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Dictamen : 065 - del 30/03/2023
30 de
marzo de 2023
PGR-C-065-2023
Señor
Ricardo
Robles Sánchez
Auditor
Interno
Municipalidad
de León Cortés
Estimado
señor:
Con
la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República damos
respuesta a su correo electrónico de fecha 16 de febrero de 2023.
En
el correo electrónico se solicita a la Procuraduría General de la República un
criterio técnico “[…] relacionado con la exención de pago de Impuesto sobre la
propiedad en propiedades que serán utilizadas para la construcción de centro
educativo y que actualmente se encuentran bajo la administración de un
fideicomiso […]” y además sobre el “[…] tratamiento que se le debe dar a la
asignación de valores de derechos de una misma finca, principalmente cuando
esta es poseída por varios dueños.”
A. EN
GENERAL SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR EL AUDITOR
INTERNO.
Por regla
general la facultad de consultar a la Procuraduría General está reservada, en
principio, a los jerarcas de la administración pública, así dispuesto en el
artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, Ley N.º 6815. Sin embargo, el artículo 4 parte final, al
ser reformado por la Ley N.º 6815 por la Ley General de Control Interno, Ley
N.º 8292 de 31 de julio de 2002, legitimó a los auditores internos para
consultar de forma directa.
La
facultad de consultar que se otorgó a los auditores internos tiene la finalidad
específica de habilitar a dichos órganos de control interno la posibilidad de
obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del órgano superior
consultivo de la administración pública, como un insumo de las funciones de control
y validación en relación con la administración que fiscaliza, en su labor de
auditoría. Al respecto, en el dictamen C-48-2018 del 9 de marzo de 2018
indicamos:
“[…]
la finalidad de la facultad que el artículo 4° en comentario le provee a los
auditores internos, se circunscribe a que éstos puedan tener un criterio
informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la
administración que fiscaliza. Esto para efectos exclusivos de que la respectiva
auditoría interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de auditoría. […]”
Asimismo,
en el dictamen C-48-2018 advertimos que los dictámenes que la Procuraduría
General emita por consulta directa de los auditores internos no vinculan al
jerarca del cual dependa orgánicamente. La facultad de los auditores no tiene
por finalidad vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen
orgánicamente, y por ello, los auditores carecen de la potestad para realizar
la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita, así como la
dispensa prevista en el artículo 6 de esa misma Ley.
La
habilitación dada a las auditorías para consultar, se circunscribe
estrictamente a su competencia y la del organismo que fiscaliza y forma parte;
es para su labor intraadministrativa directa, competencia funcional, lo cual
implica que debe estar ligada al contenido mismo del plan de trabajo que se
esté aplicando ese año en la respectiva administración pública, lo que nos
permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. En
este sentido, en el dictamen C-133-2019 de 14 de mayo de 2019 –el cual reitera
los dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio
de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017 y C-0432019 de 20 de febrero de
2019- indicamos:
“En
reiteradas ocasiones hemos indicado que la facultad de consultar que tienen los
auditores internos está limitada a su ámbito de acción y a las competencias del
órgano que controla, es decir, no pueden consultar asuntos ajenos a su esfera
de trabajo ni asuntos externos al órgano en el cual ejerce su función.
(…)
Al
tenor del anterior razonamiento, esta Procuraduría ha estimado que las consultas realizadas por la auditoría
interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se
esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que
nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa
auditoría.”
Asimismo,
en el dictamen C-200-2015 de 5 de agosto de 2015, de forma firme y clara, hemos
advertido que la consulta debe responder a un interés público e
institucional, no a asuntos de interés personal o directo.
Dentro de
los criterios de admisibilidad que nuestra jurisprudencia ha desarrollado, se
objeta la imprecisión en el objeto consultado, regla general que se aplica
tanto a los jerarcas de la administración activa como a los auditores internos,
porque impide conocer la duda jurídica del consultante y por tanto elaborar el
dictamen. Si bien la consulta ha de ser abstracta y no referirse a casos
concretos, debe ser específica y
puntual, siendo inadmisible el planteamiento informativo o de referencia
(Dictámenes C-179-2019 de 19 de junio de 2019 y C-136-2006 de 3 de abril de
2006).
Además,
por disposición expresa del artículo 24 de la Ley General de Control Interno,
determinar si una disposición o regulación de tipo administrativo afectaría la
actividad de auditoría interna o la independencia funcional y de criterio del
auditor, es una competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de
la República (Dictamen C-72-2015 de 9 de abril de 2015).
A. INADMISIBILIDAD
DE LA CONSULTA.
En el presente
caso, la consulta del auditor de la Municipalidad de León Cortés, incumple con
requisitos de admisibilidad, que impiden conocer y emitir un pronunciamiento.
Debe tomarse en cuenta que la documentación que adjunta el correo electrónico
corresponde a los oficios MLC-DHM-SBI-OFI-148-2022 del 18 de agosto de 2022 y
MLC-DHM-SBI-OFI-015-2023 del 15 de febrero de 2023, ambos de la Unidad de
Bienes Inmuebles y Valoración de la municipalidad; oficio DM-0056-2023 del 20
de enero de 2023 de la Ministra de Educación Pública; y oficio DJ-052-2019 del
10 de abril de 2019 del Órgano de Normalización Técnica del Ministerio de
Hacienda.
En primer
orden, de la lectura de la “consulta” y de la revisión de los documentos, se
echa de menos el plan de trabajo de la auditoría interna. Este instrumento de
organización y planificación, propio de los órganos de fiscalización, define
las áreas, materias y metas sobre las cuáles hay un interés institucional que
justifica abordarlos; su fiscalización y asesoría se traza en relación con las
competencias de la administración pública. Este plan, de modo directo, se
circunscribe a la competencia funcional de ese órgano interno fiscalizador,
parte del control interno (Véase dictámenes PGR-C-353-2021 del 13 de diciembre
de 2021, PGR-C-10-2023 del 30 de enero de 2023 y PGR-C-019-2023 del 08 de
febrero de 2023).
La falta de aporte del plan de trabajo y su
vinculación -explicada- en la consulta es un requisito de admisibilidad que
se incumple. Es indispensable que una consulta -como la planteada- esté
relacionada con un tema de fondo que se haya previsto estudiar en el plan de
trabajo correspondiente (Dictamen PGR-C-293-2021 del 15 de octubre de
2021).
En
segundo lugar, el objeto de consulta
recae sobre un caso concreto, lo cual desnaturaliza la habilitación a favor
de las auditorías para consultar en forma directa y finalidad de la función
consultiva de la Procuraduría General de la República. Del examen de la
documentación aportada, se extrae que está de por medio la exoneración del pago
de tributos de las 4 fincas: 562049-000, 623378-000, 147488000 (001 y 002) y
604898-000 (001 y 002) que forman parte de un fideicomiso; es decir, mediante
la consulta, con mediación de la auditoría interna, se procura solucionar casos
específicos en discusión en la vía administrativa, que cuentan con un valor
económico ya determinado e incluso con pronunciamiento sobre el tema por parte
de otro órgano (ONT-MH).
Lo
indicado, conllevaría a emitir un pronunciamiento no de orden jurídico, sino
que, en forma indirecta, se estaría sustituyendo a la administración activa en
la decisión sobre el pago o no pago de tributos, lo que es improcedente.
En tercer
lugar, la consulta planteada es informal
e imprecisa. Se presenta una “consulta” vía correo electrónico, sin oficio,
sin consecutivo ni explicación sobre el plan de trabajo, sin la indicación del
medio para recibir respuesta, y tampoco indica el destinatario.
El correo
electrónico, en la actualidad, por accesibilidad y el funcionamiento y operación
ordinario en que se mueven las personas públicas o privadas, es un medio de
alta relevancia y beneficio para la comunicación. No obstante, en el caso de la
Administración Pública y sus servidores, en el ejercicio de las competencias
que le fueron depositadas (depositarios de la autoridad), debe tenerse sumo
cuidado en asumir que un correo sustituye actuaciones formales, cuyo contenido
ha de ser claro, concreto y desarrollado para poder presentar o emitir una
decisión o una petición.
La
petición presentada por el auditor interno es carente de todos estos
componentes, al no aportar un oficio de la auditoría en donde se consigne la
consulta y que esté dirigida a la Procuraduría General de la República. Esta
formalidad escrita no es banal, sino que obedece al cumplimiento de normas
legales y de mérito de este órgano consultivo y de la auditoría interna. En la
aplicación de las normas de control interno y las normas técnicas emitidas por
el Archivo Nacional, como por ejemplo los Lineamientos para la Descripción
Archivística NTN-002, “Directriz General para la normalización del tipo
documental Carta” y “Directriz General para la producción de documentos en
soporte papel de conservación permanente”, las actuaciones escritas de la
administración pública tienen como objetivo común el control, almacenamiento y
su posterior recuperación, para que la información producida y recibida sea
veraz, accesible y conservada (trazabilidad); sin dejar duda de la voluntad
expresada.
Importante
subrayar que el omitir consignar el nombre del destinatario, deja en duda de si
ciertamente es a este o a otro órgano público interno o externo del Gobierno
Local a quién se le está consultando. Agréguese que no hay una consulta
concreta y clara, sino que por la estructura de los párrafos, se está
planteando una duda -que péndula- sobre la exención al pago de un tributo y la
asignación de valores, que al mismo tiempo se expresa como comentario.
Así las
cosas, y de volverse a presentar la consulta, esta debe ser mediante oficio formal
de esa dependencia, el cual debe contener fecha, número de consecutivo,
explicación de la relación con el plan de trabajo y formular una consulta
clara, y general, así como el cargo, la dependencia, el nombre y la firma del
auditor.
Corolario
de lo anterior, la consulta resulta inadmisible y, en consecuencia, se procede
con el archivo, advirtiendo que, para ser atendida deberá presentarse
nuevamente, cumpliendo con los requisitos de admisibilidad correspondientes.
B. CONCLUSIÓN
Con fundamento
en lo expuesto, se concluye que la gestión de consulta hecha por correo
electrónico de fecha 16 de febrero de 2023 es inadmisible.
Atentos se suscriben;
Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez
Solano
Procurador Adjunto Abogado Asistente
JAOA/rwrs/bba
Código 1349-2023
PGR-C-065-2023
EN GENERAL SOBRE LA ADMISIBILIDAD
DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR EL AUDITOR INTERNO.INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.FALTA DEL PLAN DE TRABAJO DE LA AUDITORÍA INTERNA Y SU
VINCULACIÓN. CASO CONCRETO.CONSULTA INFORMAL (CONTROL INTERNO Y REGLAS DE
ARCHIVISTICA) E IMPRECISA.
Mediante correo electrónico de fecha 16 de
febrero de 2023 el señor Ricardo Robles Sánchez, Auditor Interno de la
Municipalidad de León Cortés, solicita a la Procuraduría General de la
República un criterio técnico “[…] relacionado con la exención de pago de
Impuesto sobre la propiedad en propiedades que serán utilizadas para la
construcción de centro educativo y que actualmente se encuentran bajo la
administración de un fideicomiso […]” y además sobre el “[…] tratamiento que se
le debe dar a la asignación de valores de derechos de una misma finca,
principalmente cuando esta es poseída por varios dueños.”
El órgano fiscalizador interno plantea la
consulta al amparo de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General, parte final, que autoriza a los auditores para consultar
directamente a este órgano.
Con la aprobación de la Procuradora General
Adjunta, mediante dictamen PGR-C-065-2023, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez,
Procurador Director, y el Lic. Robert William Ramírez Solano, Abogado
Asistente, concluyen lo siguiente:
- Con fundamento en lo expuesto, se concluye
que la gestión de consulta hecha por correo electrónico de fecha 16 de febrero
de 2023 es inadmisible.