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Dictamen : 131 - del 06/07/2023
6 de julio de 2023
PGR-C-131-2023
Señor
Juan Bautista Monge Corrales
Presidente
Comité Cantonal de Deportes y Recreación
Municipalidad de Desamparados
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General
de la República, doy respuesta a su oficio no. CCDRD-JD-5-538-2023 de 19 de
junio de 2023, mediante el cual requiere nuestro criterio
en virtud de que
“en la plaza de Director Ejecutivo, debido a la ausencia del titular del
puesto, se aprobó el pago del 50% sobre su salario base por concepto de
dedicación exclusiva, siendo que el titular del puesto era acreedor de este
porcentaje desde el año 2018.”
Después de exponer varios
antecedentes y criterios sobre ese nombramiento y la aprobación del pago por
dedicación exclusiva, plantea las siguientes interrogantes:
“1. ¿Podía el Comité Cantonal de Deportes y
Recreación de Desamparados, sustentado en el TRANSITORIO XXVI de la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N°9635, y oficio AM-TH-0675-2021
(ANEXO 1), autorizar pagar el mismo porcentaje por concepto de dedicación
exclusiva que ostentaba el titular del puesto desde el año 2018 (50%), a la funcionaria que lo sustituyó temporalmente, siendo que
esta Ley establecía un porcentaje distinto por este concepto (25%)?
2. ¿Podía el Comité Cantonal de Deportes y
Recreación de Desamparados autorizar el recargo de funciones temporal a la
funcionaria, con su correspondiente aumento en el pago, aunque, según criterio
de la unidad auditora municipal, no tuviera los requisitos establecidos para el
puesto?”
En múltiples ocasiones, esta
Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso
b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en
el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese análisis, se han
desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que
el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre
temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir
cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser
resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o
decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales,
asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo
conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o
personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el
criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas
cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo
de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de
mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de
2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019,
C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, entre
muchos otros).
En cuanto al primer requisito apuntado,
hemos indicado que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse
en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto, a la
situación particular de una persona determinada ni a actos administrativos ya
adoptados. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un
criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la
función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre
asuntos específicos y situaciones concretas, y, por tanto, estaríamos
desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias
que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos nos.
C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002,
C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015,
C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017,
OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019,
entre muchos otros).
Al respecto, hemos dispuesto que:
“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables
ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus
dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que
integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de
los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente
considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos
sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración
activa. El asunto que ahora nos ocupa,
se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en
términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una
decisión administrativa concreta.
Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de
juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un
eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la
administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella
corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el
consiguiente desatendimiento de las responsabilidades
propias del agente público.” (C-194-1994
de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998,
OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006,
C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y
C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).
En relación con lo anterior, también hemos señalado que:
“No compete a la Procuraduría General de la
República valorar por medio de un dictamen, la corrección de la solución
jurídica o legalidad de criterios ya emitidos por la Administración:
«la Procuraduría General de la República no puede entrar a valorar por
medio de un dictamen, como aquí se solicita, la corrección de la interpretación
jurídica contenida en un documento» (Dictámenes números C-119-2011, C-017-2012
y C-126-2015)
«no podemos sustituir a la Administración activa en la toma de sus
decisiones ni revisar la legalidad de criterios ya emitidos.» (Dictamen No.
C-83-2015)
«no corresponde a la Procuraduría General, como
órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una
determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por
asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico.
La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización
de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e
incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos
vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes
C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003,
C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004,
C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005,
C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006,
entre otros muchos).» (Dictamen No. C-147-2007)
«En otras palabras, la
posibilidad de elevar las consultas a este Despacho no puede ser utilizada como
un mecanismo para obtener un pronunciamiento que venga a resolver un conflicto
de criterios surgido en el seno de la Administración, pues tal cosa nos estaría
colocando en una posición ajena a la naturaleza propia de la función consultiva
que ha sido encargada a esta Procuraduría General por virtud de nuestra ley
orgánica.» (Dictamen No. C-244-2011).” (Dictamen No. C-099-2016 de 29 de
abril de 2016. En igual sentido
véanse los dictámenes nos. C-116-2019 de 30 de abril de 2019, C-098-2019 de 4
de abril de 2019, C-294-2020 de 24 de julio de 2020 y C-254-2021 de 7 de
setiembre de 2021).
En esta ocasión, no se está
planteando una consulta en términos generales y abstractos sobre la aplicación
de la figura de dedicación exclusiva, sino que, aunque no se menciona un nombre
específico, se nos traslada una situación concreta que se presentó en el Comité
de Deportes con respecto a ese tema. Es decir, no se está requiriendo la
interpretación o análisis de ciertas normas o institutos jurídicos sobre los
cuales la administración activa tenga duda, sino que se nos plantea el caso
concreto que la administración resolvió, con el fin de que la Procuraduría
evalúe la legitimidad de esa decisión.
Por
tanto, de dar respuesta a su consulta, estaríamos refiriéndonos a un asunto
concreto y ejerciendo una labor de control de legalidad de actos de la
Administración Pública, lo cual, como ya se advirtió, escapa a nuestra función
consultiva y es un impedimento para rendir nuestro criterio. Si para resolver ese asunto concreto, o cualquier
otro, la administración activa tiene dudas acerca de las normas o institutos
jurídicos que resulten aplicables, puede requerir nuestro criterio sobre esas
dudas jurídicas generales, para luego utilizar nuestro criterio jurídico
general como insumo para tomar las decisiones que correspondan.
Por otra parte, en cuanto al tercer
requisito apuntado, hemos señalado que
en el supuesto de que el consultante sea
un órgano colegiado, es ese órgano, por medio de un acuerdo, el legitimado para
presentar la consulta. Entonces, aunque se autorice a alguno de sus miembros
para requerir nuestro criterio, debe adjuntarse el acuerdo firme del órgano
colegiado en el que se decidió consultar y se determinaron los términos de la
consulta. (Al respecto véanse los dictámenes Nos. C-07-2010 de 11 de enero de 2010, C-406-2014
de 18 de noviembre de 2014, C-276-2016 de 16 de diciembre de 2016, C-073-2017
de 5 de abril de 2017, C-378-2019 de 19 de diciembre de 2019).
En virtud de
la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante,
lo anterior, lejos de ser una mera
formalidad, pretende garantizar que el órgano colegiado correspondiente valoró
la conveniencia y oportunidad de requerir nuestro criterio vinculante sobre un
tema específico.
En esta
ocasión, la consulta es planteada por el Presidente del Comité de Deportes, sin
lograrse constatar que la Junta Directiva haya acordado requerir nuestro
criterio.
Por todo lo expuesto, la consulta es
inadmisible y, en consecuencia, nos encontramos imposibilitados a rendir el
criterio solicitado.
De usted, atentamente,
Elizabeth
León Rodríguez
Procuradora
ELR/ysb
Cód. 5939-2023
PGR-C-131-2023.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE
LAS CONSULTAS. CASO CONCRETO. ÓRGANO COLEGIADO DEBE CONSULTAR POR MEDIO DE UN
ACUERDO.
El señor Juan Bautista Monge Corrales, presidente del Comité Cantonal de
Deportes y Recreación de la Municipalidad de Desamparados mediante oficio no.
CCDRD-JD-5-538-2023 de 19 de junio de 2023 requirió de nuestro criterio en
virtud de que “en la plaza de Director Ejecutivo, debido a la ausencia del
titular del puesto, se aprobó el pago del 50% sobre su salario base por
concepto de dedicación exclusiva, siendo que el titular del puesto era acreedor
de este porcentaje desde el año 2018.”
La Procuraduría en dictamen
PGR-C-131-2023 del 06 de julio de 2023 declaró inadmisible la consulta porque:
No se está planteando una consulta en términos generales y abstractos
sobre la aplicación de la figura de dedicación exclusiva, sino que, aunque no
se menciona un nombre específico, se nos traslada una situación concreta que se
presentó en el Comité de Deportes con respecto a ese tema. Es decir, no se está
requiriendo la interpretación o análisis de ciertas normas o institutos
jurídicos sobre los cuales la administración activa tenga duda, sino que se nos
plantea el caso concreto que la administración resolvió, con el fin de que la
Procuraduría evalúe la legitimidad de esa decisión.
El supuesto de que el consultante sea un órgano colegiado, es ese órgano,
por medio de un acuerdo, el legitimado para presentar la consulta. Entonces,
aunque se autorice a alguno de sus miembros para requerir nuestro criterio,
debe adjuntarse el acuerdo firme del órgano colegiado en el que se decidió
consultar y se determinaron los términos de la consulta.
La consulta es planteada por el Presidente del
Comité de Deportes, sin lograrse constatar que la Junta Directiva haya acordado
requerir nuestro criterio."