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Dictamen : 111 - del 24/05/2023
24 de mayo de 2023
PGR-C-111-2023
Señor
Alejandro
Guillén Guardia
Presidente Ejecutivo
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio No. PRE-2023-00532, de 9 de mayo de 2023, por el que, a fin de contar con un criterio vinculante y con base en él determinar si ese Instituto puede definir que todos sus puestos realizan funciones exclusivas y excluyentes, para así excluirlos de la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público, No. 10.159, nos consulta:
1. ¿El Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados es un ente público
con autonomía de gobierno u organizativa?
2. Conforme a la respuesta del punto
anterior, ¿es necesario que el Instituto
Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados defina cuáles puestos poseen
funciones o labores exclusivas y excluyentes?
Y pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la Dirección Jurídica institucional,
materializado en el memorando No. PRE-J-2023-01447 de 3 de mayo de 2023, que si
bien, relacionado marginalmente al tema aludido, resulta ostensible que fue
emitido con fines distintos a consultarnos, pues según consta por expresa
alusión, dicho criterio jurídico se hizo a solicitud de la Gerente General,
mediante memorando No. GG-2023-01303 de 28 de abril de 2023, para cumplir
internamente con lo dispuesto por el Transitorio I del Reglamento a la Ley
Marco de Empleo Público, Decreto Ejecutivo No. 43.952-PLAN; asunto
particularizado que, de algún modo, se busca resolver con nuestro dictamen
vinculante.
De lo hasta aquí expuesto, advertimos
que lamentablemente un triple orden de situaciones converge en el
presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva
vinculante; lo cual, de seguido explicamos.
I.- Inadmisibilidad de la presente gestión: criterio de la
asesoría legal que se aporta, no cumple con las exigencias que la
jurisprudencia administrativa infiere del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica
–No. 6815-.
En atención al principio de legalidad o juridicidad
administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley
General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las
disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de
1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa
en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para
que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han
de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos
presenten.
En primer lugar, y en lo que interesa al presente
asunto, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el
tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u
institución pública. Salvo el caso de los auditores
internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando
tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).
Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe
ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que
brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al
jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y
judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente,
sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán
eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él
deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en
consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002,
C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005
de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y
C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que
dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse
estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de
requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo
de 2021).
De modo que no
podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un
criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que
interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su
respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de
someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y
concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base
las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal;
esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a
emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley
Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes
C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).
Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica, como
requisito de admisibilidad, debe emitirse específicamente para los efectos de
aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes
de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el
criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea
consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los
cuestionamientos generales que se nos plantean (Dictámenes C-061-2018, de 3 de
abril de 2018; C-145-2018, de 19 de junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto
de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero de 2021, C-086-2021, de 23 de marzo de 2021
y PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022).
No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque
relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para
responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la
Procuraduría (Dictámenes C-026-2020, de 27 de enero de 2020 y C-065-2021, op. cit.) y en el que no se llegue a una determinada posición sobre el tema o tópicos en
consulta (C-105-2021 de 19 de abril de 2021).
Y según puede verificarse del contenido mismo de los
memorandos Nos. PRE-J-2023-01447 y No. GG-2023-01303 de 28 de abril de 2023, op. cit. que se acompañan, el criterio jurídico aportado no cumple con las características señaladas, pues fue emitido con fines
distintos a consultarnos, en concreto para atender internamente un requerimiento
de la Gerencia General, acerca de la aplicación del Transitorio I del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público.
Tampoco podemos obviar que el criterio jurídico remitido no es un
estudio serio, profundo ni detallado de los aspectos jurídico-normativos
involucrados en esta consulta, pues innegablemente
su contenido se diluye en una serie de
descripciones normativas y de apreciaciones dispersas, genéricas y
superficiales, sobre temas marginalmente atinentes a lo consultado,
especialmente el referido a la naturaleza jurídica del Instituto Costarricense
de Acueductos y Alcantarillados, y su grado de autonomía, cuyo abordaje es
deficitario.
Otro de los requisitos ineludibles de
admisibilidad de las consultas que se nos formulen, es que las interrogantes
versen sobre temas jurídicos en abstracto o en genérico, lo cual implica que
con ellas no se aluda un caso concreto o específico, que esté pendiente o deba
ser resuelto por la Administración activa (Al respecto ver pronunciamientos
Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013,
C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019
de 19 de diciembre de 2019, C-076-2020 de 03 de marzo de 2020 y PGR-C-033-2023
de 24 de febrero de 2023).
Y según fue formulada esta consulta, sin
lugar a dudas, esta gestión involucra una controversia jurídica pendiente de
resolver y a la que se pretende oponer o aplicar el criterio jurídico
vinculante que se nos requiere, lo cual es del todo improcedente.
Véase que al ser nuestros dictámenes
vinculantes y con innegable efecto normativo, rendir nuestro criterio en
aquellos casos específicos implicaría trasladar a la Procuraduría General la
función decisoria propia de la Administración activa o de otros órganos
competentes para resolver el asunto, y por tanto, estaríamos no solo
desconociendo y desnaturalizando nuestra función consultiva, sino invadiendo
competencias que no nos corresponden (Al respecto, véanse los
pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1°
de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de
febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio
de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de
2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019 y PGR-C-273-2022 de 12 de diciembre
de 2022, entre muchos otros).
En casos similares hemos reiterado que “La
función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la
función de administración activa. Ejercicio que implicaría una
sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el
ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La
Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la
Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los
dictámenes C-141-2003 del 21 de mayo de 2003 y PGR-C-025-2023 de 15 de febrero
de 2023).
De modo que esta gestión consultiva, por
la forma en que fue planteada, escapa de nuestra competencia consultiva, pues
no cumple
entonces en el presente caso con los requisitos de admisibilidad aludidos.
Por tanto, la consulta
resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer
por el fondo su gestión.
En todo caso referimos a los criterios u opiniones
consultivas emitidos por la Sala Constitucional al atender consultas
facultativas de constitucionalidad del entonces proyecto de Ley denominado “Ley Marco de Empleo Público”, tramitado bajo el
expediente legislativo No. 21.336, concretamente las
Nos. 2021-017098 de las 23:15 hrs.
del 31 de julio de 2021 y
2872-2022 de las 16:50 hrs.
del 8 de febrero de 2022,
que contienen consideraciones
jurídico-constitucionales de interés
acerca de los alcances de la
autonomía institucional, de basamento
constitucional, de ciertos entes públicos revestidos
de esa atribución
institucional, especialmente de grado dos y tres,
como la CCSS (art. 73), las
universidades
del Estado (artículo 84) y las municipalidades (artículo 170), frente a aquella normativa.
Le recordamos que las
normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden
ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/. Mientras que las resoluciones judiciales y constitucionales pueden consultarse en https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/.
Conclusión:
Por todo lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo
su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.
Sin otro particular,
MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
Procurador
Adjunto
Dirección
de la Función Pública
LGBH/ymd
PGR-C-111-2023
INADMISIBILIDAD. CRITERIO DE LA ASESORÍA LEGAL NO CUMPLE CON LAS EXIGENCIAS QUE LA
JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA INFIERE DEL ARTÍCULO 4 DE NUESTRA LEY ORGÁNICA
–NO. 6815- Y CONSULTA ALUDE CONTROVERSIA JURÍDICA PENDIENTE DE RESOLVER,
A LA QUE SE PRETENDE OPONER O APLICAR EL CRITERIO JURÍDICO VINCULANTE QUE SE
NOS REQUIERE.
Por oficio No. PRE-2023-00532, de 9 de mayo
de 2023, por el que, a fin de contar con un criterio vinculante y con base en
él determinar si ese Instituto puede definir que todos sus puestos realizan
funciones exclusivas y excluyentes, para así excluirlos de la aplicación de la
Ley Marco de Empleo Público, No. 10.159, el Presidente Ejecutivo del Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados nos consulta:
1. ¿El Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados es un ente público
con autonomía de gobierno u organizativa?
2. Conforme a la respuesta del punto
anterior, ¿es necesario que el Instituto
Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados defina cuáles puestos poseen
funciones o labores exclusivas y
excluyentes?
Con la aprobación de la
Procuradora General Adjunta de la República, mediante dictamen PGR-C-111-2023, de
24 de mayo de 2023, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, de la
Dirección de la Función Pública, luego de explicar
los motivos de inadmisibilidad, concluye:
“(…) deviene improcedente entrar a conocer por el
fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.”