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Dictamen : 122 - del 20/06/2023
20
de junio de 2023
PGR-C-122-2023
Señora
Johana
Obando Bonilla
Diputada
Asamblea
Legislativa
Estimada
señora:
Con la
aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su
oficio no. AL-FPLP-JOB-OF180-2023 de 13 de junio de 2023, mediante el cual
requiere nuestro criterio sobre la viabilidad financiera y legal de la
adquisición de 1.800.000 etiquetas por parte del Instituto Nacional de Seguros
para la implementación del marchamo digital.
Indica
que la consulta surge a raíz del anuncio hecho por la Presidenta Ejecutiva del
INS sobre la publicación del cartel de licitación en el Sistema Integrado de
Compras Públicas.
I. Sobre las consultas formuladas por la Asamblea Legislativa y sus
Diputados.
De
conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica
(no. 6815 de
27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de
la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública.
Para esos efectos, la
Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando
nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así
cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio
de la función legislativa.
Pese a lo anterior y a
que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado
atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con
el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la
Constitución Política les atribuye. De
ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados
proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse
cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan
estimarse de interés general.
Tal y como hemos
dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta
en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de
la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle
suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la
Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados
tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente
ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de
la consulta que se formule. (Véanse nuestros
pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de
mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de
2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020,
entre otros).
De ahí que, la colaboración que se brinda a través de
nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite
obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que
lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse
nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010
de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de
mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de
2019, PGR-C-318-2021 de 23 de noviembre de 2021).
Por último, interesa señalar que la emisión de nuestros
pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la
Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (no. 7135 del 11
de octubre de 1989), puesto que el ejercicio de esa competencia no involucra
una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino el
estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que, por su naturaleza, no
queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto
citado. Al respecto, la Sala Constitucional en la sentencia no. 23112-2019 de
las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso:
“En este
nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de
la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de
manera reiterada por este Tribunal una consulta así planteada no
constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27
y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar
el recurso.” (El subrayado no es del original).
II. Inadmisibilidad de la consulta.
Tal
y como se dispuso en el apartado anterior, la colaboración que se brinda a
través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos
permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas,
puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.
De tal modo, debe apuntarse que nuestra
jurisprudencia administrativa ha señalado que la precisión y claridad en el
cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito
esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta,
impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y
precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos nos.
C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018
de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-089-2020 de 17
de marzo de 2020, PGR-C-120-2023 de 12 de junio de 2023, entre otros).
Otro de esos requisitos
que se extraen de los artículos
3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica es que las interrogantes
planteadas versen sobre temas jurídicos generales y abstractos, sin que se cuestionen
casos concretos o actos administrativos específicos, pues pronunciarse al
respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de
decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos
corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.
Al respecto, hemos dispuesto que:
“Esta Procuraduría ha indicado, en
innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de
sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que
integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de
los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente
considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos
sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la
administración activa. El asunto que
ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción:
aunque se trate de plantear la cuestión
en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de
una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro
rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado,
nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra
parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una
decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de
nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento
de las responsabilidades propias del agente público.” (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994,
reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de
2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015,
C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre
muchos otros).
En esta ocasión, no se
plantea una duda jurídica específica, sino que, de manera general, se requiere
que valoremos la decisión del Instituto Nacional de Seguros de publicar un
cartel de licitación para adquirir 1.800.000 etiquetas para la implementación
del marchamo digital. Es decir, se nos requiere hacer un examen jurídico
general sobre una decisión administrativa adoptada, lo cual, como ya se indicó,
no se encuentra englobado dentro de nuestras funciones consultivas.
Por
tanto, de dar respuesta a su consulta, estaríamos refiriéndonos a un asunto
concreto y ejerciendo una labor de control de legalidad de actos de la
Administración Pública, lo cual, como ya se advirtió, escapa a nuestra función
consultiva y es un impedimento para rendir nuestro criterio, aunque la
solicitud provenga de un diputado o diputada de la República. (En similar
sentido, véanse los pronunciamientos nos. OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017,
OJ-074-2017 de 20 de junio de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018 y
C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, C-172-2021
de 27 de junio de 2021, C-208-2021 de 16 de julio de 2021, PGR-C-324-2021 de 25
de noviembre de 2021).
Además de lo anterior, dada la
imprecisión de la consulta y en virtud del asunto planteado, pareciera que el
objeto de la gestión es un asunto relacionado con el ejercicio de las
competencias de la Contraloría General de la República, no en vano, en la nota
se indica que se consulta a ese órgano contralor.
En ese sentido, debe tenerse en cuenta que en reiteradas ocasiones hemos
indicado que las consultas que involucren el uso adecuado de los fondos
públicos, éstas deben ser conocidas por la Contraloría
General de la República, por ostentar una competencia prevalente, exclusiva y
excluyente en esas materias. Y, por esa razón, no es un asunto sobre el cual
podamos referirnos. (C-194-1994
de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998,
OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006,
C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y
C-085-2016 de 25 de abril de 2016, PGR-C-071-2023 de 13 de abril de 2023).
En consecuencia, la consulta
es inadmisible, y, lamentablemente, nos encontramos impedidos para rendir el
criterio solicitado.
De Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
ELR/ysb
Cód. 5671-2023
PGR-C-122-2023.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS. LA CONSULTA DEBE SER FORMULADA POR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. DEBE
SER CLARA Y PRECISA. NO SON ATENDIBLES ASUNTOS DE REVISIÓN DE LA LEGALIDAD U
OPORTUNIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS CONCRETOS.
La diputada de la Asamblea Legislativa, Johana Obando Bonilla mediante
oficio no. AL-FPLP-JOB-OF180-2023 de 13 de junio de 2023 requirió de nuestro
criterio sobre la viabilidad financiera y legal de la adquisición de 1.800.000
etiquetas por parte del Instituto Nacional de Seguros para la implementación
del marchamo digital.
La Procuraduría, en dictamen
PGR-C-122-2023 de 20 de junio de 2023, concluyó que:
La Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración
Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función
administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de
interés para el ejercicio de la función legislativa.
Nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado
que la precisión y claridad en el cuestionamiento sobre el cual se requiere
nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la
imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del
consultante y rendir de manera adecuada y precisa, nuestro criterio.
Otro de esos requisitos que se extraen de los artículos 3° inciso b) y 4°
y 5° de nuestra Ley Orgánica es que las interrogantes planteadas versen sobre
temas jurídicos generales y abstractos, sin que se cuestionen casos concretos o
actos administrativos específicos, pues pronunciarse al respecto implicaría
sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una
función de control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así
nuestra competencia consultiva.
En esta ocasión, no se plantea una duda jurídica específica, sino que, de
manera general, se requiere que valoremos la decisión del Instituto Nacional de
Seguros de publicar un cartel de licitación para adquirir 1.800.000 etiquetas
para la implementación del marchamo digital. Es decir, se nos requiere hacer un
examen jurídico general sobre una decisión administrativa adoptada, lo cual,
como ya se indicó, no se encuentra englobado dentro de nuestras funciones
consultivas.