuáles instituciones están comprendidas dentro del ámbito subjetivo de aplicación de la LMEP, sin perjuicio de que en futuras gestiones plantee las inquietudes o dudas que subsistan, en cuyo caso deberá cumplir los requisitos de admisibilidad a los que hemos hecho referencia.

4.- El ámbito de cobertura de la LMEP abarca a todo el sector público, lo que incluye, a los entes descentralizados y a las instituciones autónomas. Solo quedaron exceptuados de la esfera de aplicación de dicha ley los entes públicos no estatales, las empresas públicas en competencia –salvo en lo relativo a negociación colectiva– y el Benemérito Cuerpo de Bomberos.

5.- A pesar del alcance general de la LMEP, la propia ley estableció, en varios de sus artículos, reglas particulares aplicables a las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa.

6.- No todos los entes descentralizados están facultados para aplicar las reglas particulares mencionadas, sino que esas normas van dirigidas solo a los entes públicos que reunan simultáneamente tres características: 1) que puedan ser catalogados como instituciones autónomas; 2) que su autonomía sea de segundo o de tercer grado; y, 3) que tengan competencias constitucionalmente asignadas.

7.- Lo anterior implica que las instituciones que no se mencionan siquiera en la Constitución Política, no pueden aplicar las reglas particulares citadas, pues solo los entes de relevancia constitucional podrían tener servidores que desempeñen“… funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas”.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc

PGR-C-135-2023

MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN NACIONAL Y POLÍTICA ECONÓMICA. MIDEPLAN. LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO. ÓRGANO RECTOR EN MATERIA DE EMPLEO PÚBLICO. ÁMBITO DE COBERTURA. DECLARACIÓN DE PUESTOS EXCLUSIVOS Y EXCLUYENTES. CARACTERISTICAS DE EXCLUSIÓN. INSTITUCIONES AUTÓNOMAS. AUTONOMÍA DE SEGUNDO O DE TERCER GRADO. COMPETENCIAS CONSTITUCIONALMENTE ASIGNADAS. AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. ARESEP.

El Ministerio de Planificacion Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) nos formuló varias consultas relacionadas con la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) y con las competencias legales que le fueron atribuidas a ese Ministerio en la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), n.° 10159 del 8 de marzo de 2022.

En la gestión que se nos planteó se transcribió el acuerdo n.° 09-26-2023, adoptado por la Junta Directiva de ARESEP en su sesión ordinaria n.° 26-2023, celebrada el 21 de marzo de 2023. Dicho acuerdo está relacionado con las condiciones bajo las cuales la ARESEP considera que le son aplicables las disposiciones de la LMEP. El texto de ese acuerdo –según la transcripción hecha en la consulta– es el siguiente:

Por su parte, en la consulta se realizó un análisis general sobre las competencias que la LMEP le confiere al MIDEPLAN como órgano rector en materia de empleo público, se desarrolló el tema de la descentralización administrativa, de los grados de autonomía de las instituciones autónomas y se analizaron las competencias asignadas legalmente a la ARESEP. Luego, nos plantearon las siguientes interrogantes:

“1) ¿En qué consiste la autonomía de la citada institución y qué grado de autonomía es la que ostenta? ¿Cuáles son los alcances que esto representa a la luz del marco jurídico vigente?

Esta Procuraduría, en su dictamen PGR-C-135-2023 del 10 de julio del 2023, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador, arribó a las siguientes conclusiones: