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Dictamen : 097 - del 09/05/2023
PGR-C-097-2023
Señora
Karen Espinoza Vindas
Auditora Interna
Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General
Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio AI-2023-00412 del 17 de
abril del 2023, recibido en esta Procuraduría el 24 de abril del mismo año,
mediante el cual nos formuló varias consultas que tienen relación con el
procedimiento de atención de denuncias interpuestas ante el Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA).
I.- ALCANCES DE
LA CONSULTA
La Auditoría consultante señala que solicita
nuestro criterio con la finalidad de contar con un pronunciamiento vinculante
que mejore el “sistema de control interno institucional”. Ello en relación con las denuncias que se
presentan ante el AyA, así como con lo relativo a las
comisiones investigadoras creadas para tales efectos.
Manifiesta que lo anterior obedece a que la
Gerencia General y la Dirección Jurídica del AyA
están requiriendo a la Junta Directiva de esa institución, que la Auditoría
Interna sea el único órgano que investigue las denuncias que ingresan a la
Administración activa por la comisión de presuntos hechos irregulares en contra
de la Hacienda Pública, con lo que está en desacuerdo. Aclara que las
denuncias interpuestas directamente ante esa Auditoría Interna (sin copia a la
Administración activa), o las que sean trasladadas por la Contraloría General
de la República, sí son atendidas de acuerdo con el procedimiento establecido
en el ordenamiento jurídico; no obstante, a su juicio, corresponde a la
Administración activa atender las denuncias que recibe directamente, o las que
le son remitidas con copia a la Auditoría Interna.
En la consulta nos transcribe parte del oficio
GG-2023-00015 del 10 de enero del 2023, emitido por la Gerencia General; así
como el criterio legal PRE-J-2023-00614 del 23 de febrero del 2023, emitido por
la Dirección Jurídica. Además, vierte la
posición de la Auditoría Interna con respecto al tema en consulta.
Partiendo de lo anterior, solicita
nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:
“a. Conforme el bloque de
legalidad la Administración Activa debe investigar las denuncias que le
ingresan directamente a ella o las que le ingresan a ella y en forma simultánea
a la Auditoría Interna, o con copia a esta última? ¿La Administración Activa
tiene una imposibilidad legal de realizar investigaciones preliminares de las
denuncias que le ingresan directamente a ella o las que le ingresan a ella, en
forma simultánea a la Auditoría Interna, o con copia a esta última?
b. ¿Conforme el bloque de legalidad la
Administración Activa, como la responsable directa del sistema de control
interno (ver componente de monitoreo), puede instruir comisiones investigadoras
cuando conoce cualquier acción u omisión en contra el bloque de legalidad o que
cause un daño a la Hacienda Pública o solo puede trasladar los casos a la
Auditoría Interna?
c. ¿Conforme el bloque de legalidad la
Administración Activa como la responsable directa del sistema de control interno
puede presentar ante el Ministerio Público informes de investigaciones
preliminares por presuntos hechos irregulares contra la Hacienda Pública de
parte de ex miembros o miembros de las Juntas Directivas de las Asociaciones
Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales o tienen
una imposibilidad legal de realizar las investigaciones preliminares y por
ende, solo debe trasladar las denuncias recibidas por la Administración Activa
a la Auditoría Interna?
d. ¿La Administración Activa puede aducir que solo
la Auditoría Interna puede atender denuncias porque la Contraloría General de
la República emitió el documento “LINEAMIENTOS GENERALES PARA EL CUMPLIMIENTO
DE LAS DISPOSICIONES Y RECOMENDACIONES EMITIDAS POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE
LA REPÚBLICA EN SUS INFORMES DE AUDITORÍA” a pesar de que dichos lineamientos
norman lo contrario en sus acápites 2.2 (inciso b) y 2.3 (inciso b)?”
Debido a que
la consulta proviene de una Auditoría, interesa hacer referencia a los
requisitos de admisibilidad que deben observar este tipo de diligencias.
II.
- SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS
POR LAS AUDITORÍAS INTERNAS
El artículo 4° de nuestra Ley Orgánica
permite que los auditores internos realicen consultas directamente a esta
Procuraduría; sin embargo, esa facultad no es irrestricta, pues tanto de esa
norma, como de nuestra jurisprudencia administrativa, se derivan una serie de
requisitos para la admisibilidad de dichas consultas.
El
primero de esos requisitos consiste en que la gestión sea planteada por la
persona que ocupe el cargo de mayor jerarquía en las unidades o direcciones de
auditoría, lo que excluye las consultas formuladas por cualquier otro
funcionario subordinado. En ese sentido, cuando el artículo 4 de nuestra
Ley Orgánica se refiere a los auditores internos, debe entenderse que hace
alusión al superior jerárquico de las auditorías internas. (Dictámenes
C-013-2009 del 26 de enero de 2009, C-143-2021, C-144-2021 y C-145-2021 todos
del 26 de mayo de 2021).
Hemos
indicado además que la materia consultable por parte de los auditores internos
se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia
funcional, es decir, que la facultad de consultar debe estar referida a la
competencia del auditor y al ámbito de las competencias del órgano o del ente
que controla y del cual forma parte. Por ello es necesario que se
acredite esa relación o ligamen cuando se nos plantea una gestión de este tipo.
Así
las cosas, las consultas realizadas por la Auditoría Interna deben ser
planteadas por el jerarca de la auditoría y estar ligadas, necesariamente, al
contenido y objetivos de su plan de trabajo, pues esto nos permite determinar
los alcances del ámbito de competencia de esa Auditoría, así como la relación
existente entre lo consultado y el plan de trabajo que se está aplicando. De
ahí que esa relación o ligamen debe explicarse y demostrarse al momento que se
requiera nuestro criterio. (Dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008,
C-043-2019 del 20 de febrero de 2019, C-294-2020 del 24 de julio de 2020,
C-146-2021 del 26 de mayo de 2021, PGR-C-27-2022 de 10 de febrero de 2022 y
PGR-C-117-2022 de 26 de mayo de 2022).
Igualmente,
según lo hemos afirmado en reiteradas oportunidades, es lógico entender que la
facultad de consultar debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y
específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio con respecto a
una gran cantidad de cuestionamientos sobre distintas materias. La
amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un
auditor podría poner en duda la relación de la consulta formulada con el
ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.
(Dictámenes C-172-2019 del 19 de junio de 2019, C-016-2020 del 17 de enero de
2020 y C-180-2021 del 23 de junio de 2021).
En
esa misma línea, hemos sostenido que las consultas que planteen los auditores internos
en el ejercicio de sus competencias, deben cumplir los requisitos de
admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, exceptuando –en ciertos casos–
el de aportar el criterio legal sobre el tema consultado. Reiteramos que dentro
de esos requisitos de admisibilidad tenemos que las gestiones consultivas que
se dirijan a esta Procuraduría deben plantearse en términos generales y
abstractos, sin referirse a casos concretos, ni pueden pretender la revisión de
la legalidad de actos administrativos ya adoptados, pues ello implicaría
trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de
tomar decisiones sobre asuntos específicos, lo que implicaría asumir
competencias que no nos corresponden. (Al respecto pueden consultarse los
pronunciamientos C-194-1994 del 15 de diciembre de 1994, C-021-2006 del 20
de enero de 2006, C-026-2015 del 17 de febrero de 2015, C-205-2019 del 12
de julio de 2019 y C-137-2021 del 20 de mayo de 2021).
También
debemos recordar que de conformidad con el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica
“…no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que
posean una jurisdicción especial establecida por ley”. (Dictámenes
C-227-2019 del 12 de agosto de 2019, C-244-2019 del 30 de agosto de 2019,
C-051-2021 de 24 febrero de 2021, C-077-2021 de 12 de marzo de 2021 y
C-083-2021 de 18 de marzo de 2021).
Asimismo,
antes de plantear una consulta a la Procuraduría General, las auditorías deben
revisar nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar
la pertinencia y trascendencia de formular o no una nueva consulta ante este
órgano asesor. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-254-2019
del 4 de setiembre de 2019 y C-287-2019 del 4 de octubre de 2019).
Bajo
esa misma línea, resulta necesario precisar, tal y como lo hicimos en el
dictamen C-042-2015 del 2 de marzo de 2015, que tampoco podría un auditor
solicitar la revisión de un dictamen pues “… pedir la revisión de un
dictamen de la Procuraduría General es para todos los efectos prácticos, lo
mismo que requerir su reconsideración”. (En igual sentido, véanse los
dictámenes C-048-2018 del 9 de marzo de 2018, C-342-2019 del 21 de noviembre de
2019, C-036-2020 del 6 de febrero de 2020 y C-121-2020 del 3 de abril de 2020).
Por último, importa señalar que los
dictámenes emitidos a solicitud de las auditorías internas sólo vinculan
directamente a la auditoría consultante. Para los demás órganos e
instituciones públicas −incluida la institución en la que está inserta la
auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen
la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la
Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto
en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública. (Dictámenes
C-48-2018 de 9 de marzo de 2018, C-044-2021 de 7 de enero de 2021 y
PGR-C-290-2022 de 22 de diciembre de 2022).
De conformidad con lo expuesto, debemos reiterar,
tal y como lo hicimos en el dictamen PGR-C-084-2023 del 24 de abril de 2023,
dirigido precisamente a la Auditoría consultante, que las gestiones que se nos
formulen deben estar necesariamente ligadas al contenido del Plan de Trabajo
Anual. En esta ocasión, no se indica cómo
las consultas planteadas en la gestión se relacionan o vinculan con los
objetivos y fines de ese Plan, o bien con el ámbito de sus competencias.
Aunado a ello, luego del análisis detallado de la
consulta se observa que el tema apunta directamente a un caso concreto que
surge de diferencias de criterio entre la Gerencia General, la Dirección
Jurídica y la Auditoría del AyA con respecto al tema
en consulta. Implícitamente, se requiere
que valoremos esos criterios y que emitamos un pronunciamiento vinculante para
la Administración activa, situación que, como ya hemos señalado, resulta
improcedente. (Dictamen C-326-2019 del 7 de noviembre de 2019).
Lo anterior se extrae de la propia
justificación efectuada por la consultante al señalar que requiere la “…emisión
de un criterio jurídico vinculante para que la Administración Activa tenga
claro el deber legal de atender las denuncias que reciben directamente y las
que reciben en forma simultánea con la Auditoría Interna, e incluso las que
recibe la Administración Activa directamente, con solo copia a la Auditoría
Interna”.
Por otra parte, es importante aclarar que cuando
los auditores plantean sus consultas de forma directa a esta Procuraduría, son ellos
los que realizan un análisis sobre la oportunidad y conveniencia de requerir
nuestro criterio. Es por esa razón, tal
y como indicamos en nuestro pronunciamiento C-004-2021 del 7 de enero de 2021,
que “…el dictamen que se emita en tales circunstancias no es vinculante para
la Administración activa, pues esta última no fue quien adoptó voluntariamente
la decisión de consultar y de sujetarse a nuestro pronunciamiento.
Interpretar lo contrario podría llevar consigo una violación a la autonomía de
los entes descentralizados, especialmente cuando la consulta haya sido
planteada directamente por la auditoría de una institución
autónoma”.
En síntesis, la consulta que se nos
planteó no cumple los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley
Orgánica, los cuales fueron expuestos líneas arriba, por lo que nos encontramos
imposibilitados para analizar el fondo de la gestión.
III.-
CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, la
consulta que se nos formula resulta inadmisible pues, tal y como señalamos en
el dictamen PGR-C-084-2023 del 24 de abril de 2023, dirigido precisamente a la
Auditoría consultante, las gestiones que se nos planteen deben estar
necesariamente ligadas al contenido del Plan de Trabajo Anual. En esta ocasión, no se indicó cómo las
consultas formuladas se relacionan o vinculan con los objetivos y fines de ese
Plan, o bien con el ámbito de sus competencias.
Aunado a ello, luego del análisis detallado de la
consulta se observa que el tema apunta directamente a un caso concreto que surge
de diferencias de criterio entre la Gerencia General, la Dirección Jurídica y
la Auditoría del AyA con respecto al tema en
consulta. Implícitamente, se requiere
que valoremos esos criterios y que emitamos un pronunciamiento vinculante para
la Administración activa, situación que, como ya hemos señalado, resulta
improcedente.
Cordialmente,
Julio
César Mesén Montoya
Mariela
Villavicencio Suárez
Procurador
Abogada de Procuraduría
JCMM/MVS/hsc
PGR-C-097-2023
INSTITUTO COSTARRICENSE DE
ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS. AUDITORÍA INTERNA. REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD.
PLAN DE TRABAJO. CASO CONCRETO. IMPROCEDENCIA DE REVISAR ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. CONSULTA DE AUDITORES. EFECTO VINCULANTE DE
DICTÁMENES. INADMISIBILIDAD.
La Auditoría
Interna nos formuló varias consultas que tienen
relación con el procedimiento de atención de denuncias interpuestas ante el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA).
Las preguntas concretas que se nos formularon fueron las siguientes:
“a.
Conforme el bloque de legalidad la Administración Activa debe investigar las
denuncias que le ingresan directamente a ella o las que le ingresan a ella y en
forma simultánea a la Auditoría Interna, o con copia a esta última? ¿La
Administración Activa tiene una imposibilidad legal de realizar investigaciones
preliminares de las denuncias que le ingresan directamente a ella o las que le
ingresan a ella, en forma simultánea a la Auditoría Interna, o con copia a esta
última?
b. ¿Conforme
el bloque de legalidad la Administración Activa, como la responsable directa
del sistema de control interno (ver componente de monitoreo), puede instruir
comisiones investigadoras cuando conoce cualquier acción u omisión en contra el
bloque de legalidad o que cause un daño a la Hacienda Pública o solo puede
trasladar los casos a la Auditoría Interna?
c. ¿Conforme
el bloque de legalidad la Administración Activa como la responsable directa del
sistema de control interno puede presentar ante el Ministerio Público informes
de investigaciones preliminares por presuntos hechos irregulares contra la
Hacienda Pública de parte de ex miembros o miembros de las Juntas Directivas de
las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados
Comunales o tienen una imposibilidad legal de realizar las investigaciones
preliminares y por ende, solo debe trasladar las denuncias recibidas por la
Administración Activa a la Auditoría Interna?
d. ¿La Administración Activa puede aducir que solo la Auditoría
Interna puede atender denuncias porque la Contraloría General de la República
emitió el documento “LINEAMIENTOS GENERALES PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS
DISPOSICIONES Y RECOMENDACIONES EMITIDAS POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA EN SUS INFORMES DE AUDITORÍA” a pesar de que dichos lineamientos
norman lo contrario en sus acápites 2.2 (inciso b) y 2.3 (inciso b)?”
Esta
Procuraduría, en su dictamen PGR-C-097-2023 del 9 de mayo del 2023, suscrito
por el Procurador Julio César Mesén Montoya, y por Mariela Villavicencio Suárez, abogada de Procuraduría, arribó a la conclusión de que la consulta que se nos formuló resulta inadmisible pues, tal y
como señalamos en el dictamen PGR-C-084-2023 del 24 de abril de 2023, dirigido
precisamente a la Auditoría consultante, las gestiones que se nos planteen
deben estar necesariamente ligadas al contenido del Plan de Trabajo Anual. En esta ocasión, no se indicó cómo las
consultas formuladas se relacionan o vinculan con los objetivos y fines de ese
Plan, o bien con el ámbito de sus competencias.
Aunado a ello, luego del análisis detallado de la consulta
se observó que el tema apunta directamente a un caso concreto que surge de
diferencias de criterio entre la Gerencia General, la Dirección Jurídica y la
Auditoría del AyA con respecto al tema en
consulta. Implícitamente, se requiere
que valoremos esos criterios y que emitamos un pronunciamiento vinculante para
la Administración activa, situación que, como ya hemos señalado, resulta
improcedente.