Dictamen : 095 - del 09/05/2023

9 de mayo de 2023

PGR-C-095-2023

Señor

Ricardo Robles Sánchez

Auditor Interno

Municipalidad de León Cortés

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, damos respuesta a su oficio MLC-DAI-025-2023 del 28 de marzo último, por medio del cual se nos planteó una serie de consultas relacionadas con la “exención de pago de impuesto y tratamiento que se le debe dar a la asignación de valores de derechos de una misma finca”.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA

Nos indica el Sr. Robles Sánchez que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley No. 6815, artículo 4 parte final, reformado por la Ley No. 8292 de Control Interno, legitimó a los auditores internos para consultar de forma directa, ante este órgano consultor, con la finalidad específica de habilitar a dichos órganos de control interno, la posibilidad de obtener un criterio técnico órgano superior consultivo de la administración pública, como un insumo de las funciones de control y validación en relación con la administración que fiscaliza, en las labores de auditoría.

Ante este escenario, indica que, en ejecución de sus funciones, la Auditoría Interna del Gobierno Local de León Cortés, nos solicita emitir criterio respecto de las siguientes consultas que se detallan:

1. Manejo que se debe dar a los usufructos que pertenecen a un fideicomiso bancario en propiedades pertenecientes al estado exentas del impuesto, pero que se muestran a nombre de un fideicomiso. Es procedente en estos casos la exigencia de la cobranza, o por el contrario se debe prescindir de dicha recaudación.

2. Tratamiento que se debe dar a la asignación de valores de derechos de una misma finca, principalmente cuendo(sic) esta es poseída por varios dueños.

En razón de lo anterior, y de acuerdo a lo planteado por el Auditor del Gobierno Local, es oportuno referirnos a los requisitos de admisibilidad de las gestiones consultivas que se nos formulan.

II.- SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS

La función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos establecidos en los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982.

El artículo 4° de nuestra Ley Orgánica −tal y como señaló el consultante− permite que los auditores internos realicen consultas directamente a esta Procuraduría, con el fin de que estos puedan obtener un criterio informado de carácter técnico jurídico; sin embargo, esa facultad no es irrestricta, pues tanto de esa norma, como de nuestra jurisprudencia administrativa, se derivan una serie de requisitos para la admisibilidad de dichas consultas, los cuales se proceden a exponer.

El primero de esos requisitos consiste en que la gestión sea planteada por la persona que ocupe el cargo de mayor jerarquía en las unidades o direcciones de auditoría, lo que excluye las consultas formuladas por cualquier otro funcionario subordinado. En ese sentido, cuando el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica se refiere a los auditores internos, debe entenderse que hace alusión al superior jerárquico de las auditorías internas. (Dictámenes C-013-2009 del 26 de enero de 2009, C-143-2021, C-144-2021, C-145-2021 todos del 26 de mayo de 2021 PGR-C-054-2023 del 17 de marzo de 2023 y PGR-C-064-2023 del 30 de marzo de 2023).

De igual forma, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores internos se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar debe estar referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del órgano o del ente que controla y del cual forma parte. Por ello es necesario que se acredite esa relación o ligamen cuando se nos plantea una gestión de este tipo.

Aunado a lo anterior, las consultas realizadas por la auditoría interna deben estar ligadas, necesariamente, al contenido y objetivos de su plan de trabajo (el cual debe acreditarse), pues esto nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría, así como la relación existente entre lo consultado y el plan de trabajo que se está aplicando. (Dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-314-2017 del 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 del 20 de febrero de 2019, C-294-2020 del 24 de julio de 2020 y C-146-2021 del 26 de mayo de 2021).

Por otra parte, esta Procuraduría ha señalado que la facultad de consultar, debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos sobre distintas materias. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor podría poner en duda la relación de la consulta formulada con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente. (Dictámenes C-172-2019 del 19 de junio de 2019, C-016-2020 del 17 de enero de 2020 y C-180-2021 del 23 de junio de 2021).

En este sentido, es necesario resaltar lo dispuesto en el dictamen N° C-48-2018 del 09 de marzo de 2018, respecto al efecto jurídico que despliegan las consultas planteadas por los auditores, ya que los dictámenes emitidos por esta Procuraduría, vinculan a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores de plantear consultas a esta Procuraduría no tiene por finalidad vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente.

Resulta pertinente señalar que ha sido criterio reiterado que, las consultas planteadas por los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, exceptuando – en cierto casos- la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

Por otra parte, las gestiones consultivas deben plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a casos concretos, ni pueden pretender la revisión de la legalidad de actos administrativos ya adoptados, pues ello implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones sobre asuntos específicos, lo que implicaría asumir competencias que no nos corresponden. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-194-1994 del 15 de diciembre de 1994, C-021-2006 del 20 de enero de 2006, C-026-2015 del 17 de febrero de 2015, C-205-2019 del 12 de julio de 2019 y C-137-2021 del 20 de mayo de 2021).

Y mucho menos, pueden consultarse temas en los que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad específica a otro órgano o ente (artículo 5 de nuestra Ley Orgánica n° 6815 del 27 de setiembre de 1982) (dictamen n° C-227-2019 del 12 de agosto de 2019, entre otros).

Por último, nuestra jurisprudencia ha establecido que antes de plantear una consulta a la Procuraduría General, las auditorías deben revisar nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de formular o no una nueva consulta ante este órgano asesor. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-254-2019 del 4 de setiembre de 2019 y C-287-2019 del 4 de octubre de 2019).

3. SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

Con fundamento a lo expuesto en el apartado anterior, la consulta planteada por la Auditoria de la Municipalidad de León Cortés no cumple con los requisitos necesarios de admisibilidad, en virtud de los razonamientos que se proceden a exponer.

Como factor de primer orden, el Sr. Auditor reconoce que las consultas planteadas a esta Procuraduría deben estar contempladas dentro del plan laboral anual de la auditoria. Este plan de trabajo de la auditoría interna consiste en el resultado de una planificación estratégica, el cual debe comprender todas las actividades por realizar por parte de la auditoría, detallando el tipo de auditoría, la prioridad, los objetivos, la vinculación a los riesgos institucionales, el período de ejecución previsto, los recursos estimados y los indicadores de gestión asociados según lo establece el artículo 22 inciso f) y g) de la Ley No. 8292, el artículo 62 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República” Ley No. 4728 y el Manual para el Ejercicio de la Auditoría Interna emitido por el mismo Órgano Contralor.

Este plan de trabajo, que debe ejecutar anualmente cada auditoría, nos permite determinar los alcances del ámbito de su competencia, siendo posible establecer la pertinencia y relación de lo consultado a esta Procuraduría, respecto a aquellos temas de fondo que estén contemplados en su actividad ordinaria según lo dispuesto en dicho plan. (Dictámenes n° C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020 y C-076-2020, éstos últimos de 03 de marzo de 2020; C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, C-112-2021 de 26 de abril de 2021 y PGR-C-293-2021 de 15 de octubre de 2021 y PGR-C-27-2022 de 10 de febrero de 2022).

Lo anterior, implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Expuesto en otras palabras, la consulta debe estar referida a un tema de fondo que se haya previsto estudiar en el correspondiente plan de trabajo anual de la auditoría.

En este contexto, resulta pertinente citar lo dispuesto en el dictamen PGR-C-293-2021 de 15 de octubre de 2021, mediante el cual se reiteró que: “…la única forma que tiene la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo. Debe tenerse en cuenta que en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna, por lo que, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría”

Ahora bien, una vez expuesto lo anterior, el señor auditor, solicita se le exima de este requisito, en razón de que la Municipalidad de León Cortés careció de auditor por un período mayor de 3 años, dándose su nombramiento hasta el pasado 27 de diciembre de 2022 e iniciando labores el 01 de febrero de 2023, motivo por el cual no existía un plan anual por aplicar.

Señala que, ante tal situación, se desarrolló un diagnóstico inicial del estado de control interno del municipio, encontrándose una serie de deficiencias, entre ellas, por ejemplo, cuando otra dependencia del Municipio ha requerido de la asistencia del departamento a su cargo.

En virtud de lo expuesto, esta Procuraduría reconoce que nos encontramos ante un caso anómalo, el cual consiste que el Gobierno Local estuvo sin un auditor por un período mayor a tres años; contrariando con ello lo dispuesto en el artículo 20 y siguientes de la Ley General de Control Interno.

Ante tal escenario nos cuestionamos si la auditoría del Gobierno Local contaba con subauditor interno o de personal administrativo y de apoyo, los cuales durante dicho lapso estuvieran desarrollando las funciones de la auditoría interna de la Municipalidad, tal y como lo ordena el Reglamento de organización y funcionamiento de la auditoría interna de la Municipalidad de León Cortés (adoptado por el Concejo Municipal de León Cortés, en sesión ordinaria Nº 51, celebrada el día 25 de abril de 2011), en sus ordinales 17, 21, 22, 23, 44, 45, 46, 55, 56, 57, 58, 59, entre otros.

Ahora bien, independientemente de lo anterior, nótese que se nos indica que se realizó un diagnóstico del estado de control interno del Municipio, el cual es el fundamento de las consultas planteadas; sin embargo, dicho diagnostico no nos fue remitido, siendo materialmente imposible demostrar relación alguna respecto de lo consultado con los resultados de dicho diagnóstico, como una forma de poder valorar la pertinencia de lo solicitado.

Por tanto, no es posible precisar si las interrogantes tienen relación directa con el ejercicio las competencias de la auditoría, situación que debe acreditarse y explicarse al momento en que se requiera nuestro criterio vinculante.

Así las cosas, la consulta que se nos planteó no cumple con los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica, al no referirse en una primera instancia al plan anual de trabajo y su relación con las consultas planteadas, así como, por no haberse justificado de forma adecuada la relación directa que tienen dichas consultas con el supuesto diagnóstico inicial del estado de control interno del municipio; por lo que nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, las consultas que se nos plantean son inadmisibles, en el tanto no se cumple con los requisitos establecidos por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley No. 6815 del 27 de setiembre de 1982, motivo por el cual nos encontramos imposibilitados para referirnos al respecto.

Cordialmente,

Héctor Edo. García Villegas

Procurador Adjunto.

HGV/gab