Dictamen : 140 - del 18/08/1988

C-140-88

18 de agosto de 1988

Señor

Licenciado

Luis A. Polinaris

Director Ejecutivo

Oficina del Arroz

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio D. E. 651-88 de 5 de agosto, último, mediante el cual solicita el pronunciamiento de esta Procuraduría "respecto a si el Consejo Nacional de Producción y el Ministerio de Economía, Industria y Comercio deben de respetar la normativa de la Oficina del Arroz en lo que se refiere a normas de calidad y distribución del arroz de importación para abastecer el consumo interno" (sic).

De acuerdo con los términos de los dos dictámenes legales remitidos, el pronunciamiento que se solicita concierne a la definición del órgano competente para fijar las normas de calidad y regular la distribución del arroz importado para el consumo interno. Una vez definida dicha competencia, cabría, entonces, pronunciarse respecto de la aplicación de la ley que regula la Oficina del Arroz y otras normas conexas.

I.- La competencia en materia arrocera (importación).

La Ley Nº 7014 de 28 de noviembre de 1985 dispone en lo conducente:

Art. 9º: "La Asamblea General tendrá las siguientes funciones y atribuciones:

a) Definir las a políticas generales de la Oficina, incluso las relativas a las cuotas de consumo nacional y de exportación e importación".

Art. 10: "La Oficina tendrá las siguientes atribuciones y deberes:

b) Dirigir, reglamentar y ejecutar la exportación y la importación de arroz para lo que deberá cumplir los siguientes requisitos: (...)

3.- Fijar anualmente el excedente exportable y determinar el mercado, la fecha, el cupo y demás detalles relativos a la exportación o importación, para lo que celebrará los convenios respectivos.

4.- Lo resuelto por la Oficina en cuanto a fijación de cuotas para el consumo interno y para la exportación, requerirá la aprobación de la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción.

j) Garantizar el adecuado suministro de arroz de calidad y precio razonables a la población costarricense. El Poder Ejecutivo, previa recomendación de la Oficina, establecerá, mediante decreto, los requerimientos mínimos de arroz para el consumo popular.

k) En casos muy calificados, importar arroz en granza y distribuirlo entre las empresas beneficiadoras...".

En cuanto a la distribución del arroz pilado por los beneficiadores se dispone en lo conducente:

Art. 31.-"El beneficiador estará obligado a procesar y mantener a la orden de la Oficina la totalidad del arroz comprado.

La Oficina establecerá las cuotas de venta de cada planta, de acuerdo con los informes recibidos".

Dicha disposición está relacionada con lo dispuesto en el artículo 10, a) de la Ley, en cuanto obliga a la Junta Directiva a "garantizarle a los beneficiadores que efectuaré la compra de su producto, ya sea en forma directa o por medio de instituciones".

Dichas atribuciones legales deben ser ejercidas en aras de la protección de la actividad arrocera y a fin de garantizar a la población el consumo de este vital artículo, todo lo cual es de interés público puesto que se refiere "al más importante producto de consumo popular" (artículo 1º, 2º y 3º de la ley de creación de la Oficina del Arroz).

Asimismo, es necesario recalcar que el ejercicio de la competencia de la Oficina debe estar orientada por los fines públicos que justifican la creación de esta Institución. Por otra parte, no obstante los objetivos de la ley, el interés de que la materia arrocera esté a cargo de un ente especializado, no significa que el ente en cuestión sea competente para realizar todo tipo de actos a fin de actualizar el fin público asignado. Al contrario, las competencias públicas, por principio, son expresas por lo que la Junta Directiva de la Oficina del Arroz solo está facultada para realizar los actos previstos en su Ley de creación y en lo que no exista regulación específica, deberá estarse a lo que dispongan otras normas jurídicas, reguladoras de competencia administrativa.

En cuanto a la calidad y distribución del arroz importado, tenemos que de conformidad con las normas transcritas, la política general en materia de importación de arroz es fijada por la Asamblea General de la Institución. Asimismo, la Junta Directiva es competente para realizar importaciones de arroz en granza. El dictamen C-223-87 de 06 de noviembre de 1987 es claro en afirmar la competencia de principio de la Oficina para realizar las importaciones de arroz. No obstante, en situaciones de urgencia, de verdadera necesidad en las cuales el consumo de la población puede ser alterado y ante la imposibilidad de la Oficina de realizar la importación, el Consejo Nacional de Producción puede realizar las importaciones, abriendo al efecto los documentos de crédito correspondientes y coordinando con la Oficina las operaciones necesarias para asegurar la existencia del citado artículo (dictamen PGR-070-88 de 5 de febrero de 1988 y C-031-88 de 9 del mismo mes y fecha).

Ahora bien, corresponde a la Junta Directiva de la Oficina, el dirigir, reglamentar y ejecutar las importaciones de arroz en granza. Es decir, la importación es ejecutada según las directrices y reglamentaciones emitidas por la propia Oficina, a través de su Junta Directiva. El punto es determinar si esta facultad comprende el reglamentar la fijación de las normas de calidad del arroz importado, así como el regular la distribución del arroz importado.

El arroz que importa la Junta Directiva de la Oficina del Arroz y, en el caso excepcional, el Consejo Nacional de Producción, se dirige a satisfacer la demanda del consumo popular y por ende debe ser de calidad razonable. Cuál es el órgano competente para establecer esas normas que permitan apreciar que la calidad es razonable? Según el inciso j) del artículo 10 antes transcrito, corresponde a la Junta Directiva garantizar que se cumpla con las normas de calidad, que son fijadas por el Poder Ejecutivo, mediante decreto ejecutivo, previa recomendación de la Oficina. En efecto, corresponde al Poder Ejecutivo establecer los requerimientos mínimos del arroz que se destina al consumo popular y dentro de estos requerimientos está, necesariamente, la calidad del arroz. La competencia del Ejecutivo para realizar dicha fijación de normas de calidad, está también presente en el artículo 28 de la Ley, aunque referida al recibo del arroz por parte del beneficiador. En efecto, éste puede negarse a recibir el arroz que "no llene los requisitos que establezca el reglamento en cuanto a humedad, impurezas, grano quebrado, semillas objetables, mancha y yeso". De modo que la competencia de la Oficina comprende el velar porque las normas de calidad sean respetadas pero no se extiende al establecimiento de dichas normas.

En cuanto a la distribución del arroz de importación, tenemos que la ley expresamente confirió a la Oficina a su cargo, la competencia para distribuir el arroz importado en granza entre las empresas beneficiadoras. Una vez que el arroz haya sido pilado, deberá estarse a lo dispuesto por el artículo 31, Segundo párrafo y por el 10.-a) de la ley de repetida cita, conforme con los cuales la Oficina establece las cuotas de venta de cada planta. Por cuotas de venta de cada plata debe entenderse necesariamente la cuota de venta para el consumo interno y su distribución dentro del mercado nacional.

Con ello indicamos que no se trata de establecer solamente la cantidad de arroz que debe vender cada planta dentro del mercado nacional, sino también la fijación de cuotas que garanticen la distribución del producto, de forma de satisfacer el fin público, cual es el abastecimiento de la población. Solo en esa medida puede justificarse la existencia jurídica del párrafo en cuestión, ya que el establecimiento de cuotas de consumo interno está ya contemplado expresamente en el artículo 10, incisos a) y b)-.4, lo que haría innecesario el artículo 31, párrafo segundo si se interpretase simplemente como determinación de la cantidad por vender por cada planta.

Ahora bien, la norma legal se refiere al arroz importado en granza, no al arroz ya pilado. Por ello, se podrían presentar situaciones particulares si se importara arroz ya beneficiado, respecto del cual no tendría objeto la aplicación de lo dispuesto por los artículos 30 y 31 de la citada ley. En efecto, si el arroz se importa ya pilado los beneficiadores no estarían interviniendo en el proceso y no habría, entonces, por qué establecerles cuotas de venta. El problema es determinar cómo se va a garantizar el abastecimiento directo en el mercado nacional. Podría interpretarse que dada la competencia genérica de la Oficina en materia de arroz, corresponde a ésta la distribución del producto importado pilado, máxime que le corresponde a este Ente el garantizar el suministro de arroz. El término "garantizar" implica el tomar las decisiones necesarias para que el producto llegue a los consumidores, es decir, el decidir respecto de la distribución del producto para el abastecimiento de la población.

Respecto de la aplicación del artículo 1º de la Ley de Protección al Consumidor, que dispone:

"Es atribución del Ministerio de Economía, Industria y comercio fijar precios oficiales a los bienes y servicios necesarios para la producción y el consumo nacional, así como procurar su adecuado abastecimiento y distribución, de acuerdo con esta ley y sus disposiciones reglamentarias, sin perjuicio de las atribuciones que por ley tengan otras instituciones del Estado".

Cabe señalar que este artículo resulta de aplicación supletoria en orden al abastecimiento y distribución del arroz. Ello por cuanto constituyen actos atribuidos por ley a una Institución del Estado, por lo que el Ministerio intervendría sólo en el caso en que la citada Institución no estuviese en condiciones de cumplir sus cometidos o actúe de una manera que no garantice esos cometidos públicos, o bien, se esté ante una situación de urgencia.

Por otra parte, independientemente de lo dispuesto por la normativa antes transcrita, dado que se trata de un aspecto del comercio interno, el Ministerio cuenta con suficientes potestades para dictar directrices y aún coordinar el abastecimiento y distribución de este grano al consumo básico, según lo dispuesto en el artículo 27.-1 de la Ley de la Administración Pública. Claro está que las directrices que se emiten deben sujetarse a lo dispuesto en los artículos 99.-1 y 100.-1 de esta Ley General.

II.- La obligatoriedad de la Ley de la Oficina del Arroz.

Es evidente que en la medida en que una ley esté vigente debe ser respetada, aplicándose las disposiciones que establezca. Y esa vigencia es erga ornes pero cobra un particular relieve respecto de los funcionarios públicos, en virtud de lo dispuesto por los artículos 11 de la Constitución Política y 11.- y 13.-1 de la Ley General de la Administración Pública.

Consulta Ud. al respecto la obligatoriedad de la "normativa de la Oficina del Arroz en lo que se refiere a normas de calidad y distribución del arroz de importación para abastecer el consumo interno. No obstante, ya se indicó que las normas de calidad del arroz para consumo popular son fijadas por decreto ejecutivo. La Ley de creación de la Oficina del Arroz no otorga competencia a esta Oficina para emitir dichas normas.

Por consiguiente, desde el punto de vista de la ley, ni el Consejo Nacional de Producción ni el Ministerio de Economía, Industria y Comercio están obligados a respetar las normas que sobre calidad del arroz emita la Junta Directiva de la Oficina del Arroz. Al contrario, esta Oficina debe respetar lo que disponga al respecto el Poder Ejecutivo por medio de un decreto ejecutivo.

Las normas que establecen la competencia en materia de distribución del arroz deben ser aplicadas en tanto no sean derogadas por otra ley posterior o bien sea declarada inconstitucional (artículo 129 y 10 de la Constitución Política), o razones de urgencia justifiquen la intervención de otros órganos.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Producción General:

a) La Ley de creación de la Oficina del Arroz otorga competencia al Poder Ejecutivo para establecer, por vía de decreto, las normas de calidad para el arroz de consumo popular.

b) De conformidad con dicha Ley, la Oficina del Arroz es competente para decidir respecto de la distribución del citado grano en el mercado nacional.

c) Tanto las normas que establecen la competencia del Poder Ejecutivo como la de la Oficina del Arroz están vigentes, por ende resultan de aplicación obligatoria y deben ser respetadas por las diversas entidades públicas que intervienen en lo relativo al arroz.

De usted, muy atentamente,

Licda. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ADJUNTA.

MIRCH/ile.

pcm