Dictamen : 116 - del 31/05/2023

31 de mayo de 2023

PGR-C-116-2023

Señor

Ing. Johnny Araya Monge

Alcalde Municipal

Municipalidad de San José

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, damos respuesta a su consulta planteada mediante el oficio ALCALDIA-00795-2023 de fecha 31 de marzo de 2023, donde se nos solicitó criterio jurídico respecto a si la Administración debe dimensionar el principio de legalidad, y que este ceda ante la posible transgresión al derecho de ascenso y al respeto a de carrera administrativa de los colaboradores quienes se pueden ver afectados, pues a pesar de contar con idoneidad (profesional titulada) no se encuentran incorporados a un Colegio Profesional, por un impedimento de un tercero (Colegios Profesionales).

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA

El Sr. Araya Monge, en su calidad de Alcalde de la Municipalidad de San José, solicita en razón de las facultades consultivas con que cuenta esta Procuraduría, se le aclare una interrogante producto del “Oficio DAJ-673-2023”, mediante el cual la Dirección de Asuntos Jurídicos de dicho municipio concluyó que “el principio de legalidad cede ante el principio general del derecho de naturaleza exegética derivado del carácter tuitivo del derecho laboral, y se debe dimensionar la interpretación realizada para aquellos colaboradores que aun cuando reúnen el requisito académico, existe una imposibilidad material de incorporarse por disposiciones propias de los Colegios Profesionales.”

Dicha conclusión se da producto de la disyuntiva que tiene el Municipio en cuanto si se debe ascender a un colaborador, el cual cuenta con el grado profesional para ocupar un puesto, no obstante, tiene el inconveniente que este último grado no es reconocido por ningún colegio profesional para incorporarse, y la Ley Orgánica del Colegio respectivo establece expresamente que la colegiatura resulta obligatoria, reservando su ejercicio profesional a quienes estén colegiados exclusivamente.

Ante tal situación, señala el Sr. Alcalde que, la Dirección Jurídica se cuestionó por una parte, el admitir que un profesional sin colegiatura ocupe un puesto público, ya el que el artículo 192 de la Constitución Política exige la idoneidad como requisito indispensable para el nombramiento de un servidor público, sin embargo, por otra parte, considera que están en juego derechos laborales de profesionales que a pesar de que cumplen con los requisitos académicos, no pueden ocupar ciertos puestos pues no pueden acceder a la respectiva colegiatura, lo cual lo llevó a concluir lo señalado previamente.

Expuesto lo anterior, se nos consulta de forma concreta lo siguiente:

1. ¿Debe la Administración dimensionar el principio de legalidad, y que éste ceda ante la posible transgresión al derecho de ascenso y al respeto de carrera administrativa de los colabores quienes se pueden ver afectados ante la exigencia que se realiza, en el tanto, a pesar de contar con la idoneidad (la exigencia de una profesión titulada), el requisito de incorporación, no depende de estos últimos sino de un tercero (Colegios Profesionales)?

II.- SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A ESTA PROCURADURÍA

La función asesora de la Procuraduría General de la República establecida en el artículo 1 está sujeta a ciertos requisitos determinados en los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982.

En virtud del análisis de esos artículos, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad a saber: a) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno, b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado y c) Que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se consulte un caso concreto, ni se trate de un asunto cuyo conocimiento corresponda a otra institución con una competencia exclusiva y prevalente. (Ver dictámenes C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-099-2016 del 29 de abril del 2016, C-220-2019 del 8 de agosto del 2019, C-277-2020 del 10 de julio del 2020 y C-191-2021 del 30 de junio del 2021).

En cuanto al primero de los requisitos mencionados, debemos señalar que es razonable que la Ley n.° 6815 citada exija que las consultas sean formuladas por los máximos jerarcas de las instituciones públicas, pues son ellos quienes están en mejor posición de valorar la necesidad y la conveniencia de requerir un criterio jurídico a este órgano asesor sobre un tema específico. Ello debido a que nuestros pronunciamientos, de acuerdo con el artículo 2 de la ley aludida, tienen carácter vinculante para la institución que consulta. En ese mismo sentido están orientados nuestros dictámenes C-044-2016 de 29 de febrero de 2016, C-315-2019 de 30 de octubre de 2019, C-366-2019 de 11 de diciembre de 2019, y C-006-2020 de 9 de enero de 2020.

Lo anterior adquiere vital importancia, en virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, ya que recibir la consulta por parte del jerarca lejos de ser una mera formalidad, pretende garantizar que este valoró la conveniencia y oportunidad de requerir nuestro criterio vinculante sobre un tema específico.

En esta ocasión, la consulta es formulada por el alcalde de la Municipalidad de San José, el señor Johnny Araya Monge, es decir, por quién ocupa uno de los cargos de máxima jerarquía de dicha Corporación, al ser el Alcalde de la Municipalidad, y según lo establece el artículo 169 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 14 del Código Municipal. En conclusión, podemos señalar que se cumple con el requisito comentado.

Respecto de la valoración del segundo requisito de admisibilidad de las consultas, la norma es diáfana en cuanto a que la solicitud planteada debe estar acompañada de un “criterio legal”, el cual debe responder a los cuestionamientos que van a ser planteados a esta Procuraduría. Por ello, el criterio que se nos debe remitir no podría consistir en cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido con la finalidad de servir de base para responder cada uno de los temas por consultar a este órgano asesor. Así lo señalamos, entre otros, en los dictámenes C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018, y C-191-2021 del 30 de junio del 2021.

Además, se ha considerado que dicho criterio, es de suma importancia ya que, brinda insumos importantes para analizar el tema consultado, tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante, lo cual permite alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017 y C-027-2020 del 27 de enero de 2020).

Ante este escenario, y en razón de la documentación aportada con la gestión planteada, es claro que se aportó el criterio legal por parte de la Corporación consultante, mediante el Oficio DAJ-673-2023 de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Municipalidad de San José, el cual incluso es transcrito en parte en el Oficio ALCALDIA-00795-2023, mediante el cual se plantea la consulta a esta Procuraduría. Esta situación de hecho, nos permite concluir el cumplimiento del segundo filtro de admisibilidad que dispone nuestro ordenamiento jurídico.

Por último, el tercero de los requisitos de admisibilidad mencionados se refiere a la improcedencia de pronunciarnos con respecto a consultas que versen sobre temas jurídicos respecto de casos concretos, ni se pretenda la revisión de la legalidad de actos administrativos concretos, pues pronunciarse sobre ello implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde.

Al respecto esta Procuraduría más detalladamente, dispuso en numerosas ocasiones que:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública se circunscribe al análisis de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta.” (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994. En igual sentido véanse los pronunciamientos Nos. C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, C-75-2019 de 21 de marzo de 2019 entre muchos otros).

En esta misma línea, se debe tener claridad que al ser nuestros dictámenes vinculantes y con innegable efecto normativo, rendir nuestro criterio en aquellos casos específicos implicaría trasladar a la Procuraduría General la función decisoria propia de la Administración activa o de otros órganos competentes para resolver el asunto, y por tanto, más que desconocer o desnaturalizar nuestra función consultiva, estaríamos incurriendo un desapoderamiento ilegítimo y una violación flagrante y grosera de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, pues el órgano corporativo territorial consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo; lo cual resulta improcedente a razón de lo expuesto. (Al respecto, véanse los pronunciamientos números C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019 y PGR-C-273-2022 de 12 de diciembre de 2022, entre muchos otros).

Dicho lo anterior, y luego de un análisis de la presente gestión, se observa innegablemente que el tema consultado apunta a un caso concreto, a pesar de que la consulta planteada mediante documento ALCALDIA-00795-2023 de fecha 31 de marzo de 2023, es formulada de forma general y abstracta, por las razones que de seguido se exponen.

Una vez analizado el criterio legal, oficio DAJ-673-2023 de fecha 30 de marzo del 2023, el cual fue dirigido al Sr. Alcalde Araya Monge, se le indica que “ Sirva la presente para remitirle criterio jurídico según el cual, se desarrollan los elementos técnicos y legales por los cuales esta Dirección considera procedente ascender a un colaborador que si bien cuenta con el grado profesional para ocupar el puesto, tiene el inconveniente que este último grado no es reconocido por ningún colegio profesional para incorporarse, y la Ley Orgánica del Colegio respectivo establece expresamente que la colegiatura resulta obligatoria y por consiguiente, se reserva el ejercicio profesional a quienes estén colegiados exclusivamente.”

Dicho en otras palabras, la Municipalidad se encuentra en la disyuntiva de ascender a un colaborador que, a pesar de contar con el respectivo grado profesional, no es aceptado a efectos de incorporarse al respectivo Colegio Profesional, y por consiguiente no cumple con los requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico para poder acceder al nuevo puesto.

Ante la exegesis expuesta, es claro que nos encontramos ante un caso en concreto, el cual, escapa de nuestra competencia consultiva, pues este órgano, salvo los casos legalmente exceptuados por los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), no puede y no debe emitir pronunciamiento particular y vinculante en relación con situaciones jurídico-administrativas concretas y específicas, ya que de hacerlo, y por la naturaleza de nuestros dictámenes, podríamos incurrir en una violación del principio de “autonomía municipal” constitucionalmente reconocido.

Por la razón indicada, la consulta que se nos plantea resulta inadmisible al no cumplir con el requisito de admisibilidad aludido, y en consecuencia nos encontramos imposibilitados de entrar a conocer por el fondo su gestión.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, la consulta que se nos plantea es inadmisible, en el tanto no cumple con los requisitos establecidos por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley No. 6815 del 27 de setiembre de 1982, motivo por el cual nos encontramos imposibilitados para referirnos al respecto.

Cordialmente,

Héctor Edo. García Villegas

Procurador Adjunto

HGV/gab