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Opinión Jurídica : 027 - del 10/03/2023
10 de marzo del 2023
PGR-OJ-027-2023
Licenciada
Flor Sánchez Rodríguez
Jefa de Área
Comisiones Legislativas VI
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con aprobación del señor Ricardo
Vargas Vásquez, Procurador General Adjunto por ministerio de ley (artículo 12
párrafo segundo de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República),
me refiero a su oficio AL-CPAHAC-0527-2022 del 24 de octubre de 2022, mediante
el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Exención
del impuesto sobre el valor agregado a los medicamentos, las materias primas,
los insumos, la maquinaria, el equipo y los reactivos necesarios para su
producción”, el cual se tramita bajo el número de expediente 23.310.
Previamente debe aclararse
que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la
Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante
para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En
consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que
desempeñan las señoras y señores diputados.
Asimismo, debe señalarse
que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto
no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de
Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución
autónoma).
I.
OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto de ley consultado pretende exonerar por
un plazo de cuatro años, el pago del impuesto al valor agregado, a la venta de
medicamentos, así como las materias primas, los insumos, la maquinaria, el
equipo y los reactivos necesarios para su producción.
Se considera que el Estado debe procurar el acceso
razonable y proporcional a los medicamentos y su proceso productivo, en aras de
hacerlos accesibles a todas las personas y en cumplimiento del derecho
fundamental a la salud.
II.
ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY
El precio de
los medicamentos es un tema de larga discusión y el principal obstáculo
reconocido para para acceder a ellos.
La Organización Panamericana de la Salud (OPS)
ha reconocido que los países de la región afrontan retos importantes en lo
relacionado con la regulación de los precios de los medicamentos, entre ellos,
la falta de información y transparencia en la regulación de los precios; la
inapropiada referencia de precios en las adquisiciones públicas; la debilidad
de los marcos normativos (adquisiciones, financiamiento, propiedad intelectual)
que repercuten en el precio de los medicamentos; la fragmentación de las
estrategias que promueven la penetración de los medicamentos genéricos en los
mercados y las políticas diferenciales de regulación de los precios, no
necesariamente basadas en la equidad.[1]
Partiendo de
dicha problemática, en la corriente legislativa se han presentado varios
proyectos de ley, tendientes a la regulación de precios de los medicamentos[2]
y otros, en la posición contraria, que niegan la intervención estatal como un mecanismo
efectivo para evitar desabastecimiento y encarecimiento de los mismos[3].
El presente
proyecto de ley no pretende la intervención estatal en el mercado a través de
mecanismos de regulación de precios, sino que, establece una medida temporal de
cuatro años de exención del impuesto al valor agregado de todos los medicamos,
así como de las materias primas, insumos, maquinaria, equipo y reactivos
necesarios para su producción.
Sobre el
particular, debemos señalar, como lo hemos hecho en otras oportunidades que, en
materia tributaria rige un principio de reserva legal. Por tanto, cabe recordar que, el legislador puede legítimamente optar por aprobar
normas como la aquí propuesta, en virtud de la manifestación de la potestad
legislativa derivada del artículo 121.13 de la Constitución Política, el cual
establece:
“ARTÍCULO
121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución,
corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:
…
13) Establecer los impuestos y contribuciones
nacionales, y autorizar los municipales;…”
Por tanto, es
evidente que la aprobación o no del presente proyecto de ley se enmarca dentro
del ámbito de discrecionalidad del legislador, por
cuanto la creación, modificación o extinción de un tributo, así como la
fijación de sus elementos esenciales, es materia de reserva de ley, incluyendo
el hecho exento y la no sujeción (Resolución N° 3075-2011 del 29 de marzo de
2011 de la Sala Constitucional).
No obstante
lo anterior, debemos realizar algunas precisiones de técnica legislativa que
resulta de importancia para mejorar el proyecto de ley y lograr una correcta
aplicación de la ley que eventualmente se aprueba.
En primer
lugar, estimamos improcedente que la iniciativa legal se plantee como una norma
transitoria de la Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA), Ley 6826 del 8 de
noviembre de 1982 y sus reformas. Lo anterior, por cuanto debe considerarse que
dicha ley, en su versión actual, fue introducida por el título I de la Ley de Fortalecimiento
de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, que entró en
vigencia desde el 1 de julio de 2019.
Debe recordarse
que las normas transitorias resulta útiles para definir, ante un cambio legislativo,
cuáles disposiciones −las antiguas o las nuevas− se van a aplicar a
las personas o a las situaciones afectadas por ese cambio; es decir, tienden a
solucionar conflictos de leyes y a regular, de manera temporal, determinadas
situaciones. La función de las llamadas disposiciones transitorias
es la de ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, para lo cual le
otorga un tratamiento jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas
situaciones. Por ello, en la base de la norma transitoria se
encuentra la necesidad de responder a problemas planteados por la derogación de
una norma y la entrada en vigencia de otra.
El uso
del derecho transitorio se caracteriza por ser una técnica jurídica que busca
dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, problemas
que se producen a raíz de la derogatoria de una disposición y la entrada en
vigencia de otra, lo que hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes
a la nueva realidad que crea la ley, es decir, a facilitar el tránsito entre la
ley vieja y la nueva (opinión jurídica PGR-OJ-047-2022 del 17 de marzo de
2022).
Con
base en lo anterior, debemos señalar que la propuesta planteada tiene carácter
ordinario y no transitorio, pues no se podría resolver a través de ella la
aplicación en el tiempo de una ley que entró en vigencia desde el 1 de julio de
2019.
Por otro lado, debemos señalar que es el
subinciso a), del inciso 2) del artículo 11 de la Ley 9635 el que establece un
2% de Impuesto de Valor Agregado a los medicamentos, las materias primas, los insumos,
la maquinaria, el equipo y los reactivos necesarios para su producción,
autorizados por el Ministerio de Hacienda de
nuestro país. Señala dicho artículo:
Artículo 11- Tarifa
reducida. Se establecen las siguientes
tarifas reducidas:
(…)
2. Del dos por ciento (2%) para los
siguientes bienes o servicios:
a. Los medicamentos, las materias
primas, los insumos, la maquinaria, el equipo y los reactivos necesarios para
su producción, autorizados por el Ministerio de Hacienda…
(Destacado es propio).
Por lo anterior, es claro que la presente reforma debe
ser planteada bajo un artículo único que establezca la exención temporal del
impuesto contemplado en dicho artículo y no como una norma transitoria.
III.
CONCLUSIÓN
A partir de la manifestación de la potestad legislativa derivada del artículo
121.13 de la Constitución Política, la creación, modificación o extinción de un
tributo, así como la fijación de sus elementos esenciales, es materia de
reserva de ley, incluyendo el hecho exento y la no sujeción. Dado ello, la
aprobación o no del presente proyecto de ley es una potestad del legislador.
No obstante lo anterior, la reforma propuesta debe ser planteada bajo la
estructura de una norma ordinaria y no como derecho transitorio de una ley que
entró en vigencia desde el año 2019.
Atentamente,
Silvia Patiño
Cruz
Procuradora
SPC/cpb
[1]https://www3.paho.org/hq/index.php?option=com_content&view=article&id=1978:2009-pricing-economic-regulation-medicines&Itemid=1178&lang=es
[2]
Ver por ejemplo proyectos de ley 22074, 21368, 22762, 20838, entre otros.
[3] Ver
proyecto de ley 22.335
PGR-OJ-027-2023
POTESTAD TRIBUTARIA. RESERVA
DE LEY. EXENCIÓN TRIBUTARIA. NORMA TRANSITORIA. NORMA ORDINARIA.
La Licenciada Flor Sánchez Rodríguez, Jefa de Área de las Comisiones Legislativas VI de la Asamblea Legislativa solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Exención del impuesto sobre el valor agregado a los medicamentos, las materias primas, los insumos, la maquinaria, el equipo y los reactivos necesarios para su producción”, el cual se tramita bajo el número de expediente 23.310.
Mediante
opinión jurídica PGR-OJ-027-2023 del 10 de marzo del 2023, suscrita por la
Procuradora Silvia Patiño Cruz, se concluyó que a partir de la manifestación de la potestad legislativa derivada del
artículo 121.13 de la Constitución Política, la creación, modificación o
extinción de un tributo, así como la fijación de sus elementos esenciales, es
materia de reserva de ley, incluyendo el hecho exento y la no sujeción. Dado
ello, la aprobación o no del presente proyecto de ley es una potestad del
legislador.
No obstante lo anterior, la reforma propuesta debe ser
planteada bajo la estructura de una norma ordinaria y no como derecho
transitorio de una ley que entró en vigencia desde el año 2019.