Dictamen : 081 - del 24/04/2023

24 de abril del 2023

PGR-C-081-2023

Señora

Luz Marina Herrera Miranda

Encargada de Recursos Humanos

Concejo Municipal Distrito de Peñas Blancas

Estimada señora:

Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio n°. CMDPB-RHCM-14-2023 de fecha 13 de abril del 2023, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en atención al acuerdo n°. 01, adoptado por el Concejo Municipal, en sesión ordinaria n°. 13-2023 del 28 de marzo del 2023, referido a las vacaciones pendientes del intendente municipal, correspondiente a períodos anteriores.

Puntualmente, consulta:

“¿éstas prescriben y de ser así cuántos periodos se deben disfrutar? ¿si se pueden cancelar o no?”

I.- Sobre la inadmisibilidad de la presente gestión:

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (ley No. 6815 del 27 de septiembre de 1982 y sus respectivas reformas), en sus numerales 1, 3 inciso b) y 4, establece con plena contundencia una serie de requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva, a saber:

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones.

Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

(…)

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...).

Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

No obstante, de la existencia de los numerales citados (y los requisitos en ellos contenidos), ha sido la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica), la que se ha encargado de definir y desarrollar dichos requerimientos de admisibilidad, los que deben ser verificados cuando se nos solicita el ejercicio de nuestra función consultiva.

Así, desde el dictamen C-315-2004 del 1 de noviembre del 2004, se recogió la citada línea jurisprudencial en los siguientes términos:

“En atención y cumplimiento del principio de legalidad (artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), la competencia asignada a la Procuraduría General de la República, a través de su Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), implica que, en su ejercicio, debemos sujetarnos a las prescripciones que en ella se indican para lo que respecta a la función consultiva. Precisamente, varias disposiciones de dicho cuerpo normativo establecen requisitos de admisibilidad, mismos que devienen de obligatorio análisis por nuestra parte. Así, hemos perfilado una línea jurisprudencial en cuanto a aquellos casos en que, evidenciándose la falta u omisión de alguno de esos requisitos, nos resulta imposible atender el fondo de la gestión elevada a nuestro conocimiento. A modo de ejemplo, nos permitimos reseñar un dictamen (C-378-2003 del 2 de diciembre del 2003), en el que se indican los rasgos generales de la mencionada línea jurisprudencial:

“[…]

* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

* Las consultas versan sobre “cuestiones jurídicas” en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa”

Es oportuno aclarar que el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la misma. Sin embargo, ello no nos permite “sustituir” a la consultante, en tanto la formulación de la inquietud jurídica venga en tales términos que no sea posible desentrañar la voluntad del órgano u ente gestionante.

Tampoco sería válida la hipótesis que únicamente sea posible desentrañar el objeto de la consulta con referencia al criterio de la asesoría legal, pues, por esa vía, estaríamos en realidad haciendo una revisión de tal pericia profesional”. (El resaltado no pertenece al original)

Bajo esta inteligencia, en atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica, hemos sentado una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

Dicho lo anterior, y luego de un estudio de la presente gestión, se observa de manera indudable cuatro aspectos que impiden el ejercicio de nuestra función consultiva.

En primer lugar, la consulta fue planteada por la señora Luz Marina Herrera Miranda, en su condición de encargada de Recursos Humanos del Concejo Municipal Distrito Peñas Blancas.

Al respecto, hemos indicado que en el caso de las Municipalidades las consultas resultan admisibles cuando son formuladas por el Concejo Municipal, el Alcalde y los Concejos Municipales de Distrito. (Ver entre otros, los dictámenes C-180-2013 de 2 de setiembre de 2013, C-257-2016 de 2 diciembre de 2016, C-064-2016 de 4 de abril de 2016 y C-092-2021 de 7 de abril de 2021).

En segundo lugar, no se adjunta el acuerdo n°. 01, adoptado por el Concejo Municipal, en sesión ordinaria n°. 13-2023 del 28 de marzo del 2023, a través del cual se decide consultar a este órgano asesor sobre el tema de las vacaciones pendientes del intendente municipal, al que se hace referencia expresa en el oficio CMDPB-RHCM-14-2023.

En tercer lugar, tampoco se acompaña esta gestión del criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica en el artículo 4.

Al respecto, es clara dicha norma en establecer que toda consulta se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano o institución pública. Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas.

Dicho dictamen o informe de la asesoría legal debe ser un estudio específico, profundo y serio, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende, que en el criterio deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (dictámenes C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 del 16 de enero del 2004, C-074-2004 del 2 de marzo del 2004, C-138-2005 del 20 de abril del 2005, C-166-2005 del 5 de mayo del 2005, C-276-2005 del 4 de agosto del 2005 y C-162-2020 del 04 de mayo del 2020, entre otros).

Por consiguiente, no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, por parte de esta Procuraduría (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo del 2004, C-018-2004 del 16 de enero del 2004 y C-162-2020 del 04 de mayo del 2020).

Asimismo, es relevante advertir que, en caso de no contar con un asesor legal, podría remitirse el criterio sobre el tema consultado emitido por el asesor jurídico de otra dependencia, como podría ser en este caso, cualquiera de los asesores jurídicos de la Municipalidad, o por un asesor legal externo.

Inclusive, en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de ajuntar el criterio legal en el oficio que plantea la consulta, lo cual se echa de menos en esta oportunidad (dictámenes C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-073-2017 de 5 de abril de 2017 y C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018).

En cuarto lugar, es evidente que en este caso se hace referencia expresamente a un asunto concreto pendiente de resolver por la Administración activa, toda vez que la finalidad de la gestión realizada por medio del oficio CMDPB-RHCM-14-2023 es que este órgano superior consultivo se pronuncie sobre el tema de las vacaciones del intendente municipal, en aspectos puntuales como la viabilidad de una posible prescripción, períodos a disfrutar, así como la procedencia o no de una eventual cancelación.

En ese sentido, hemos reiterado en casos similares que “…en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas (…) La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos” (dictamen C-141-2003 del 21 de mayo de 2003).

Ergo, para que una consulta sea admisible, debe versar sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestione un caso concreto que esté en estudio o que deba ser decidido por la Administración activa.

Con apoyo en todas las consideraciones expuestas líneas atrás, es nuestro criterio que la presente gestión resulta inadmisible y así debe declararse.

II. - Conclusión:

Luego de un exhaustivo análisis, este órgano consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Cordialmente.

Yansi Arias Valverde Xitlali Espinoza Guzmán

Procuradora adjunta Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública Dirección de la Función Pública

YAV/XEG/hcm