Dictamen : 060 - del 29/03/2023

29 de marzo del 2023

PGR-C-060-2023

Señor:

Marlon Navarro Álvarez

Ministro a.i. de Planificación Nacional y Política Económica

Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio MIDEPLAN-DM-OF-2344-2022 del 1 de diciembre de 2022, mediante el cual solicita que nos refiramos a la siguiente interrogante:

¿Es correcto interpretar que el transitorio del artículo 170 de la Constitución ya no está vigente, dado el excesivo tiempo que ha transcurrido para su aplicación, cuando la intención del legislador era que la transferencia de competencias y recursos del Poder Ejecutivo a las municipalidades, se desarrollara en un periodo de 7 años a partir del año 2001, fecha en que se aprueba la reforma al artículo 170 constitucional?

La presente consulta se acompaña de un criterio emitido por los señores Eugenia Murillo y Mauro Murillo, bajo la condición de expertos nacionales, sin embargo, no consta que haya sido remitido a este órgano asesor el criterio jurídico de la Asesoría Legal del MIDEPLAN, en los términos que exige el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Si bien el criterio de la Asesoría Jurídica institucional es un requisito de admisibilidad de las consultas, procederemos a referirnos al tema consultado, con la intención de colaborar con el órgano consultante, solicitando, de manera respetuosa que para futuros casos el criterio legal remitido sea el de la Asesoría Legal institucional.

I. SOBRE LA REFORMA CONSTITUCIONAL OPERADA EN EL ARTÍCULO 170 CONSTITUCIONAL

En el año 2001 se llevó a cabo una reforma constitucional sobre lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución Política, la cual fue materializada mediante la Ley N.° 8106 de 3 de junio del 2001.

El objeto de dicha reforma fue modificar el régimen constitucional, para reestructurar la repartición de competencias nacionales y municipales, mediante una transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a los entes municipales, así como el traslado de los recursos financieros para tal fin.

La reforma indicada tuvo por objeto trasladar a las municipalidades una serie de responsabilidades, para lo cual el Constituyente derivado delegó en el legislador la emisión de una ley, asignando un diez por ciento del Presupuesto Ordinario de la República a su favor para atender las nuevas funciones. Asimismo, pretendía que la transferencia de recursos iniciara en el presupuesto aprobado después de transcurrido un año a partir de la publicación de la reforma constitucional y estableció que la transferencia de fondos se haría paulatinamente, a razón de un uno coma cinco por ciento (1,5%) anual, que se acumularía hasta completar el diez por ciento, en un término no menor de siete años. Así, la redacción de dicho artículo establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 170.—Las corporaciones municipales son autónomas. En el Presupuesto Ordinario de la República, se les asignará a todas las municipalidades del país una suma que no será inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año económico correspondiente.

La ley determinará las competencias que se trasladarán del Poder Ejecutivo a las corporaciones municipales y la distribución de los recursos indicados.

Transitorio.—La asignación presupuestaria establecida en el artículo 170 será progresiva, a razón de un uno coma cinco por ciento (1,5%) por año, hasta completar el diez por ciento (10%) total.

Periódicamente, en cada asignación de los recursos establecidos en el artículo 170, la Asamblea Legislativa deberá aprobar una ley que indique las competencias por trasladar a las corporaciones municipales. Hasta que la Asamblea Legislativa apruebe cada una de las leyes, no se les asignarán a las municipalidades los recursos correspondientes a ese período, de conformidad con lo indicado en ese mismo numeral.”

Cuando la Sala Constitucional se refirió a dicho mandato constitucional llegó a las siguientes conclusiones: a) que transferir fondos del Presupuesto Ordinario de la República a las municipalidades del país, pura y simplemente, no resulta inconstitucional; b) la transferencia de competencias del Poder Ejecutivo hacia las municipalidades, no puede ir más allá de lo que resulten ser intereses y servicios locales, límite constitucional de su jurisdicción; c) la ley que disponga el traslado de competencias del Poder Ejecutivo a las municipalidades, no podrá alterar el equilibrio constitucional de los Supremos Poderes del Estado, ni el balance en la administración de lo que es nacional y lo que es local; y d) esa misma ley no podrá imponerle a las municipalidades, en el carácter de gobierno local, hacer o ejecutar planes o proyectos concretos, porque hacerlo podría implicar que se invada, indebidamente, la autonomía municipal. (Sentencia 10134-2000 de las ocho horas cincuenta y ocho minutos del diecisiete de noviembre del dos mil)

A pesar del mandato constitucional indicado, durante muchos años no se contó con desarrollo legislativo que permitiera materializar el mandato dispuesto en el artículo 170 constitucional a favor de las municipalidades y transferir los recursos ordenados, por lo que, en su momento, el reclamo de tal omisión fue llevado a la Sala Constitucional.

La Sala, mediante la sentencia 2005-10382 de las catorce horas cincuenta y un minutos del diez de agosto del dos mil cinco, conoció el tema indicando en lo que interesa:

VII.- Todas estas afirmaciones sustentadas en la documentación correspondiente y visible en el expediente hacen entender a la Sala que existe por parte del órgano legislativo una actividad normal y conducente para cumplir con el deber constitucionalmente establecido, y que si bien formalmente existe una omisión, ésta última puede, en aplicación de reglas básicas de derecho y justicia, resultar justificada en el tanto -como se dijo- el tema ha sido en efecto sometido a discusión y justamente la necesidad, expresada por grupos interesados, de replantear el proyecto para producir un mandato legislativo más apropiado, es la que ha impedido de hecho que la actuación legislativa exigida se produzca. Por todo lo anterior, no encuentra la Sala en primer término la existencia de una voluntad o una actitud expresa e inequívoca del órgano legislativo de desatender la voluntad constituyente, actuando en forma diversa a lo que éste ha marcado como curso de acción o bien actuando positivamente en contra mediante la interposición de obstáculos para impedir el efectivo cumplimiento de lo ordenado. De igual forma, tampoco se encuentra una actitud pasiva de la que pudiera entenderse que, ya no a través de actuaciones de signo contrario, sino mediante simples abstenciones y retrasos intencionados, se busca desatender el mandato constitucional. Finalmente, no observa la Sala la existencia de alguna actitud simplemente negligente del órgano legislativo respecto de sus obligaciones en particular en lo que a este caso concreto se refiere, y que por ello mismo produzcan un retraso en el cumplimiento de las obligaciones concretas derivadas de la norma constitucional que se reclama infringida, pues como se dijo, la tramitación del proyecto ha debido vérselas con una acuciosa y beligerante participación de diferentes grupos sociales que pretenden legítimamente que sus puntos de vista sean tomados en cuenta en la decisión y texto finales.

VIII.- Cabe sin embargo dejar bien definidas las ideas anteriores en el marco de lo que aquí se está resolviendo, vale decir dentro de lo que puede señalarse como la situación fáctica que ha dado origen a que esta Sala se decida por la declaratoria sin lugar de esta acción. En tal sentido, está claro que las anteriores consideraciones no pueden entenderse nunca como un aval para que las personas y órganos competentes de la Asamblea difieran o desatiendan sus obligaciones respecto del trámite expedito y sin demoras del proyecto de ley en cuestión. La Sala con este pronunciamiento releva de responsabilidad a la Asamblea con base y en atención a lo actuado hasta ahora, pero resulta ser absolutamente claro que subsiste con toda su fuerza el deber jurídico de llevar adelante, tramitar y concluir con lo ordenado por el Poder Constituyente reformador. De tal modo y en consonancia con lo anterior, nada obstaría para que en el futuro, pudiese ocurrir que, frente a una nueva denuncia, esta Sala valore lo actuado por la Asamblea luego de este pronunciamiento sin que –naturalmente- tenga ninguna influencia el hecho de que hoy y ahora no se encuentra lesión constitucional alguna. En síntesis, se repite, la decisión que ahora toma la Sala no implica en modo alguno relevar a los involucrados de sus obligaciones y deberes jurídicos originados en el mandato constitucional y que conllevan la tramitación continua, sin espacios de inactividad y sin actividades de obstaculización, de lo que ha sido ordenado por la Constitución Política.

IX.- Conclusión Así las cosas entiende la Sala que resulta ser admisible la explicación y justificación dada y admisible igualmente la demostración documental que se aporta para comprobar las actividades llevadas a cabo de modo que en este caso concreto lo procedente y justo es acoger tales justificaciones para señalar que aún cuando existe formalmente una ausencia de la actuación ordenada por el Constituyente, tal ausencia ha sido suficientemente explicada y justificada frente a esta Sala de manera que la conclusión en este caso es que no existe una infracción constitucional al Derecho de la Constitución por el que este órgano debe velar. Por ello la acción debe declararse sin lugar, sin perjuicio alguno de la obligación jurídica de la Asamblea Legislativa de dar el trámite y la continuidad necesarias para lograr el cumplimiento de lo establecido en la reforma constitucional aprobada oportunamente.”(La negrita no es del original)

Como se observa, la sentencia citada resulta de relevancia para atender la consulta planteada, pues si bien en aquella oportunidad la Sala estimó que la omisión normativa existente no era inconstitucional dados los avances realizados por la Asamblea Legislativa para la emisión de la ley, la Sala también dejó claro que la norma constitucional dispuesta en el artículo 170 conlleva el deber jurídico de tramitar y concluir con lo ordenado por el Poder Constituyente reformador.

No fue sino hasta el año 2010, que el legislador finalmente aprobó la Ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, Ley N.° 8801 del 28 de abril de ese año, a través de la cual se pretendía materializar el mandato dispuesto en el artículo 170 constitucional.

Es claro entonces, que la reforma del artículo 170 de la Constitución lo que buscaba era un replanteo del balance entre las competencias de los gobiernos locales y el gobierno central, lo cual, según lo entendió la Sala Constitucional en la sentencia comentada 2005-10382, va mucho más allá de un mero traslado de fondos, pues lo que se buscaba era fortalecer a los gobiernos locales.

Lo anterior implica que la actuación constitucionalmente exigida sea mucho más que la simple aprobación o asignación presupuestaria, pues obliga a la aprobación de leyes específicas, que no se limitan a la emisión de la Ley 8801.

Por el contrario, nótese que la Ley 8801 establece que: “cada ley especial especificará cuáles competencias se transfieren, las reglas sobre su ejercicio y los fondos necesarios para ejercerla” (artículo 3). Además, estableció al MIDEPLAN como el órgano competente para la coordinación y la concertación del proceso de transferencia de recursos y competencias del Poder Ejecutivo y de sus órganos a las municipalidades y concejos municipales de distrito. Para esto, el MIDEPLAN debe proponer las competencias que serán transferidas a los gobiernos locales, así como los recursos necesarios para ejercerlas; concertará el proceso de transferencia de competencias y elaborará los anteproyectos de ley que serán sometidos a conocimiento de la Asamblea Legislativa (artículo 5).

Nótese que en esta materia se asignaron importantes funciones tanto al legislador como al MIDEPLAN, las cuales se encuentran vigentes en la actualidad y resultan necesarias para materializar lo dispuesto en el numeral 170 constitucional.

II. LAS NORMAS CONSTITUCIONALES NO PUEDEN SER DEROGADAS POR LOS PODERES CONSTITUIDOS

Aun cuando la plena materialización de lo dispuesto en el numeral 170 de la Constitución requiera de la emisión de leyes especiales y de actuaciones concretas por parte de autoridades públicas tal como quedó en evidencia en el apartado anterior, debemos señalar que ello no puede ser un argumento válido para sostener que la norma constitucional ha perdido vigencia.

Por el contrario, tal como lo estableció la Sala Constitucional en la sentencia 2005-10382, lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución conlleva el deber jurídico de tramitar y concluir con lo ordenado por el Poder Constituyente reformador. Y este deber constitucional aplica independientemente del tiempo transcurrido o de la mora en que hayan incurrido las autoridades públicas encargadas de ejecutar el mandato constitucional.

Debe recordarse que las normas constitucionales únicamente pueden ser reformadas a través del procedimiento establecido para tales efectos en el artículo 195 de la propia Constitución y cualquier intento que se lleve a cabo sin seguir ese procedimiento tendría un vicio de inconstitucionalidad. En este sentido, Luis López Guerra señala que “…es el texto de la Constitución escrita: un texto único, con un contenido organizado sistemáticamente, al que se confiere una superior fuerza vinculante, y cuya reforma se hace depender de procedimientos más dificultosos que los exigidos para la alteración del resto de las normas del ordenamiento.[1]

A la fecha, no existe una reforma constitucional que deje sin efecto lo dispuesto en el numeral 170 de la Constitución ni en su transitorio, por lo que no puede interpretarse que el mandato realizado por el Poder Constituyente derivado no deba ser acatado por los poderes constituidos o que haya perdido vigencia.

Por el contrario, los mandatos que impone el constituyente originario o el poder reformador derivado, como en este caso, para desarrollar determinadas cláusulas o contenidos constitucionales, deben ser cumplidos, por lo que el desfase temporal de una norma constitucional que impone un comportamiento en un plazo específico, no anula el deber de su cumplimiento.

Tal como ha sido aceptado en doctrina, “ningún poder constituido, por definición, puede ser libre y soberano, ni siquiera el legislador. La autonomía del legislador significa que la Constitución le atribuye un margen de discrecional decisión para crear normas y determinar su contenido, para disponer de sus propias normas y de las de rango inferior; pero siempre está presente el deber de respetar el marco constitucional.” [2] De ello deriva que todo mandato constitucional resulte de acatamiento obligatorio para todas las autoridades públicas.

La superioridad normativa de la Constitución no es sino la expresión del principio de la supremacía constitucional como parámetro de interpretación del ordenamiento, de modo tal que vincula los actos de todas las autoridades, las cuales no pueden excusarse del cumplimiento de sus disposiciones.

Consecuentemente, el hecho de que el mandato constitucional dispuesto en el artículo 170 constitucional o los plazos de transferencia de recursos dispuesto en el transitorio de dicho artículo no hayan sido acatados, no significa que la norma haya perdido su vigencia.

III. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto debemos concluir que lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución y su transitorio conlleva el deber jurídico de tramitar y concluir con lo ordenado por el Poder Constituyente reformador.

A la fecha, no existe una reforma constitucional que deje sin efecto lo dispuesto en el numeral 170 de la Constitución ni en su transitorio, por lo que no puede interpretarse que el mandato constitucional no deba ser acatado por los poderes constituidos o que haya perdido vigencia.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb

[1] LOPEZ GUERRA (Luis). Introducción al Derecho Constitucional. Editorial Tirante Lo Blanch, Valencia, España, 1994, p 45.

[2] VILLAVERDE MENÉNDEZ (Ignacio). La inconstitucionalidad por omisión. Editorial Mc Graw Hill, Madrid, España, 1997, p 108.