Dictamen : 130 - del 05/07/2023

05 de julio de 2023

PGR-C-130-2023

 

Señora

Nayuribe Guadamuz Rosales

Ministra de Cultura y Juventud

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° MCJ-DM-0413-2023 de fecha 17 de marzo del año en curso, mediante el cual nos plantea las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Existe fundamento legal para que el Centro Nacional de la Música otorgue por cada uno de sus conciertos o actividades, entradas de cortesía a los músicos que son funcionarios institucionales, a los cantantes ad-honorem del Coro Sinfónico Nacional, músicos invitados que aportan sus servicios ad-honorem para los conciertos de la OSN, así como patrocinadores de la institución?

 

2. ¿Puede la costumbre administrativa autorizar este tipo de beneficios en tanto implican la erogación de fondos públicos? ¿Se requiere marco legal expreso habilitante?”

 

 

Al oficio de consulta se adjuntaron los criterios emitidos por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ-AJ-154-2023) y por la Asesoría Jurídica del Centro Nacional de la Música (CNM-AL-014-2023).

 

 

I.-        Naturaleza de las entradas de cortesía

 

            El asunto planteado obliga, en primer término, a tener claridad sobre la naturaleza que ostentan este tipo de boletos o entradas denominadas “de cortesía”, a fin de determinar el tratamiento que de ellas puede hacer la Administración en el ejercicio de sus potestades.

 

Recordemos que las entradas de cortesía son pases que no tienen naturaleza ordinaria ni valor económico como tal, sino que se entregan bajo determinados criterios como un pase o distintivo que autoriza a que una persona pueda ingresar sin costo alguno a un determinado evento, espectáculo o recinto.

 

Por esa especial naturaleza, no son iguales ni tienen el valor económico de un boleto ordinario cuyo costo o precio ha sido fijado previamente por el organizador del evento para su venta al público, y que por ello se distribuye y pone a disposición por los canales que se hayan establecido para efectos comerciales.

 

La determinación de cuándo emitir boletos de cortesía, en qué proporción o cantidad, a quién entregarlos y con cuáles motivos hacerlo, es una decisión que corresponde al dueño u organizador de la actividad o evento de que se trate. Esa determinación puede obedecer a muy diversos motivos que han sido tomados en cuenta para elegir quiénes deben ser sus destinatarios, y por qué razones es necesario, conveniente o adecuado conceder esta regalía.

 

En el campo privado, como es público y notorio, las empresas productoras de eventos manejan diversos criterios para hacer entrega de este tipo de pases, como por ejemplo para patrocinadores, invitados especiales, prensa, promotores, socios comerciales o financieros, etc.

 

Ahora bien, tratándose de eventos como espectáculos o conciertos que son organizados por una entidad pública, tenemos que igualmente pueden expedirse determinados boletos de cortesía. En tanto, como se dijo, no se trata de un boleto ordinario que tenga valor económico como tal –puesto que no están destinados para la venta al público y su beneficiario no puede comercializarlo, sino que se le entrega para su uso y disfrute personal– estimamos que no cabe incluirlo en el concepto de fondos, bienes o valores públicos.

 

Recordemos que el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994), dispone que “Fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos.” (Sobre el concepto de fondos públicos puede verse nuestro dictamen N° C-275-2004 del 29 de septiembre de 2004).

            En esa medida, cuando se emiten y asignan boletos de cortesía, podría considerarse que no se trata directamente del manejo de fondos públicos. Ahora bien, es claro que en esta específica materia –en cuanto a pronunciarse si un determinado objeto, bien o recurso forma parte de los fondos públicos– la Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva de raigambre tanto constitucional como derivada de su Ley Orgánica N° 7428, por lo que sus criterios sobre el particular son prevalentes en este campo[1].

 

Pero en todo caso, al indagar la posición que sobre este punto ha mantenido el órgano contralor, se advierte –como lo mencionó el criterio legal aportado mediante oficio MCJ-AJ-154-2023–, que puede ubicarse al respecto el oficio N° 5989 de fecha 10 de junio de 2009 (DAGJ-0853-2009), en el cual la Contraloría General mantuvo una posición coincidente con el enfoque que estamos haciendo en el presente dictamen[2], a partir de las siguientes consideraciones:

 

“De lo expuesto hasta ahora, procede analizar el concepto de entradas de cortesía, el cual se asocia a términos sinónimos que lo relacionan con regalía, favor, cortesía, entre otros. (Al efecto sinónimos asociados a dicho término se encontraron "billete de cortesía, billete de favor, billete de regalo, entrada de regalo, entrada de favor, pase de cortesía."). Para el caso que nos ocupa y en términos simples vendrían a ser una disposición o renuncia de ganancias realizadas por parte del organizador del evento y sobre las cuales no se recibe ninguna retribución económica, puesto que se configura como una regalía.

 

Así las cosas se entiende con meridiana claridad que las entradas de cortesía tienen como finalidad la disposición de un lugar en el evento sin que a cambio se reciba una retribución económica a favor de quien las concede. En este sentido, dichas entradas por sus características carecen de valor, no pueden ser utilizadas ni canjeadas por un monto económico del cual pudiera pensarse pueda ser reinvertido en el inmueble. Por el contrario adquieren un significado simbólico y cumplen una finalidad dada, fuera de lo cual no pueden ser utilizadas o transformadas.

 

En atención a lo expuesto y sin perjuicio de que las partes se avoquen a delimitar las condiciones en las que se dio la contratación con los terceros organizadores de los eventos, se debe indicar que las entradas de cortesía otorgadas por un tercero a la asociación administradora del inmueble municipal, no constituyen en sí mismas fondos públicos. Lo anterior se entiende en el tanto el producto de las entradas forme parte del patrimonio del tercero organizador del evento y así se haya pactado, así como al no poder canjearse o traducirse económicamente no podría entenderse que su disfrute pueda disponerse en favor del inmueble municipal.” (énfasis suplido)

 

 

Ahora bien, resulta claro que aunque los boletos de cortesía no tienen un valor económico ni comercializable en sí mismo, ello no quiere decir que los funcionarios competentes para disponer de ellos puedan abusar de sus potestades para utilizarlos con una finalidad apartada de la buena gestión pública, por ejemplo, para encauzarlos hacia intereses personales o para obtener con ello algún tipo de favorecimiento ajeno a los fines públicos y los objetivos institucionales.

 

Esto, por cuanto la emisión y otorgamiento de estas entradas de cortesía en espectáculos organizados por la Administración ciertamente permiten disfrutar de un beneficio, que, como tal –en tanto lo está brindando una entidad pública–, debe seguir los mismos parámetros de ética, racionalidad, razonabilidad, proporcionalidad, conveniencia y mesura con que se debe manejar cualquier otro bien o recurso en la Hacienda Pública. En efecto, deben honrarse en todo momento los principios éticos y también el parámetro de eficiencia que rige para todo el universo de la Hacienda Pública.

 

Al respecto, nos permitimos traer a colación las siguientes consideraciones vertidas en nuestro dictamen N° C-003-2003 del 14 de enero del 2003, en los siguientes términos:

 

“El concepto de fondos públicos en nuestro ordenamiento tiene un componente orgánico fundamental. Ello por cuanto el carácter público de los fondos viene dado en último término por el hecho de que el bien pertenezca a un organismo público. Conforme lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, los "fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos".

   

Podría decirse, entonces, que los equipos de cómputo, los sistemas informáticos, las licencias para utilizar un determinado software, los servicios que estos equipos y sistemas permiten desarrollar y en tanto sean propiedad de un organismo público forman parte de los fondos públicos. De ese hecho están sujetos al régimen correspondiente. Lo cual implica que son parte de la Hacienda Pública, por una parte y que sobre ellos pueden ejercerse los distintos controles que sobre la Hacienda Pública prevé el ordenamiento, por otra parte.

   

En orden a la Hacienda Pública, debe recordarse que el ordenamiento consagra una definición amplia tanto en cuanto a su objeto como respecto de los sujetos sobre los cuales se puede ejercer control. Dispone el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General:

 

"La Hacienda Pública estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas, administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos.

(…)

El patrimonio público será el universo constituido por los fondos públicos y los pasivos a cargo de los sujetos componentes de la Hacienda Pública. Serán sujetos componentes de la Hacienda Pública, el Estado y los demás entes u órganos públicos, estatales o no, y las empresas públicas, así como los sujetos de Derecho Privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos por cualquier título, con las salvedades establecidas en el párrafo anterior".

 

En cuanto al objeto, que es lo que interesa para los efectos de la consulta, vemos que la definición amplia de Hacienda Pública comprende no sólo los fondos públicos a que hace referencia el artículo 9 antes trascrito, sino también las potestades públicas de contenido financiero y las normas jurídicas relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa y los controles sobre la Hacienda Pública. De esa forma, el sistema de control sobre la Hacienda Pública es parte de esta misma.

   

Ese sistema de control encuentra su fundamento en la Constitución Política y ha sido desarrollado por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de septiembre de 1994 y más recientemente por la Ley General de Control Interno, N° 8292 de 27 de agosto de 2002. Un sistema que procura el adecuado manejo de los recursos públicos y que su utilización se ajuste a las disposiciones de la ley pero también que sea eficaz y eficiente. Sobre este sistema en la OJ-101-2002 de 5 de julio de 2002 indicamos al efecto:

 

"El sistema de fiscalización de la Hacienda Pública es un todo coherente de base constitucional. A partir de la obligación de control de la Hacienda Pública consagrada en el artículo 183 de la Constitución Política se ha establecido un sistema de fiscalización que se filtra a lo largo y ancho de la Administración Pública y que abarca tanto a los jerarcas de los entes, empresas u órganos públicos como a las auditorías internas de las respectivas administraciones".

   

Esta imbricación está presente tanto en la Ley Orgánica de la Contraloría General como en la Ley General de Control Interno, que derogó la mayor parte de las disposiciones que sobre el control interno comprendía la Ley Orgánica de la Contraloría. En efecto, la Ley N° 8292 de cita impone a los organismos públicos la obligación de establecer un sistema de control interno que se integre y sea congruente con las competencias y atribuciones institucionales (artículo 7).

   

Un sistema que, para los efectos que nos interesan, debe tender a proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal (inciso a), artículo 8); garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones y cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico (incisos c y d) del referido artículo 8).

         

El sistema de control sobre los fondos públicos se ejerce, entonces, no sólo sobre el "manejo" de éstos, sino también sobre su "uso", con el objeto precisamente de que los fondos sean destinados por el servidor responsable para el cumplimiento de los fines públicos. Tal como señalamos en la OJ- 107-98 de 17 de diciembre de 1998, el manejo de los fondos públicos hace referencia no a cualquier uso del fondo público, sino a la administración y gestión administrativa y contable de esos fondos. Se indicó al efecto:

 

"Es opinión no vinculante de esta Procuraduría que debe entenderse por funcionarios que "manejan fondos públicos" aquéllos que de conformidad con el orden jurídico y de acuerdo con el acto de nombramiento tienen entre sus atribuciones el administrar, gestionar administrativa o contablemente, los fondos públicos. Por consiguiente, el término de gestión o manejo de fondos públicos no se aplica al uso de los fondos en el sentido de haber patrimonial sino a la circunstancia de que, conforme la definición de competencia, corresponde tomar determinadas decisiones o acciones en relación con esos fondos. De allí que, efectivamente la circunstancia de que todo funcionario público utilice para el cumplimiento de sus funciones, por ejemplo, bienes públicos sean éstos un escritorio, computadora, lápiz, no puede conducir a estimar que por ese uso esté "manejando" fondos públicos...".

   

En dicha Opinión manifestamos también que la diferencia entre "uso" y manejo de los fondos públicos tiene consecuencias en orden a la responsabilidad del servidor público, particularmente lo establecido en el Capítulo V de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, disposiciones que abarcan a los servidores que –en razón de sus competencias- pueden realizar actos como comprometer el gasto u ordenar su pago, realizar inversiones con los recursos públicos o deben recaudar o custodiar éstos, etc, participando directamente en la administración financiera pública.

  

La circunstancia de que el concepto "servidor que maneja fondos públicos" sea de aplicación restrictiva (Sala Constitucional, resolución N° 6750-97 de 11:12 hrs. del 17 de octubre de 1997) no significa, empero, que el servidor que sólo "usa" los bienes de la Administración, como los que nos ocupan, puedan destinar esos bienes a fines diferentes de los legales. A evitar dicha utilización indebida tiende el sistema de control interno.” (énfasis agregado)

 

Así, es bajo tales postulados que se debe manejar en todo momento la emisión y otorgamiento de este tipo de pases de cortesía, dado que, pese a que por sus características no comparte propiamente la naturaleza de los fondos públicos en general, su uso igualmente debe emular los parámetros de la sana gestión de la Hacienda Pública.

 

 

II.-       Potestades del Centro Nacional de la Música respecto de las entradas de cortesía

 

Aunque no estemos propiamente ante el manejo de fondos públicos, según explicamos en el apartado anterior, estimamos que la emisión de boletos de cortesía para determinados espectáculos constituye una decisión discrecional de esa Administración, que puede ser valorada por su conveniencia, oportunidad y necesidad, y la cual –insistimos– debe regirse por los principios básicos de la Hacienda Pública y el buen servicio público, de ahí que no puede desviarse del fin público hacia favorecimientos meramente personales ni tampoco puede conllevar un despilfarro o un uso ineficiente de las localidades del espectáculo de que se trate.

 

En ese sentido, conviene recordar el contenido y alcance de la discrecionalidad administrativa que hemos abordado en otras oportunidades, permitiéndonos traer a colación en lo conducente nuestro dictamen N° C-234-2020 del 22 de junio de 2020, que explica lo siguiente:

 

“Sin embargo, profundizando en el tema de la discrecionalidad administrativa, ni este concepto básico del Derecho Administrativo, ni la escasa (y deficiente) regulación legal de las facultades del PANARE o de sus órganos, puede de ninguna forma concebirse como una suerte de libertad a favor de dicho ente para hacer todo aquello que no esté expresamente previsto o vedado por la norma jurídica.

 

Básicamente, porque el principio de legalidad al que se encuentra sujeto todo ente público – incluido el PANARE – conforme con los artículos 11 constitucional y 11, 12, y 13 Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978) dispone todo lo contrario, en cuanto a que sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice el ordenamiento jurídico.

 

Al propio tiempo, la discrecionalidad administrativa es una manifestación del principio de legalidad, en cuanto es la misma norma jurídica la que le confiere a la Administración la posibilidad de elección entre dos o más alternativas igualmente legítimas:

 

“Sobre el tema de las potestades regladas y discrecionales de un acto administrativo, relacionado con el principio de legalidad que rige toda actuación de la Administración, este Órgano Asesor ha indicado:

“Debe recordarse que un principio fundamental de todo el actuar administrativo es el contenido en los numerales 11 de nuestra Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, esto es el principio de legalidad, de acuerdo con el cual la Administración se encuentra sujeta a todo el ordenamiento jurídico y sus funcionarios públicos no pueden arrogarse facultades que la Ley nos les concede.

‘(…)  La Constitución Política en el artículo 11 señala: “los funcionarios públicos son simples depositarios de la ley”, igual disposición normativa establece el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública. Ambas disposiciones exigen que las actuaciones públicas se fundamenten en una norma expresa que habilite la actuación del funcionario, prohibiéndole realizar todos aquellos actos que no estén expresamente autorizados, lo que involucra, desde luego, el principio de interdicción de la arbitrariedad. En nuestro caso el amparo…’. (Sala Constitucional, Voto 3887-94 de 3 de agosto de 1994)

De esta forma, toda actuación administrativa debe estar autorizada en el ordenamiento jurídico. Ello no significa que todos y cada uno de los elementos del acto deban estar previstos en el ordenamiento jurídico, pero sí debe estar expresamente previsto su ejercicio. Así, aquellos aspectos que se encuentren regulados expresamente son de obligatorio acatamiento para los funcionarios públicos. En otras ocasiones el ejercicio de la potestad remite a la estimación subjetiva de la Administración, sujeta a los límites que en cuanto a discrecionalidad contiene nuestro ordenamiento (véase por ejemplo los artículos 15, 16 y 17 de la Ley General de la Administración Pública).

 

Doctrinariamente se distingue entre las potestades regladas y las discrecionales de la siguiente forma:

 

‘El ejercicio de las potestades regladas reduce a la Administración a la constatación (accertamento, en el expresivo concepto italiano) del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y a aplicar en presencia del mismo lo que la propia Ley ha determinado también agotadoramente. Hay un proceso aplicativo de la Ley que no deja resquicio a juicio subjetivo ninguno, salvo a la constatación o verificación del supuesto mismo para contrastarlo con el tipo legal. La decisión en que consista el ejercicio de la potestad es obligatoria en presencia de dicho supuesto y su contenido no puede ser configurado libremente por la Administración, sino que ha de limitarse a lo que la propia Ley ha previsto sobre ese contenido de modo preciso y completo…’.

 

Por diferencia de esa manera de actuar, el ejercicio de las potestades discrecionales de la Administración comporta un elemento sustancial diferente: La inclusión en el proceso aplicativo de la Ley de una estimación subjetiva de la propia Administración con la que se completa el cuadro legal que condiciona el ejercicio de la potestad o su contenido particular. Ha de notarse, sin embargo, que esa estimación subjetiva no es una facultad extra–legal, que surja de un supuesto poder originario de la Administración, anterior o marginal al Derecho; es, por el contrario, una estimación cuya relevancia viene de haber sido llamada expresamente por la Ley que ha configurado la potestad y que se la ha atribuido a la Administración justamente con ese carácter. ‘(…) No hay, pues, discrecionalidad al margen de la Ley, sino justamente sólo en virtud de la Ley y en la medida en que la Ley haya dispuesto’. (Eduardo García de Enterría y Tomás–Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, España, 1978, pág. 268)”. (Dictamen C-174-98 de 20 de agosto de 1998).

 

Desde la óptica de los derechos de los administrados, la conversión de  una potestad discrecional (elegir entre varias alternativas que autoriza el ordenamiento jurídico), a una potestad reglada (el ordenamiento jurídico establece todas y cada una de las condiciones de  su ejercicio), resulta más beneficio para aquéllos.

Desde la posición de la Administración Pública, esa transformación significa la pérdida de un instrumento que le permite elegir las mejores condiciones en favor del servicio público o de la explotación del bien.” (OJ-086-2009, del 17 de setiembre. El subrayado no es del original).” (énfasis suplido)

 

 

Ahora bien, es preciso recordar lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley N° 8347 del 19 de febrero de 2003 (Ley de Creación de Centro Nacional de la Música), cuando establece:

 

“Artículo 5º—Serán funciones de la Junta Directiva:

(…)

 

j) Aprobar los montos por concepto de boletos, suscripciones a las temporadas (abonos), conciertos y recitales de las unidades técnicas cuyas actividades se realicen en forma onerosa.”

 

 

            Así las cosas, tenemos que la Junta Directiva del Centro Nacional de la Música (CNM) tiene la atribución –conferida por Ley– de fijar los costos de los boletos para aquellos conciertos y recitales que se realizan en forma onerosa, potestad que lleva implícita, por la naturaleza de este tipo de eventos, la posibilidad de autorizar la emisión de boletos que no tienen costo económico (costo cero), como son los de cortesía.

 

            A nuestro juicio, esta norma debe ser interpretada a la luz de los principios generales contenidos en la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Veamos:

 

“Artículo 10.-

1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.

 

Artículo 12.-

1.      Se considerará autorizado un servicio público cuando se haya indicado el sujeto y el fin del mismo. En este caso el ente encargado podrá prestarlo de acuerdo con sus propios reglamentos sobre los demás aspectos de la actividad, bajo el imperio del Derecho.

2.      (…)

Artículo 16.-

1.      En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.

2.      (…)”

 

 

En efecto, una aplicación integral y armónica de estas normas tan relevantes y elementales en el ámbito de la actuación pública es lo que permite interpretar que la potestad administrativa atribuida a la Junta Directiva del CNM en el inciso j) del artículo 5 de la Ley 8347 constituye una competencia que, por su naturaleza, implica la posibilidad de hacer la emisión de boletos de cortesía (de costo cero), pues son muy comunes y naturales en este tipo de espectáculos y, en el caso de la Administración, también pueden constituirse en un instrumento para alcanzar una mejor satisfacción del interés público, ante motivos válidos para ello.

 

Desde luego, como advertimos supra y queda refrendado por el artículo 16 recién citado, su uso debe obedecer a reglas derivadas de la técnica y a principios de justicia, lógica o conveniencia.

           

En efecto, pueden existir válidos motivos para entregar este tipo de entradas a artistas internacionales o invitados, por ejemplo, como un modo de propiciar, incentivar, negociar o consolidar su contratación o participación en los términos más ventajosos; para retribuir de algún modo a los músicos o cantantes ad-honorem; o para que algunos funcionarios a quienes se les asignen puedan propiciar la asistencia de alumnos, maestros u otros invitados. También podrían facilitarse este tipo de boletos a patrocinadores u otros invitados que de alguna forma presten un servicio de difusión o apoyo de diversa naturaleza a las artes musicales que debe promover el CNM. Esto, por citar algunos posibles motivos o finalidades que podrían invocarse para tales efectos.

 

Ese tipo de consideraciones las deberá motivar y regular la Administración según sus necesidades y conveniencia. Todo ello, como una manera de contribuir a los fines fijados por el ordenamiento, siendo que el artículo 2° de la citada Ley 8347 dispone que “El Centro Nacional de la Música tendrá la finalidad de contribuir al desarrollo, el fortalecimiento, la enseñanza y la difusión de las artes musicales en todas sus manifestaciones.”

 

            A mayor abundamiento, valga acotar que, en la medida en que para la emisión y distribución de este tipo de boletos se propicie el cumplimiento de los fines asignados por ley al CNM, el acto se estará conformando sustancialmente con el ordenamiento jurídico (artículos 128 y 130 LGAP), y los motivos invocados igualmente deberán ajustarse a esos fines legales (artículos 132 y 133 LGAP).

 

Asimismo, ciertamente es conveniente que la emisión y uso de este tipo de entradas de cortesía pueda ser objeto de una regulación reglamentaria, vía por la cual el CNM podrá valorar aquellos parámetros que deben y pueden ser tomados en cuenta para el manejo de esta clase de boletos, siempre para el mejor cumplimiento de los fines institucionales.

 

Recordemos –en concordancia con el artículo 12.1 de la LGAP– que el ya artículo 5° de la Ley 8347 también establece:

 

“Artículo 5º—Serán funciones de la Junta Directiva:

(…)

g) Elaborar los reglamentos internos necesarios para el correcto funcionamiento del Centro y someterlos a conocimiento del ministro de Cultura, Juventud y Deportes, para su aprobación definitiva y promulgación.”

 

Como última consideración, conviene agregar que en este caso la emisión y entrega de boletos de cortesía no puede atribuirse propiamente a una costumbre administrativa y por ende no cabe aplicar el régimen jurídico correspondiente. Lo anterior, por cuanto –como lo reconocen los propios criterios legales aportados– en el caso de la costumbre administrativa se llega a producir una convicción o regla implícita de que el comportamiento se constituye en una obligación jurídica.[3]

 

            Como ya vimos, la emisión y entrega de boletos de cortesía responde más bien a una decisión administrativa que siempre debe conservar un espacio discrecional, pues deben valorarse las condiciones de los diferentes eventos y posibles destinatarios de las entradas con sentido de oportunidad, conveniencia y necesidad, de ahí que este beneficio, por su propia naturaleza, no debe ni puede resultar exigible, precisamente por constituir una cortesía, y no una obligación.

 

            En consecuencia, la doctrina y las normas relativas al valor de la costumbre administrativa (artículos 7 y 9 de la LGAP) no resultan aplicables al supuesto consultado.

 

III.-     Conclusiones

 

Con sustento en las consideraciones expuestas, y en orden a las interrogantes planteadas, arribamos a las siguientes conclusiones:

 

1.-        Las entradas de cortesía no constituyen boletos ordinarios y por lo tanto no representan un valor económico como tal, puesto que no están destinadas para la venta al público y su beneficiario no puede comercializarlas, sino que se le entregan para su uso y disfrute personal. Por ello, no pueden incluirse propiamente en el concepto de fondos públicos.

 

2.-        Aunque los boletos de cortesía no tienen un valor económico ni comercializable en sí mismos, esto no quiere decir que los funcionarios competentes para disponer de ellos puedan abusar de sus potestades para utilizarlos con fines que se aparten de la buena gestión pública. Antes bien, deben seguirse los mismos parámetros de ética, racionalidad, razonabilidad, proporcionalidad, eficiencia, conveniencia y mesura con que se debe manejar cualquier otro bien o recurso en la Hacienda Pública.

 

3.-        La potestad administrativa para fijar el costo de los boletos para los conciertos y recitales que ha sido atribuida por ley a la Junta Directiva del Centro Nacional de la Música constituye una competencia que, por su naturaleza, implica la posibilidad de autorizar la emisión de boletos de cortesía, que no tienen costo económico.

           

4.-        Ciertamente es conveniente que la emisión y uso de este tipo de entradas de cortesía pueda ser objeto de una regulación reglamentaria, vía por la cual el CNM podrá valorar aquellos parámetros que deben y pueden ser tomados en cuenta para el manejo de esta clase de boletos, siempre para el mejor cumplimiento de los fines institucionales.

 

5.-        El manejo de las entradas de cortesía responde a una decisión administrativa que siempre debe conservar un espacio discrecional, pues deben valorarse las condiciones de los diferentes eventos y posibles destinatarios de las entradas con sentido de oportunidad, conveniencia y necesidad, de ahí que este beneficio, por su propia naturaleza, no debe ni puede resultar exigible, precisamente por constituir una cortesía, y no una obligación.

 

6.-        En consecuencia, la emisión y entrega de boletos de cortesía no puede atribuirse propiamente a una costumbre administrativa, pues ésta apareja una convicción o regla implícita de que el comportamiento se constituye en una obligación jurídica, lo cual no ocurre en este caso. Por ello, la doctrina y las normas relativas al valor de la costumbre administrativa (artículos 7 y 9 de la LGAP) no resultan aplicables al supuesto consultado.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

 

 

ACG/nmm

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PGR-C-130-2023

 

ENTRADAS DE CORTESÍA. NATURALEZA. NO CONSTITUYEN FONDOS PÚBLICOS. DECISIONES DISCRECIONALES. PRINCIPIOS DE SANA ADMINISTRACIÓN DE LA HACIENDA PÚBLICA. CUMPLIMIENTO DEL FIN PÚBLICO. POTESTADES DEL CENTRO NACIONAL DE LA MÚSICA RESPECTO DE LAS ENTRADAS DE CORTESÍA. REGULACIÓN REGLAMENTARIA. NO SE CONFIGURA UNA COSTUMBRE ADMINISTRATIVA.

La Ministra de Cultura y Juventud nos planteó las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Existe fundamento legal para que el Centro Nacional de la Música otorgue por cada uno de sus conciertos o actividades, entradas de cortesía a los músicos que son funcionarios institucionales, a los cantantes ad-honorem del Coro Sinfónico Nacional, músicos invitados que aportan sus servicios ad-honorem para los conciertos de la OSN, así como patrocinadores de la institución?

 

2. ¿Puede la costumbre administrativa autorizar este tipo de beneficios en tanto implican la erogación de fondos públicos? ¿Se requiere marco legal expreso habilitante?”

 

Mediante nuestro dictamen PGR-C-130-2023 del 5 de julio de 2023, suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, evacuamos la consulta, arribando a las siguientes conclusiones:

 

1.- Las entradas de cortesía no constituyen boletos ordinarios y por lo tanto no representan un valor económico como tal, puesto que no están destinadas para la venta al público y su beneficiario no puede comercializarlas, sino que se le entregan para su uso y disfrute personal. Por ello, no pueden incluirse propiamente en el concepto de fondos públicos.

 

2.- Aunque los boletos de cortesía no tienen un valor económico ni comercializable en sí mismos, esto no quiere decir que los funcionarios competentes para disponer de ellos puedan abusar de sus potestades para utilizarlos con fines que se aparten de la buena gestión pública. Antes bien, deben seguirse los mismos parámetros de ética, racionalidad, razonabilidad, proporcionalidad, eficiencia, conveniencia y mesura con que se debe manejar cualquier otro bien o recurso en la Hacienda Pública.

 

3.- La potestad administrativa para fijar el costo de los boletos para los conciertos y recitales que ha sido atribuida por ley a la Junta Directiva del Centro Nacional de la Música constituye una competencia que, por su naturaleza, implica la posibilidad de autorizar la emisión de boletos de cortesía, que no tienen costo económico.

    

4.- Ciertamente es conveniente que la emisión y uso de este tipo de entradas de cortesía pueda ser objeto de una regulación reglamentaria, vía por la cual el CNM podrá valorar aquellos parámetros que deben y pueden ser tomados en cuenta para el manejo de esta clase de boletos, siempre para el mejor cumplimiento de los fines institucionales.

 

5.- El manejo de las entradas de cortesía responde a una decisión administrativa que siempre debe conservar un espacio discrecional, pues deben valorarse las condiciones de los diferentes eventos y posibles destinatarios de las entradas con sentido de oportunidad, conveniencia y necesidad, de ahí que este beneficio, por su propia naturaleza, no debe ni puede resultar exigible, precisamente por constituir una cortesía, y no una obligación.

 

6.- En consecuencia, la emisión y entrega de boletos de cortesía no puede atribuirse propiamente a una costumbre administrativa, pues ésta apareja una convicción o regla implícita de que el comportamiento se constituye en una obligación jurídica, lo cual no ocurre en este caso. Por ello, la doctrina y las normas relativas al valor de la costumbre administrativa (artículos 7 y 9 de la LGAP) no resultan aplicables al supuesto consultado.