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Dictamen : 089 - del 05/05/2023
5 de mayo de 2023
PGR-C-089-2023
Señor
Nicolás Dimitry
Simpson Edwards
Jefe de Unidad Técnica y Estudio
Municipalidad de Limón
Estimado señor:
Con la aprobación de la Procuradora
General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio no. UTE-AML-160-2023
de 2 de mayo de 2023, mediante el cual requiere nuestro criterio en cuanto a la
posibilidad de autorizar una actividad comercial que no es acorde con los usos
permitidos por el plan regulador y si es posible regularizar las actividades
que se están desarrollando en una zona en la cual no están permitidas. Para
ello, indica cuál es el número de plano catastrado que se requiere revisar y se
enlistan los nombres de patentados que se encuentran desarrollando una
actividad no permitida por el plan regulador.
En múltiples ocasiones, esta
Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso
b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en
el desempeño de la función consultiva.
En
virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de
admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado
de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de
ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos,
asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión
de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de
informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos
sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de
interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que
se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los
temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca
administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos.
C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013,
C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019
de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4
de marzo de 2021, entre muchos otros).
En cuanto al tercer requisito
apuntado, debe señalarse que dado el carácter vinculante que el artículo 2° de
nuestra Ley Orgánica le confiere a los dictámenes, es
lógico que la misma ley haya limitado la posibilidad de solicitarlos
disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca correspondiente.
Y es que, en virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un
dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde al jerarca, ya que
éste se encuentra en una mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad
de solicitar un criterio jurídico vinculante a este órgano asesor.
En el caso de las Municipalidades,
hemos dispuesto que las consultas resultan admisibles cuando son formuladas por
el Concejo Municipal, el Alcalde y los Concejos Municipales de Distrito -en las
Municipalidades que cuenten con esta figura-. (Al respecto véanse los
dictámenes Nos. C-180-2013 de 2 de setiembre de 2013, C-257-2016 de 2 diciembre
de 2016, C-064-2016 de 4 de abril de 2016, C-204-2018 de 23 de agosto de 2018,
C-092-2021 de 7 de abril de 2021, C-216-2021 de 29 de julio de 2021 y PGR-C-235-2021
de 17 de agosto de 2021).
Tomando en cuenta el carácter
vinculante de nuestros dictámenes, lo anterior, lejos de ser una mera
formalidad, pretende garantizar que el órgano colegiado correspondiente valoró
la conveniencia y oportunidad de requerir nuestro criterio vinculante sobre un
tema específico.
Conforme con lo expuesto, el jefe de
la Unidad Técnica y Estudio de la Municipalidad no está legitimado para
requerir nuestro criterio, y, en consecuencia, la consulta es inadmisible.
Además de lo anterior, la consulta
que se dirige a la Procuraduría debe plantearse como una pregunta abstracta,
sobre temas jurídicos en genérico, sin que se expongan o cuestionen casos
concretos ni se pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos
administrativos o criterios específicos, pues pronunciarse al respecto
implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y
ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde. (Véanse los
pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1°
de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de
febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio
de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de
2019, entre muchos otros).
En este caso, la consulta implica la
revisión de una situación concreta que no nos corresponde analizar, pues no es
función de la Procuraduría resolver solicitudes o gestiones planteadas ante la
administración activa. Si para la solución de ese asunto o de cualquier otro,
la administración tiene dudas en cuanto a la normativa aplicable o su
interpretación, debe plantearlo así, como una duda jurídica general y
abstracta, sin exponer el asunto que se pretende resolver.
Por último, tampoco se adjunta el
criterio legal que exige expresamente el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica y
que debe responder todos los cuestionamientos generales que se nos plantean.
Por todo lo expuesto, la consulta es
inadmisible y, en consecuencia, nos encontramos imposibilitados a rendir el
criterio solicitado.
De usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
ELR/ysb
Cód.
4132-2023
PGR-C-089-2023.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS. LA CONSULTA DEBE SER
FORMULADA POR EL JERARCA ADMINISTRATIVO DE LA INSTITUCIÓN. LA CONSULTA DEBE SER
DE ÍNDOLE JURÍDICA. NON SON ATENDIBLES ASUNTOS DE REVISIÓN DE LA LEGALIDAD U
OPORTUNIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS CONCRETOS. NO SE ADJUNTA CRITERIO LEGAL.
La Municipalidad del Cantón
Central de Limón mediante oficio número UTE-AML-160-2023 de 2 de mayo de 2023, requiere
nuestro criterio en cuanto a la posibilidad de autorizar una actividad
comercial que no es acorde con los usos permitidos por el plan regulador y si
es posible regularizar las actividades que se están desarrollando en una zona
en la cual no están permitidas. Para ello, indica cuál es el número de plano
catastrado que se requiere revisar y se enlistan los nombres de patentados que
se encuentran desarrollando una actividad no permitida por el plan regulador.
La Procuraduría en dictamen PGR-C-089-2023 de 05 de mayo de
2023 declaró inadmisible la consulta porque:
La Procuraduría, al ser un órgano
asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen
sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestionen casos concretos ni se
pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos
concretos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la
administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control
de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia
consultiva.
La consulta implica la revisión
de una situación concreta que no nos corresponde analizar, pues no es función
de la Procuraduría resolver solicitudes o gestiones planteadas ante la
administración activa. Si para la solución de ese asunto o de cualquier otro,
la administración tiene dudas en cuanto a la normativa aplicable o su
interpretación, debe plantearlo así, como una duda jurídica general y
abstracta, sin exponer el asunto que se pretende resolver.
Se incumple el tercer requisito
apuntado, debe señalarse que dado el carácter vinculante que el artículo 2° de
nuestra Ley Orgánica les confiere a los dictámenes, es lógico que la misma ley
haya limitado la posibilidad de solicitarlos disponiendo que la consulta debe
ser formulada por el jerarca correspondiente, ya que éste se encuentra en una
mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio
jurídico vinculante a este órgano asesor.