Accesibilidad
Dictamen : 132 - del 06/07/2023
6
de julio de 2023
PGR-C-132-2023
Señora
Angela
Ileana Aguilar Vargas
Alcaldesa
Municipal de Heredia
Estimada
señora:
Con
aprobación del señor Procurador General de la República, Iván Vincenti Rojas,
me refiero a su oficio AMH-0042-2023 del 11 de
enero de 2023, mediante el cual solicita que nos refiramos a la siguiente
interrogante:
¿Si
las comisiones auxiliares o de trabajo de coordinación, ya sea a nivel interno
o interinstitucional, nombradas por el titular de la Alcaldía u otras dependencias,
deben cumplir con lo dispuesto en los artículos 50 y 56 de la Ley General de la
Administración Pública; ¿es decir, las disposiciones implementadas mediante Ley
N° 10053?
En
cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica, se acompaña la
presente consulta del criterio jurídico emitido por el abogado municipal de la
Dirección de Asesoría y Gestión Jurídica de la Municipalidad de Heredia.
I.
SOBRE LOS ALCANCES DE LA REFORMA OPERADA A
LOS ARTÍCULOS 50 Y 56 DE LA LGAP
Debemos señalar que esta
Procuraduría, en el dictamen PGR-C-207-2022 del 28 de
setiembre 2022, analizó de manera
exhaustiva la génesis de la reforma legal operada sobre los artículos 50
y 56 de la Ley General de la Administración Pública y cuyos alcances se
consulta en esta oportunidad. Reforma, que fue introducida mediante el artículo 2 de la Ley para mejorar el
proceso de control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias
normativas y prácticas de la Administración Pública, N.° 10053 del 25 de
octubre de 2021.
El texto vigente de la
normativa en cuestión establece:
“Artículo 50- Los órganos colegiados nombrarán
un secretario, quien tendrá las siguientes facultades y atribuciones:
a) Grabar las sesiones del órgano y
levantar las actas correspondientes, las cuales constituirán una transcripción
literal de todas las
intervenciones efectuadas.
b) Comunicar las resoluciones del órgano, cuando ello no corresponda al
presidente.
c) Las demás que le asignen la ley c) los reglamentos.”)”
“Artículo 56-
1) Las sesiones de los órganos colegiados deberán grabarse en audio y video
y ser respaldadas en un medio digital que garantice su integridad y archivo de
conformidad con la legislación vigente. Será obligación de todos los miembros
del cuerpo colegiado verificar que se realice la grabación de la sesión y
constituirá falta grave el no hacerlo.
2) De cada sesión se levantará un
acta, que contendrá la indicación de las personas asistentes, así como las
circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, la transcripción
literal de todas las intervenciones efectuadas, la forma y el resultado
de la votación y el contenido de los acuerdos.
3) Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa
aprobación carecerán de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a
menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos
tercios de la totalidad de los miembros del Colegio.
4) Las actas serán firmadas por el presidente y por aquellos miembros que
hubieran hecho constar su voto disidente.”)”
La intención del legislador al
introducir dicha redacción en las normas indicadas, era obligar a los órganos colegiados
a respaldar todas sus sesiones en audio y video y, además, levantar un acta con
la transcripción literal de todas las intervenciones realizadas. Para ello, la
reforma otorgó un plazo de un año en el transitorio de la ley, para que los
distintos órganos colegiados pudieran adquirir las herramientas tecnológicas
necesarias para ese fin.
Si se analizan las actas
legislativas de la Ley N.°10053, el origen de la reforma nace de una
investigación legislativa tramitada bajo el número de expediente 20.949,
denominada: “Investigación para analizar
el problema de las finanzas públicas que generó un hueco fiscal de
aproximadamente 900 mil millones de colones, así como la utilización de 182 mil
millones por el gobierno, sin tener contenido presupuestario ni autorización
legislativa.” Bajo el marco de esa
investigación, la Asamblea Legislativa emitió el oficio AL-DSDI-OFI-0064-2019
del 21 de mayo de 2019, requiriendo a la Contraloría General de la República “Colaborar con la Asamblea Legislativa y la
Procuraduría General de la República en la identificación de los vacíos
normativos que están permitiendo la impunidad de los funcionarios que cometen
actos lesivos a la Hacienda Pública.”
Precisamente a partir de dicho
requerimiento, la Contraloría General de la República, emitió el informe
DFOE-SAF-0187 del 29 de abril de 2020, dando una serie de recomendaciones de
reformas legales, dentro de ellas, la necesidad de incorporar la grabación en
audio y video de las sesiones de los órganos colegiados, ya que se encontró que
muchas veces la documentación sobre el contenido de las sesiones era sucinta y
no reflejaba fielmente lo ocurrido, lo cual, imposibilitada establecer
responsabilidades de los funcionarios públicos.
Durante el debate legislativo, se
indicó que esas modificaciones tenían la intención de “reglar la forma en que deben consignarse las sesiones de los
órganos colegiados en general, siendo que, se establece la obligatoriedad
de que todas las sesiones de dichos órganos sean grabadas en audio y video, y
debe ser respaldadas en un medio digital que garantice su integridad y
archivo.” (folio 144 del expediente legislativo 22.033). Lo anterior,
además, tenía la finalidad de eliminar la amplia discrecionalidad del secretario al
levantar las actas y buscar la mayor fidelidad posible de lo acontecido.
Como se observa, la intención de la reforma era que se
cubriera a la generalidad de los órganos colegiados de los que habla el
capítulo III del título II de la Ley General de la Administración Pública, que
es donde quedaron enmarcadas las normas legales reformadas.
Partiendo de ello, debemos referirnos a la interrogante
planteada.
II.
SOBRE LO CONSULTADO
En reiteradas oportunidades este
órgano asesor se ha referido a las comisiones municipales permanentes y
especiales, que actúan como auxiliares del Concejo Municipal, a las cuales se les encomienda el estudio
e intervención en asuntos o temas específicos de especial importancia para el
cantón, cuyos dictámenes coadyuvan en la toma de decisiones del Concejo.
Esas
comisiones, tienen su fundamento legal en los artículos 13 inciso n), 34 inciso
g) y 49 del Código Municipal, que otorgan la competencia al Concejo Municipal
y, específicamente a su Presidente, para nombrarlas y asignar sus funciones,
quien debe respetar la participación equitativa de las fracciones políticas
representadas en el Concejo (dictamen C-470-2006 de 23 de noviembre de 2006 y
opinión jurídica OJ-132-2007 de 22 de noviembre de 2007, entre otros).
Sobre
dichas comisiones, la Procuraduría ha reconocido expresamente su condición de
órgano colegiado, indicando:
“(…) Ahora bien, aplicando la
conceptualización realizada al ente territorial, se puede afirmar que, las
Comisiones Municipales constituyen el órgano colegiado compuesto por el
conjunto de Ediles a los que, por imperio de ley, el Presidente del Concejo
nombra, les otorga el conocimiento de determinada materia, concediéndoles un
lapso temporal determinado para que emitan los informes pertinentes al tópico
que les correspondió.(…)” (dictamen C-053-2014 del 24 de febrero del
2014) (La negrita no es del original)
No obstante lo indicado, en esta
oportunidad no se nos consulta sobre las citadas comisiones municipales dependientes
del Concejo Municipal, sino más bien, sobre las comisiones auxiliares o de
trabajo de coordinación a nivel interno o interinstitucional, que son nombradas
por el alcalde u otras dependencias. Específicamente, se
nos consulta si deben cumplir con lo dispuesto en los artículos 50 y 56 de la
Ley General de la Administración Pública, explicados en el apartado anterior.
Al
respecto, debemos señalar que el Código Municipal únicamente regula las
comisiones permanentes y especiales dependientes del Concejo Municipal, no así
comisiones nombradas por parte del alcalde. Sin embargo, debe entenderse que,
como administrador general y jefe de las dependencias municipales, el alcalde
bien podría organizar la prestación del servicio de la forma que estime más
conveniente a los intereses públicos.
La duda que se plantea es si las comisiones que
eventualmente pueda conformar el alcalde para el funcionamiento de la
corporación municipal o para realizar labores interinstitucionales, reúnen o no
las características de los órganos colegiados a los que se refiere el capítulo
III del título II de la Ley General de la Administración Pública y, en
consecuencia, si les resulta aplicable lo dispuesto en los numerales 50 y 56 ya
comentados.
Sobre el particular, debemos
señalar que este órgano asesor en otras oportunidades se ha referido a las
características de los órganos colegiados. Ejemplo de ello, es lo indicado en
el dictamen C-348-2009 del 18 de diciembre de 2009, en el cual se indicó en lo
que interesa:
“EN
CUANTO A LOS ÓRGANOS COLEGIADOS
La
particularidad de un colegio u órgano colegial reside en que el titular del
órgano es un grupo o conjunto de personas físicas, que actúan en plano de
igualdad unos respecto de los otros. Así, el órgano colegiado se caracteriza
porque es un órgano pluripersonal, su titular es un conjunto de personas
físicas, llamadas a deliberar simultáneamente (de acuerdo con las normas de
organización) a efecto de formar la voluntad del órgano. Los miembros del colegio
están colocados en una posición horizontal (R, ALESSI: Instituciones
de Derecho Administrativo, Barcelona, Editorial Bosch, Tomo I, 1970,
p.110), que alude a la posición de igualdad recíproca entre los distintos
miembros en orden a la formación de la voluntad colegial.
Para
el ejercicio de esa función, el ordenamiento establece un régimen de
funcionamiento particular, que lo diferencia del accionar de un órgano
unipersonal y de un órgano compuesto. Este régimen está marcado por
los principios de colegialidad, simultaneidad, participación,
pluralismo, principios que informan la formación de la voluntad colegial a
través de la deliberación.
El
carácter pluripersonal del órgano manifiesta una forma de organización
participativa y más democrática, en contraposición con formas centralista,
autoritarias o en todo caso fuertemente jerarquizadas propia de la estructura
unilateral. En efecto, la colegialidad permite que diversos sectores
relacionados con un ámbito determinado participen en la adopción misma de
decisiones en dicho ámbito. Pero, además, la colegialidad es un medio de
incorporar a la estructura administrativa encargada de decidir, diversos
elementos técnicos, económicos o sociales susceptibles de dar una opinión
calificada para la toma de decisiones. Sobre este tema se ha
indicado:
“La
colegialidad de las instituciones llamadas a ejercer funciones representativas
de interés diversos constituye un elemental requisito para permitir el
cumplimiento de la finalidad para la que han sido creadas por cuanto los
órganos monocráticos, al estar integrados por
una sola persona, no ofrecen la pluralidad necesaria para asumir la diversidad
que la representación exige en sí misma…”. Julián VALERO TORRIJOS: Los órganos
colegiados. Análisis histórico de la colegialidad en la organización pública
española y régimen jurídico-administrativo vigente, Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales. Instituto Nacional de Administración Pública,
2002.
La
colegialidad es la forma de organización privilegiada cuando existen relaciones
de interdependencia entre órganos que hacen necesaria una actuación conjunta de
todos los implicados para evitar conflictos o disfuncionalidades y, en general,
cuando se trata de lograr la coordinación entre diversos centros de
decisión sobre una materia determinada. Así, un órgano colegiado puede integrar
representantes de varios organismos con competencias concurrentes o que incidan
sobre un sector determinado de la actividad estatal. Pero también cuando se trata
de dar participación a intereses y opiniones de sectores afectados por las
decisiones públicas se recurre a la colegialidad. La participación en un órgano
colegiado se presenta como un medio de lograr la eficacia de la decisión
pública en el sector correspondiente. Los órganos representativos de intereses
y sectores permiten que estas partes participen en la adopción de las políticas
públicas y sobre todo que éstas se basen en un conocimiento no sólo de las
necesidades del sector y de la información que sobre ellas existe sino que
estas sean mejor aceptadas y, por ende, se cumplan. No obstante, esa
participación tiene un riesgo que es el corporativismo, de manera tal que las
decisiones sean adoptadas sólo en función de los intereses particulares de los
miembros del colegio y no se privilegie el interés público.
Como
se desprende de lo anterior, la colegialidad no se restringe a la
representación de diversos intereses socioeconómicos, ya que, por el
contrario, puede ser el mecanismo para la adopción de decisiones técnicas o que
requieran un conocimiento especializado…” (La negrita no es del
original)
Tal
como se desprende de lo anterior, el régimen de los órganos colegiados está
marcado por los principios de colegialidad, simultaneidad, participación y
pluralismo, principios que llevan a la formación de la voluntad del colegio a
través del mecanismo de la deliberación.
En
este caso, el alcalde consultante no señala cuáles son las comisiones a las que
se refiere específicamente, pero es evidente que si se trata de órganos
pluripersonales cuyas decisiones deben ser tomadas por sus miembros de manera
colegiada a través de deliberaciones y votaciones, entonces debemos concluir
que en tales supuestos estaríamos frente a órganos colegiados a los que debe
aplicarse lo dispuesto en los numerales 50 y 56 de la Ley General de la
Administración Pública.
Debe insistirse que las reformas operadas en los
citados artículos de la Ley General de la Administración Pública, tuvieron la
intención de hacer que las sesiones de los órganos colegiados quedaran
consignadas en audio y video para efectos de respaldar, de la forma más
fidedigna posible, lo ocurrido en la sesión. De igual forma, la obligación de
levantar un acta literal de lo acontecido pretendía eliminar la
discrecionalidad del secretario del órgano al momento de transcribir el acta.
El acta, tal como hemos indicado
reiteradamente, constituye un elemento de validez del acto administrativo y
además demuestra la discusión, deliberación y votación de los acuerdos que se
adopten en el seno del órgano colegiado, a partir de lo cual el administrado
puede garantizarse el conocimiento, control y fiscalización de las decisiones
ahí adoptadas, en ejercicio de la garantía de acceso a la información que le
reconoce el artículo 30 de la Constitución Política. Es por ello, que el acta
busca asegurar la
transparencia en el ejercicio de las competencias del órgano al poner en
evidencia los criterios y opiniones de los miembros que lo conforman, motivo
por el cual, una vez aprobada el acta, ésta se constituye en un documento público.
Es por ello, que
aquellos comités y comisiones que designe el alcalde municipal que reúnan las
características de los órganos colegiados ya comentadas, deben cumplir con lo
dispuesto en los numerales 50 y 56 de la Ley General de la Administración
Pública.
En todo caso, tal
como lo señalamos en el dictamen PGR-C-207-2022 que ya mencionamos, aun cuando la
reforma legislativa operada en los numerales 50 y 54 no lo contempló de manera
expresa, no debe olvidarse que los órganos colegiados deben velar por la tutela
de los derechos fundamentales y en virtud de lo establecido en el numeral 24 de
la Constitución, no pierden su obligación de resguardar la información de
carácter confidencial y privada que deban discutir durante las sesiones,
especialmente aquella que tiene un fuero de protección especial como los secretos
de Estado, información que legalmente
sea calificada como confidencial por razones de interés público, los secretos
comerciales, la información tributaria, los datos sensibles, entre otros.
III.
CONCLUSIÓN
De lo expuesto, debemos
llegar a las siguientes conclusiones:
a)
Con la reforma operada
en los artículos 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública,
mediante la Ley N° 10053 del 25 de
octubre de 2021, los órganos colegiados se encuentran obligados, a partir del
11 de noviembre de 2022, a grabar con audio y video todas sus sesiones y
consignar en el acta una transcripción literal de todas las intervenciones;
b)
El Código
Municipal únicamente regula las comisiones permanentes y especiales
dependientes del Concejo Municipal, no así comisiones nombradas por parte del
Alcalde. Sin embargo, como administrador general y jefe de las dependencias
municipales, podría organizar la prestación del servicio de la forma que estime
más conveniente a los intereses públicos, incluyendo la creación de comisiones
y comités para el
mejor funcionamiento de la corporación municipal o para realizar labores
interinstitucionales;
c)
El
alcalde consultante no detalla cuáles son las
comisiones específicas sobre las cuales plantea su interrogante, pero si se
tratara de órganos pluripersonales marcados por los principios de
colegialidad, simultaneidad y participación, en la formación de la voluntad del
colegio a través de deliberaciones y votaciones, debe concluirse que estaríamos
frente a órganos colegiados a los cuales debe aplicarse lo dispuesto en los
numerales 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública, para efectos
de consignar las sesiones en audio y video y realizar una transcripción literal
del acta;
d)
Lo anterior, sin
perjuicio del resguardo de la información confidencial que debe protegerse por
disposición legal o constitucional.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora
SPC/gab
PGR-C-132-2023
GRABACIÓN EN AUDIO Y VIDEO DE
LAS SESIONES DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS. TRANSCRIPCIÓN LITERAL DEL ACTA. ÓRGANOS
COLEGIADOS. COMISIONES MUNICIPALES. COLEGIALIDAD. SIMULTANEIDAD. PARTICIPACIÓN.
RESGUARDO DE INFORMACIÓN CONFIDENCIAL.
La señora Angela Ileana Aguilar Vargas, Alcaldesa Municipal de
Heredia, solicita que nos refiramos a la siguiente interrogante: ¿Si las
comisiones auxiliares o de trabajo de coordinación, ya sea a nivel interno o
interinstitucional, nombradas por el titular de la Alcaldía u otras
dependencias, deben cumplir con lo dispuesto en los artículos 50 y 56 de la Ley
General de la Administración Pública; ¿es decir, las disposiciones
implementadas mediante Ley N° 10053?
Mediante
dictamen PGR-C-132-2023 del 6 de julio de 2023, suscrito por la
Procuradora Silvia Patiño Cruz, se concluyó lo siguiente:
a)
Con la reforma operada en los artículos 50 y 56 de la Ley General
de la Administración Pública, mediante la Ley N° 10053 del 25 de octubre de 2021, los órganos
colegiados se encuentran obligados, a partir del 11 de noviembre de 2022, a
grabar con audio y video todas sus sesiones y consignar en el acta una
transcripción literal de todas las intervenciones;
b)
El
Código Municipal únicamente regula las comisiones permanentes y especiales
dependientes del Concejo Municipal, no así comisiones nombradas por parte del
Alcalde. Sin embargo, como administrador general y jefe de las dependencias
municipales, podría organizar la prestación del servicio de la forma que estime
más conveniente a los intereses públicos, incluyendo la creación de comisiones
y comités para el
mejor funcionamiento de la corporación municipal o para realizar labores
interinstitucionales;
c)
El
alcalde consultante no detalla cuáles son las
comisiones específicas sobre las cuales plantea su interrogante, pero si se
tratara de órganos pluripersonales marcados por los principios de
colegialidad, simultaneidad y participación, en la formación de la voluntad del
colegio a través de deliberaciones y votaciones, debe concluirse que estaríamos
frente a órganos colegiados a los cuales debe aplicarse lo dispuesto en los
numerales 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública, para efectos
de consignar las sesiones en audio y video y realizar una transcripción literal
del acta;
d) Lo anterior, sin perjuicio
del resguardo de la información confidencial que debe protegerse por
disposición legal o constitucional.