Dictamen : 112 - del 24/05/2023

24 de mayo de 2023

PGR-C-112-2023

 

Señor 

Luis Antonio Barrantes Castro

Director Ejecutivo

Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio DEF-066-2022 del 13 de setiembre del 2022, por medio del cual nos planteó varias consultas relacionadas con el procedimiento que deben seguir las municipalidades que pretendan desafiliarse de la Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA). 

 

 

I. -   ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL 

 

            Las interrogantes concretas que se nos formulan son las siguientes:

 

“1- ¿Debe una Municipalidad afiliada a una Federación de Municipalidades cancelar la totalidad de la cuota de afiliación del año correspondiente y en ejercicio, a pesar de que el Concejo Municipal de esa Municipalidad tome un acuerdo en desafiliarse de esa Federación, en el entendido que el Estatuto aprobado y publicado en el diario oficial la Gaceta, establece literalmente que es obligación de las municipalidades afiliadas cancelar la totalidad de la cuota anual, a pesar de tomar la decisión de desafiliarse, con el fin de que esa Federación pueda hacer frente a los compromisos presupuestarios del año en curso y haga los ajustes respectivos para el siguiente año?

 

2- ¿Cómo puede actuar una Federación si la Municipalidad que decide desafiliarse se niega a cancelar la totalidad de la cuota de afiliación del año en ejercicio?        

 

3- De ser necesario, ¿Dónde puede acudir una Federación para exigir y obligar a que se reconozca ese pago de la totalidad de la cuota de afiliación para el año en ejercicio?

                                                         

4- Y por último ¿Qué medidas pude tomar una Federación, en el corto plazo, para hacer ajustes presupuestarios y evitar caer en la imposibilidad de hacerle frente a los gastos y compromisos adquiridos?”

 

            Adjunto a la gestión nos remitió el oficio CJ-GMP-016-2022-FEDOMA del 8 de agosto del 2022, emitido por la Asesoría Jurídica de la Federación consultante.  Ese oficio indicó que “…la participación de una municipalidad en una federación es un acto de autonomía del respectivo gobierno local que se hace efectivo a través de acuerdos municipales de afiliación, aceptación de los estatutos y aceptación de la cuota respectiva”. 

 

Además, el criterio legal aludido agregó que una municipalidad integrante de FEDOMA podrá desafiliarse siempre que cumpla lo dispuesto en los estatutos, es decir, según ese criterio, no es procedente que “…una municipalidad que forma parte de una federación o confederación deje de cancelar la cuota económica a que se obligó autónomamente y que es parte del presupuesto de esta organización municipal, si no cumple con el proceso establecido en los estatutos para desafiliarse”.

 

Luego, ese estudio señaló que si una municipalidad afiliada decide desvincularse de la Federación, las cuotas seguirán al cobro hasta que se concrete esa desafiliación, pues esos montos deberán presupuestarse “… por parte de la federación o confederación por ser un presupuesto público sometido a la aprobación de la Contraloría General de la República que deberá velar porque se cumpla con el bloque de legalidad, tanto en la aprobación de presupuesto de la federación o confederación como de la municipalidad respectiva. La federación o confederación pueden acudir a los respectivos procesos administrativos y judiciales, según el caso para hacer efectivo el pago de las cuotas de la municipalidad que ha tomado la decisión de desafiliarse.” 

 

A continuación, nos referiremos a las consultas con respecto a las cuales se solicitó nuestro criterio.

 

 

II. SOBRE EL PROCEDIMIENTO PARA LA DESAFILIACIÓN A LA FEDERACIÓN OCCIDENTAL DE MUNICIPALIDADES DE ALAJUELA

 

Para abordar el tema que se somete a nuestro conocimiento es importante indicar que las federaciones municipales son entes integrados por dos o más gobiernos locales.  Tal y como hemos señalado en varias oportunidades, dichas federaciones son entes públicos municipales, de base asociativa, que están sujetos al derecho público y administrativo. (Dictámenes C-331-2001 del 30 de noviembre de 2001, C-035-2010 del 5 de marzo de 2010 y C-195-2013 del 23 de setiembre de 2013).

  

 Los requisitos para constituir las federaciones municipales se encuentran regulados en los artículos 9, 10 y 11 del Código Municipal, n.° 7794 del 30 de abril de 1998. Esas normas disponen lo siguiente: 

 

“Artículo 9. - Las municipalidades podrán pactar entre sí convenios cuya finalidad sea facilitar y posibilitar el cumplimiento de sus objetivos, lograr una mayor eficacia y eficiencia en sus acciones, así como para prestar servicios y construir obras regionales o nacionales.”

 

“Artículo 10. - Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en La Gaceta un extracto de los términos del convenio y el nombramiento de los representantes.”

 

“Artículo 11. - Previo estudio de factibilidad, los convenios intermunicipales requerirán la autorización de cada Concejo, la cual se obtendrá mediante votación calificada de dos terceras partes de la totalidad de sus miembros. Estos convenios tendrán fuerza de ley entre las partes.”

 

De los artículos transcritos se desprende que existe una autorización legal para que las municipalidades puedan constituir federaciones y confederaciones, con la finalidad de unir esfuerzos y establecer áreas de cooperación para el fortalecimiento institucional y el desarrollo integral de sus cantones.  Esos objetivos e intereses deben ser definidos en los estatutos que se aprueben para tales efectos, en los cuales se regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento, así como lo relativo a las cuotas o aportes económicos necesarios para llevar a cabo la operación. Las reglas establecidas en los estatutos deberán ser cumplidas por las municipalidades que voluntariamente decidan afiliarse a las federaciones o confederaciones municipales.  

 

En nuestro dictamen C-376-2019 del 18 de diciembre de 2019, señalamos que “…la organización, estructura y el objeto de la federación se establece en el convenio o estatuto de creación, como lo ordena el artículo 10 del Código Municipal (…) Los estatutos de la federación es una norma general acordada voluntariamente y consensuada por la Municipalidades miembros, que regula la organización, funciones y requisitos de los cargos creados para la eficiente operación de la federación”.  

 

Expuesto lo anterior, consideramos importante, antes de abordar las consultas puntuales que se nos formulan, hacer referencia a lo que establece el Estatuto de FEDOMA con respecto al procedimiento de desafiliación y a la obligatoriedad del pago de cuotas o aportes económicos de sus integrantes cuando pretendan esa desafiliación.  Los artículos que interesan son los siguientes:  

 

“Artículo 16.- Son atribuciones de la Asamblea General:

a) Establecer las políticas de la Federación.      

b) Aprobar el Plan Operativo Anual y los Presupuestos Ordinarios y Extraordinarios.             

c) Aprobar Informe de Ejecución del Plan Operativo Anual, Presupuestos y Detalle Presupuestario.        

d) Elegir y juramentar el Órgano Fiscalizador de la Federación.

e) Aprobar las modificaciones al Estatuto por dos terceras partes de los votos de la Asamblea General.

f) Aprobar la adhesión de nuevos miembros, así como su separación o suspensión.

g) Acordar la disolución de la Federación de Municipios.

h) Definir los aportes de las Municipalidades para la Federación

 (…)”.  (El subrayado es nuestro).

 

“Artículo 37.- Las municipalidades afiliadas se obligan a incluir en sus respectivos presupuestos ordinarios los montos aprobados y establecidos para el periodo presupuestario del año siguiente.”

 

“Artículo 38.- Para cubrir los gastos ordinarios de la Federación, cada Municipalidad signataria le girará el cuatro por mil de su Presupuesto Ordinario, debiéndose desembolsar como máximo en tres tractos proporcionales en los meses de marzo, junio y setiembre, y con fecha máxima al 30 de setiembre, a efecto de posibilitar la operación de la Federación”.

 

“Artículo 48.- La separación de una de las Municipalidades afiliadas se iniciará con el acuerdo del Concejo Municipal, que deberá ser aprobado por mayoría calificada de los miembros del Concejo Municipal y posteriormente notificada a la Asamblea General.

La desafiliación se hará efectiva hasta el año fiscal siguiente y durante dicho lapso la Municipalidad mantendrá y reconocerá sus obligaciones de aporte establecidas estatutariamente para no perjudicar los intereses públicos de la Federación y demás afiliadas.

Ninguna Municipalidad podrá desafiliarse en el segundo semestre del año a fin de no quebrantar el proceso presupuestario de la Federación”. (El subrayado es nuestro).

 

“Artículo 53.- La separación de una de las Municipalidades integradas a la Federación, no invalida los acuerdos y obligaciones presupuestarias del año en ejercicio.”

 

Artículo 55.- Las municipalidades federadas tienen los siguientes deberes:

a) Cumplir con los Estatutos, los Reglamentos, políticas y acuerdos de la Federación.

b) Pagar puntualmente las cuotas conforme a lo establecido en el Estatuto.

c) (…).

f) Mantener lealtad a los postulados, principios y objetivos de la Federación (…)”. (El subrayado no es del original).

 

Las normas del Estatuto de FEDOMA citadas son claras al establecer las condiciones para que una municipalidad miembro pueda desafiliarse.  Entre esos requisitos está que la separación sea acordada por el Concejo Municipal respectivo, acuerdo que deberá ser notificado a la Asamblea General de la Federación. 

 

La desafiliación, una vez notificada a la Asamblea General de FEDOMA, será efectiva hasta el año fiscal siguiente, es decir, las obligaciones de pago de cuotas o aportes económicos convenidos y establecidos estatutariamente persisten hasta esa desvinculación, tal y como lo dispone el Estatuto de FEDOMA.   En otras palabras, el solo acuerdo del Concejo Municipal no basta para la desafiliación de la municipalidad respectiva, pues ese acto, insistimos, corresponde al inicio del trámite.

 

Además, las municipalidades no podrán solicitar la desafiliación a FEDOMA en el segundo semestre del año, requisito que tiene como finalidad resguardar el proceso presupuestario y otorgar un tiempo razonable a FEDOMA para que efectúe los ajustes necesarios en su presupuesto para el siguiente año, pues una de sus fuentes de financiamiento proviene de las transferencias de las municipalidades afiliadas, conforme a los aportes económicos acordados en el Estatuto. 

 

            Es importante reiterar que las municipalidades afiliadas a FEDOMA, o a cualquier otra federación, acuerdan de forma voluntaria ser parte de esa entidad y, por consiguiente, aceptan los derechos, obligaciones y compromisos definidos en la normativa aplicable. Nótese que dentro de los deberes señalados en el Estatuto de FEDOMA está el que sus miembros cumplan la obligación del pago de las cuotas, así como mantener la lealtad a los postulados, principios y objetivos de la Federación. (Artículo 55).

 

            La Contraloría General de la República, en su informe n.° DFOE-DL-IF-00006-2016 del 31 de octubre de 2016, sostuvo que es “…compromiso de las municipalidades afiliadas cubrir la cuota o aporte económico a la federación, de conformidad con los estatutos correspondientes, siendo ésta una obligación legal adquirida en forma voluntaria desde su afiliación”. (Informe de carácter especial acerca de la gestión de las federaciones para el fortalecimiento de las capacidades municipales y el impulso del desarrollo local).

 

Así las cosas, es claro que existe un procedimiento establecido en el Estatuto de FEDOMA para la desafiliación de sus integrantes, procedimiento que exige estar al día con las obligaciones dinerarias del año en curso. De no cumplirse ese requisito podría existir un incumplimiento de lo pactado, así como un perjuicio a la sostenibilidad financiera de la Federación.

  

Por otra parte, debemos señalar que corresponde a las federaciones municipales concretar las acciones administrativas, o interponer los procesos judiciales de cobro para recuperar los dineros adeudados por las municipalidades que forman o formaron parte de la Federación.  Así también lo ha indicado la Contraloría General de la República al señalar que la entidad federada debe realizar “…una eficiente labor de recaudación de sus ingresos, así como de llevar las gestiones administrativas y judiciales de cobro que estime pertinentes”. (Oficio N.° DFOE-DL-200 (2342) del 17 de febrero del 2016).

 

            Cabe agregar que las federaciones pueden incorporar a sus estatutos procedimientos administrativos de cobro, o bien establecer sanciones ante el incumplimiento del pago de los aportes económicos acordados, pues el Código Municipal no contempla disposiciones en esa materia.  Para establecer mecanismos orientados a agilizar el cobro administrativo de cuotas adeudadas, o para sancionar el impago de esas obligaciones, sería necesario que la Asamblea General de la federación apruebe las normas estatutarias respectivas.  

 

            Finalmente, debemos indicar que la interrogante relacionada con las medidas que puede tomar esa entidad federada, en el corto plazo, para hacer ajustes presupuestarios y hacer frente a los gastos y compromisos adquiridos resulta inadmisible.  Ello debido a que esa consulta no versa sobre un tema técnico jurídico, sino sobre un asunto presupuestario que debe ser definido por la Federación consultante, como Administración activa.  Aunado a ello, ese punto no fue abordado en el criterio legal que se nos remitió con la consulta, por lo que dicha interrogante no cumple tampoco con ese requisito de admisibilidad. 

 

 

 III.- CONCLUSIÓN 

 

            Con fundamento en lo expuesto, este órgano asesor arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- Las federaciones municipales son entes públicos municipales, de base asociativa, integrados por dos o más municipalidades, que están sujetos al derecho público y administrativo.

 

2.- Los requisitos para constituir las federaciones municipales se encuentran regulados en los artículos 9, 10 y 11 del Código Municipal.

           

3.- Las normas del Estatuto de FEDOMA son claras al establecer las condiciones para que una municipalidad miembro pueda desafiliarse.  Entre esos requisitos está que la separación sea acordada por el Concejo Municipal respectivo, acuerdo que deberá ser notificado a la Asamblea General de la Federación.

 

4.- La desafiliación, una vez notificada a la Asamblea General de FEDOMA, será efectiva hasta el año fiscal siguiente, es decir, las obligaciones de pago de cuotas o aportes económicos convenidos y establecidos estatutariamente persisten hasta esa desvinculación, tal y como lo dispone el Estatuto de FEDOMA.   El solo acuerdo del Concejo Municipal no basta para la desafiliación de la municipalidad respectiva, pues ese acto corresponde al inicio del trámite.

           

5.- Existe un procedimiento establecido en el Estatuto de FEDOMA para la desafiliación de sus integrantes, procedimiento que exige estar al día con las obligaciones dinerarias del año en curso.  De no cumplirse ese requisito podría existir un incumplimiento de lo pactado, así como un perjuicio a la sostenibilidad financiera de la Federación.

 

         6.- Corresponde a las federaciones municipales concretar las acciones administrativas, o interponer los procesos judiciales de cobro para recuperar los dineros adeudados por las municipalidades que forman o formaron parte de la federación.

                                                                                                    

            7.- Las federaciones pueden incorporar a sus estatutos procedimientos administrativos de cobro, o bien establecer sanciones ante el incumplimiento del pago de los aportes económicos acordados, pues el Código Municipal no contempla disposiciones en esa materia.  Para establecer mecanismos orientados a agilizar el cobro administrativo de cuotas adeudadas, o para sancionar el impago de esas obligaciones, sería necesario que la Asamblea General de la federación apruebe las normas estatutarias respectivas.  

                                                                                                          

            8.- La interrogante relacionada con las medidas que puede tomar esa entidad federada, en el corto plazo, para hacer ajustes presupuestarios y hacer frente a los gastos y compromisos adquiridos resulta inadmisible.  Ello debido a que esa consulta no versa sobre un tema técnico jurídico, sino sobre un asunto presupuestario que debe ser definido por la Federación consultante, como Administración activa.  Aunado a ello, ese punto no fue abordado en el criterio legal que se nos remitió con la consulta, por lo que dicha interrogante no cumple tampoco con ese requisito de admisibilidad. 

 

Cordialmente,

 

 

        Julio César Mesén Montoya                                        Mariela Villavicencio Suárez

                    Procurador                                                           Abogada de Procuraduría

 

JCMM/MVS/hsc

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PGR-C-112-2023

 

FEDERACIÓN OCCIDENTAL DE MUNICIPALIDADES DE ALAJUELA. FEDOMA. FEDERACIONES MUNICIPALES. ARTÍCULO 10 DEL CÓDIGO MUNICIPAL. ESTATUTO DE LAS FEDERACIONES. PROCEDIMIENTO DE DESAFILIACIÓN APORTE ECONÓMICO. SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE LA FEDERACIÓN. DINEROS ADEUDADOS POR MUNICIPALIDADES MIEMBROS. ACCIONES COBRATORIAS.

 

La Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA) nos planteó varias consultas relacionadas con el procedimiento que deben seguir las municipalidades que pretendan desafiliarse de esa entidad federada.

 

Las interrogantes que se nos formularon fueron las siguientes:

 

“1- ¿Debe una Municipalidad afiliada a una Federación de Municipalidades cancelar la totalidad de la cuota de afiliación del año correspondiente y en ejercicio, a pesar de que el Concejo Municipal de esa Municipalidad tome un acuerdo en desafiliarse de esa Federación, en el entendido que el Estatuto aprobado y publicado en el diario oficial la Gaceta, establece literalmente que es obligación de las municipalidades afiliadas cancelar la totalidad de la cuota anual, a pesar de tomar la decisión de desafiliarse, con el fin de que esa Federación pueda hacer frente a los compromisos presupuestarios del año en curso y haga los ajustes respectivos para el siguiente año?

 

2- ¿Cómo puede actuar una Federación si la Municipalidad que decide desafiliarse se niega a cancelar la totalidad de la cuota de afiliación del año en ejercicio?     

 

3- De ser necesario, ¿Dónde puede acudir una Federación para exigir y obligar a que se reconozca ese pago de la totalidad de la cuota de afiliación para el año en ejercicio?

                                                        

4- Y por último ¿Qué medidas pude tomar una Federación, en el corto plazo, para hacer ajustes presupuestarios y evitar caer en la imposibilidad de hacerle frente a los gastos y compromisos adquiridos?”

 

 

Esta Procuraduría, en su dictamen PGR-C-112-2023 del 24 de mayo del 2023, suscrito por el Procurador Julio César Mesén Montoya, y por Mariela Villavicencio Suárez, abogada de Procuraduría, arribó a las siguientes conclusiones:

 

1.- Las federaciones municipales son entes públicos municipales, de base asociativa, integrados por dos o más municipalidades, que están sujetos al derecho público y administrativo.

 

2.- Los requisitos para constituir las federaciones municipales se encuentran regulados en los artículos 9, 10 y 11 del Código Municipal.

           

3.- Las normas del Estatuto de FEDOMA son claras al establecer las condiciones para que una municipalidad miembro pueda desafiliarse.  Entre esos requisitos está que la separación sea acordada por el Concejo Municipal respectivo, acuerdo que deberá ser notificado a la Asamblea General de la Federación.

 

4.- La desafiliación, una vez notificada a la Asamblea General de FEDOMA, será efectiva hasta el año fiscal siguiente, es decir, las obligaciones de pago de cuotas o aportes económicos convenidos y establecidos estatutariamente persisten hasta esa desvinculación, tal y como lo dispone el Estatuto de FEDOMA.   El solo acuerdo del Concejo Municipal no basta para la desafiliación de la municipalidad respectiva, pues ese acto corresponde al inicio del trámite.

           

5.- Existe un procedimiento establecido en el Estatuto de FEDOMA para la desafiliación de sus integrantes, procedimiento que exige estar al día con las obligaciones dinerarias del año en curso.  De no cumplirse ese requisito podría existir un incumplimiento de lo pactado, así como un perjuicio a la sostenibilidad financiera de la Federación.

 

         6.- Corresponde a las federaciones municipales concretar las acciones administrativas, o interponer los procesos judiciales de cobro para recuperar los dineros adeudados por las municipalidades que forman o formaron parte de la federación.

                                                                                                   

            7.- Las federaciones pueden incorporar a sus estatutos procedimientos administrativos de cobro, o bien establecer sanciones ante el incumplimiento del pago de los aportes económicos acordados, pues el Código Municipal no contempla disposiciones en esa materia.  Para establecer mecanismos orientados a agilizar el cobro administrativo de cuotas adeudadas, o para sancionar el impago de esas obligaciones, sería necesario que la Asamblea General de la federación apruebe las normas estatutarias respectivas.  

                                                                                                         

            8.- La interrogante relacionada con las medidas que puede tomar esa entidad federada, en el corto plazo, para hacer ajustes presupuestarios y hacer frente a los gastos y compromisos adquiridos resulta inadmisible.  Ello debido a que esa consulta no versa sobre un tema técnico jurídico, sino sobre un asunto presupuestario que debe ser definido por la Federación consultante, como Administración activa.  Aunado a ello, ese punto no fue abordado en el criterio legal que se nos remitió con la consulta, por lo que dicha interrogante no cumple tampoco con ese requisito de admisibilidad.