Accesibilidad
Dictamen : 093 - del 08/05/2023
(Reconsiderado de oficio parcialmente)
08 de mayo de 2023
PGR-C-093-2023
Señora
Yanancy Noguera
Calderón
Presidenta Junta
Directiva
Colegio de
Periodistas y Profesionales en Ciencias de la Comunicación Colectiva
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General
Adjunta de la República, me refiero al oficio CPJD-207-23 de 3 de marzo de
2023, mediante el cual, atendiendo el acuerdo firme JD-21-11-23 de la sesión
ordinaria N.° 11-23 del 07 de marzo de 2023, solicita nuestro criterio sobre lo
siguiente:
“¿Cuáles son las limitaciones y alcances de
poder realizar las sesiones ordinarias y extraordinarias de Junta Directiva y
los Órganos del Colegio, en modalidad virtual?”
A efectos de cumplir con lo requerido por el
artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el
Colegio de Periodistas y Profesionales en Ciencias de la Comunicación Colectiva
(en adelante Colegio de Periodistas) aportó el criterio legal de la asesoría
externa, oficio sin número de fecha 2 de marzo de 2023.
I.
SOBRE EL FONDO DE LO CONSULTADO
Una vez revisados nuestros archivos
institucionales nos encontramos con que, a través de los dictámenes C-185-2020
de 22 de mayo de 2020[1]
y C-299-2020 del 31 de julio de 2020[2],
este órgano técnico consultivo dio respuesta a inquietudes del Colegio de
Periodistas relacionados con la virtualidad de las sesiones de su Junta
Directiva y de los otros órganos.
En ambos dictámenes se concluyó que la Ley
Orgánica del Colegio de Periodistas, N.° 4420 de 22 de setiembre de 1969, no ha
previsto la posibilidad de que su Junta Directiva ni los otros órganos
colegiados, puedan sesionar de forma virtual. Sin embargo, se informó que,
nuestra jurisprudencia administrativa ha admitido que bajo un estado de emergencia o de grave urgencia administrativa, y
en orden a garantizar la continuidad y regularidad de la actividad
administrativa y, por tanto, del servicio público, es posible que las sesiones
de las juntas directivas y las asambleas generales de los colegios
profesionales sesionen de forma virtual. Por supuesto esta
posibilidad es excepcional.
En consecuencia, resulta de importancia transcribir el razonamiento
externado por este órgano técnico consultivo en el
dictamen C-185-2020 de 22 de mayo de 2020, dirigido al Colegio de Periodistas
(reiterado en el C-299-2020 del 31 de julio de 2020):
“(…) Es innegable
que la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas, N.° 4420 de 22 de setiembre de
1969, no ha previsto la posibilidad de que su Junta Directiva, tampoco ningún
otro de sus órganos colegiados, pueda sesionar de forma virtual. Luego, debe
indicarse que, en términos generales, la Ley costarricense no ha previsto la
posibilidad de que los órganos colegiados de la administración pública puedan
sesionar de forma virtual.
De seguido, se
impone advertir que, por principio y conforme el artículo 268 de la Ley General
de la Administración Pública, las sesiones de la Junta Directiva deben
celebrarse, so pena de nulidad absoluta del acto, en la sede del Colegio de
Periodistas. Sede que por disposición del artículo 1 de la Ley N.° 4420 está
ubicada en la ciudad de San José. La Ley tampoco ha contemplado la posibilidad
de que el Colegio pueda tener una sede virtual.
No obstante, es
importante advertir que en nuestra jurisprudencia administrativa se ha admitido
que en situaciones excepcionales y de evidente urgencia administrativa o en
estados de emergencia, los órganos colegiados de la administración puedan
sesionar de forma virtual. Esto en orden de garantizar la continuidad y
regularidad del funcionamiento del ente a su cargo. Debe acotarse, tal y como
se reiteró en el dictamen C-131-2020 de 7 de abril de 2020, que la posibilidad
de los órganos colegiados para sesionar virtualmente, por su carácter
excepcional, es limitada, pues los asuntos que pueden conocer dichos órganos en
sesión virtual son aquellos que sean inaplazables, y que por consecuencia no
sea posible esperar a una sesión presencial. Al respecto, importa transcribir
lo dicho recientemente en el dictamen C-131-2020:
“(…) es relevante advertir que ya en nuestra jurisprudencia
administrativa se ha subrayado que, bajo situaciones de excepcionalidad y de
evidente urgencia, es posible que los órganos colegiados de las diversas
instituciones, en orden de garantizar la continuidad y regularidad del
funcionamiento del ente a su cargo, pueden sesionar de forma virtual para
conocer los asuntos que sean inaplazables y que, por consecuencia, no sea
posible esperar a una sesión presencial.(…) (Ver además
dictámenes C-241-2013 de 4 de noviembre de 2013 y C-298-2007 de 28
de agosto de 2007)
“(..)Por consiguiente, se debe entender que, aunque la
posibilidad de que los Concejos Municipales sesionen virtualmente en una sede
electrónica no se encuentra habilitada en forma expresa por la Ley, es claro
que, tratándose de un estado declarado de emergencia, y en aras de cumplir y
colaborar con lo que el Poder Ejecutivo disponga para atender esa emergencia,
sería procedente que aquel órgano colegiado pueda, de forma excepcional,
celebrar sus sesiones de forma virtual durante el lapso de tiempo de la
emergencia.”
Luego, debe también señalarse que en el mismo dictamen C-131-2020 se ha considerado
procedente y oportuno que las administraciones, en orden a celebrar aquellas
sesiones virtuales - que en ausencia de un desarrollo legal aprobado
tienen entonces un carácter excepcional-, puedan tener, por consiguiente, la
posibilidad de habilitar una sede electrónica o virtual, entendida ésta como
aquella dirección electrónica, disponible para los ciudadanos a través de redes
de telecomunicaciones, cuya titularidad corresponde a una Administración
Pública.
En este sentido, en el mismo dictamen C-131-2020 se indicó que el
mismo numeral 268 de la Ley General, pero su párrafo segundo, establece la
posibilidad de que tratándose de razones de urgente necesidad – lo cual
comprende la urgencia administrativa pero tanto más los estados de necesidad-,
los órganos colegiados puedan sesionar fuera de la sede; lo cual permite
argumentar, con efectividad, que sería posible que aquellos órganos, dado el
caso, puedan sesionar en sedes virtuales, y por tanto sesionar virtualmente, en
estados de urgente necesidad. Al respecto, importa advertir, desde ya, que el
artículo 269 de la misma Ley General establece que toda la actuación
administrativa debe realizarse con arreglo a normas de economía, simplicidad,
celeridad y eficiencia. Es decir que, de cara a una razón de urgente necesidad,
la administración, deben procurar adaptarse, optimizando el uso de sus
recursos, para continuar funcionando, con celeridad y con satisfacción del
interés público, lo cual puede incluir acudir a procedimientos electrónicos en
la red virtual.
De otro extremo, conviene denotar que es evidente que, en virtud de una
declaratoria de emergencia, y por disposición específica del artículo 34 de la
Ley N.° 8488 de 22 de noviembre de 2005, el Poder Ejecutivo puede decretar
restricciones sobre habitabilidad, tránsito e intercambio de bienes y servicios
en las regiones del territorio nacional afectado por una emergencia.
Restricciones que eventualmente obligan y podrían incidir en el funcionamiento
de la actividad de los diversos órganos colegiados de la administración y
particularmente en la celebración de las sesiones presenciales de dichos
órganos.
(…)
Ahora bien, es
relevante puntualizar que existen varias condiciones y requisitos que se deben
cumplir para que la Junta Directiva o los órganos colegiados del Colegio de
Periodistas puedan sesionar válidamente de forma virtual.
En este sentido, y
conforme el artículo 52 de la Ley General de la Administración Pública, ha de
anotarse que, de previo a celebrar sus sesiones virtuales, la Junta Directiva
debe tomar el respectivo acuerdo en el que de forma motivada se decida adoptar
aquella modalidad de sesión. Debe insistirse en que este acuerdo debe ser
motivado, aunque sea de forma sucinta, puesto que, como se ha explicado, la
posibilidad de celebrar sesiones virtuales es excepcional y debe responder a la
existencia de una urgencia administrativa o a la vigencia de un Estado de
Emergencia declarado.
De seguido, se
reitera que la Junta Directiva debe establecer, en armonía con el artículo
268.2 de la Ley General de la Administración Pública, una sede electrónica para
la celebración de dichas sesiones. Sede electrónica que, como ya se ha dicho,
debe ser propiedad de la administración, en este caso del Colegio de
Periodistas, y que debe asegurar la integridad, veracidad y actualización de la
información que allí se establezca. Asimismo, la sede electrónica debe disponer
también de sistemas que permitan el establecimiento de comunicaciones seguras.
La creación de la
sede electrónica es vital para el caso de que la sesión virtual a realizar no
sea ordinaria, sino que responda a una sesión extraordinaria, pues en tal caso,
el acto de convocatoria debe indicar, de forma expresa e inequívoca, que la
sesión se realizará de forma virtual y, por consecuencia, debe advertir sobre
el modo de ingresar a la sede electrónica y participar en aquella sesión.
En otro orden de cosas, debe insistirse en lo ya reiterado jurisprudencialmente
en el dictamen C-131-2020 ya citado, en el sentido de que, aunque se reconoce
que la utilización de tecnología podría suplir las sesiones presenciales de los
órganos colegiados, lo cierto es que ha sido criterio de este órgano superior
consultivo, que no todo mecanismo tecnológico permite el contraste de las
diversas opiniones durante la fase de deliberación del órgano; y, por tal
motivo, resulta indispensable la utilización de técnicas que permitan la
transmisión simultánea de audio, video y datos. Entonces, el medio utilizado
debe necesariamente respetar los principios de simultaneidad, colegialidad y
deliberación.
Dicho en otras palabras, aun en las sesiones virtuales, y particularmente con
la finalidad de que los acuerdos y actas que se levanten recogiendo las
deliberaciones de la Junta Directiva sean válidas, debe garantizarse que el
órgano colegiado funcione como colegio, con respeto al principio de
simultaneidad. Y funcionar como colegio implica la deliberación de los
distintos asuntos sobre los cuales debe formarse una voluntad colegiada.
Deliberar implica un debate que debe realizarse oralmente. Así pues, el recurso
o medio tecnológico que se elija utilizar para las sesiones virtuales debe
garantizar la simultaneidad, colegialidad y deliberación, de tal forma que
durante la respectiva sesión virtual, los integrantes de la Junta Directiva
puedan discutir, utilizando los cauces y recursos legales previstos, de forma
real los asuntos del correspondiente orden del día y de modo que se pueda
constatar la participación continua y sin interrupciones de los integrantes de
la Junta, lo cual es un requisito para el pago de la respectiva dieta por la
sesión virtual. (Ver el dictamen C-131-2020 ya citado y el C-136-2020 de 15 de
abril de 2020)
Además, cabe también reiterar lo dicho en la jurisprudencia administrativa
glosada en el sentido que debe existir una plena compatibilidad entre los
sistemas empleados entre los participantes de la respectiva sesión, sea por los
emisores y receptores, de tal forma que garantice la autenticidad e integridad
de la voluntad y la conservación de lo actuado.
Finalmente, se anota que, de acuerdo con el numeral 56 de la Ley General de la
Administración Pública, las actas deben expresar las circunstancias de lugar y
tiempo en que se ha celebrado, por lo cual se entiende que si la sesión se ha
celebrado en forma virtual, tendrá que indicarse cuál de los miembros del
colegio ha estado “presente” en forma virtual, en su caso mediante qué
mecanismo tecnológico se produjo la presencia, identificación del lugar en que
se encuentra el ausente (puesto que estaría reunido en un lugar distinto al
previsto normativamente o el que es habitual para sesionar), la compatibilidad
y las razones por las cuales la sesión se realizó en la forma indicada. Deberá
contener, obviamente, los otros elementos que la Ley exige, entre ellos, la
identidad y el número de miembros presentes en la reunión y el sentido del voto
emitido por el miembro presente virtualmente.
A. CONCLUSION.
Con fundamento en
lo expuesto, se concluye:
- Que
existe un deber fundamental de la Junta Directiva del Colegio de Periodistas de
garantizar su propio funcionamiento durante la Declaratoria de una Emergencia
Sanitaria – lo cual asegura el funcionamiento a su vez de la respectiva
corporación profesional – y una potestad, por consiguiente, para tomar medidas que
adaptando la actividad del órgano colegiado aseguren su
continuidad. Entre estas medidas se puede incluir, como ya se ha
dicho, la posibilidad de que las sesiones de su Junta Directiva y de otros
órganos colegiados se realicen virtualmente.
- Que
en nuestra jurisprudencia administrativa se ha admitido que en situaciones
excepcionales y de evidente urgencia administrativa o en estados de emergencia,
los órganos colegiados de la administración puedan sesionar de forma virtual.
- Que
existen varias condiciones y requisitos que se deben cumplir para que la Junta
Directiva o los órganos colegiados del Colegio de Periodistas puedan sesionar
válidamente de forma virtual.
- Que,
de previo a celebrar sus sesiones virtuales, la Junta Directiva debe tomar el
respectivo acuerdo en el que de forma motivada se decida adoptar aquella
modalidad de sesión.
- Que
la Junta Directiva debe establecer una sede electrónica para la celebración de
dichas sesiones.
- Que
no todo mecanismo tecnológico es útil para celebrar válidamente sesiones
virtuales, debe ser uno que permita el contraste de las diversas opiniones
durante la fase de deliberación del órgano; y, por tal motivo, resulta
indispensable la utilización de técnicas que permitan la transmisión simultánea
de audio, video y datos. Entonces, el medio utilizado debe necesariamente
respetar los principios de simultaneidad, colegialidad y deliberación en los
términos explicados en el dictamen.
- Que
el acta que se levante de la sesión virtual, debe expresar las circunstancias
de lugar y tiempo en que se ha celebrado, por
lo cual debe constar en dicha acta cuál de los miembros
del colegio ha estado “presente” en forma virtual, en su caso mediante qué
mecanismo tecnológico se produjo la presencia, identificación del lugar en que
se encuentra el ausente, la compatibilidad y las razones por las cuales la
sesión se realizó en la forma indicada. Deberá contener, obviamente, los otros
elementos que la Ley exige, entre ellos, la identidad y el número de miembros
presentes en la reunión y el sentido del voto emitido por el miembro presente
virtualmente.” (El resaltado es del
original)
Ahora bien, posterior a la emisión de los dos
dictámenes en comentario, el Colegio de Periodistas emitió el “Reglamento del
Colegio de Periodistas y Profesionales en Ciencias de la Comunicación Colectiva
de Costa Rica”, decreto ejecutivo N.° 43727 del 1° de setiembre de 2022[3],
sin embargo, consideramos necesario advertir que esta norma tampoco autorizó ni
reguló la virtualidad de las sesiones o asambleas generales.
En consecuencia, dado que su Ley Orgánica y el
reglamento resultan omisos en regular la virtualidad de las sesiones ordinarias
y extraordinarias de la Junta Directiva y de los otros órganos, se debe
concluir que el Colegio de Periodistas no está excepcionado de cumplir con la
regla general de la presencialidad de sus sesiones.
Por consiguiente, en virtud del
principio de legalidad, las sesiones virtuales del Colegio de Periodistas se
encuentran autorizadas únicamente, en
situaciones excepcionales y de evidente urgencia administrativa o en estados de
emergencia, hasta tanto no exista una norma expresa que autorice lo
contrario.
En todo caso, se reitera que, las sesiones virtuales que celebre el Colegio consultante –bajo los términos expuestos– deberán ser justificadas de manera previa, a fin de garantizar la continuidad y regularidad del funcionamiento del órgano, y, además, ajustándose, como se dijo, a los principios de simultaneidad, discrepancia de entre los participantes y la deliberación del órgano.
Sobre esta misma línea, se pueden consultar los siguientes dictámenes: C-131-2020 del 07 de abril de 2020, C-156-2020 del 30 de abril de 2020, C-178-2020 del 18 de mayo de 2020, C-207-2020 del 02 de junio de 2020, C-222-2020 del 15 de junio de 2020, C-230-2020 del 16 de junio de 2020, C-248-2020 del 29 de junio de 2020, C-264-2020 del 08 de julio de 2020, C-276-2020 del 10 de julio de 2020, C-309-2020 del 04 de agosto de 2020, C-63-2021 de 4 de marzo de 2021, C-70-2021 de 9 de marzo de 2021, C-464-2020 de 25 de noviembre de 2020, PGR-C-100-2022 del 11 de mayo de 2022, PGR-C-027-2023 de 17 de febrero del 2023, entre otros.
II.
CONCLUSIÓN
Partiendo de lo anterior podemos llegar a
las siguientes conclusiones:
a)
Al no existir
nuevos elementos jurídicos a considerar dentro del tema analizado, se reiteran
las conclusiones de los dictámenes C-185-2020 de 22 de mayo de 2020 y
C-299-2020 del 31 de julio de 2020;
b)
Las sesiones virtuales
que celebren los órganos colegiados del Colegio de Periodistas se encuentran
autorizadas únicamente en situaciones excepcionales y de evidente urgencia
administrativa o en estados de emergencia, hasta tanto no exista una norma
expresa que autorice lo contrario.
Atentamente,
Yolanda
Mora Madrigal
Procuradora adjunta
YMM/pcc
PGR-C-093-2023
SESIONES VIRTUALES. ÓRGANOS COLEGIADOS. ESTADO DE EMERGENCIA. URGENCIA
ADMINISTRATIVA. PRINCIPIO DE LEGALIDAD. PRINCIPIO
DE CONTINUIDAD. EFICIENCIA ADMINISTRATIVA. SIMULTANEIDAD. DELIBERACIÓN.
La
señora Yanancy Noguera Calderón, presidenta de
la Junta Directiva del Colegio de Periodistas y Profesionales en Ciencias de la
Comunicación Colectiva, atendiendo el acuerdo firme JD-21-11-23 de la sesión
ordinaria N.° 11-23 del 07 de marzo de 2023, solicita nuestro criterio sobre lo
siguiente:
“¿Cuáles son las limitaciones y alcances de poder
realizar las sesiones ordinarias y extraordinarias de Junta Directiva y los
Órganos del Colegio, en modalidad virtual?”
Mediante dictamen PGR-C-093-2023
del 8 de mayo de 2023, suscrito por Yolanda Mora Madrigal, procuradora adjunta,
se concluyó lo siguiente:
a)
Al no existir nuevos elementos jurídicos a considerar dentro del tema
analizado, se reiteran las conclusiones de los dictámenes C-185-2020 de 22 de
mayo de 2020 y C-299-2020 del 31 de julio de 2020;
b)
Las sesiones virtuales que celebren los
órganos colegiados del Colegio de Periodistas se encuentran autorizadas
únicamente en situaciones excepcionales y de evidente urgencia administrativa o
en estados de emergencia, hasta tanto no exista una norma expresa que autorice
lo contrario.