Dictamen : 038 - del 06/03/2023

06 de marzo de 2023

PGR-C-038-2023

 

Señor

José Armando Fallas Martínez

Intendente General

Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEG)

 

Estimado señor:

           

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio N° SGF-1542-2022 de fecha 22 de julio de 2022, mediante el cual –en relación con los adeudos de la contribución al presupuesto de la Superintendencia de los sujetos inscritos por aplicación del artículo 15 de la Ley 7786, que tienen montos pendientes de pago, cuyo hecho generador se dio antes de la reforma al artículo 175 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, Ley 7732 y de su entrada en vigencia– nos plantea las siguientes interrogantes:

 

1. ¿Cuenta la SUGEF con la facultad de decretar mediante resolución interna la incobrabilidad, establecer el monto exiguo y declarar la prescripción de dichos adeudos?

 

2. ¿Quién tiene la competencia y la legitimación activa para llevar a cobro judicial aquellas deudas pendientes de pago, le corresponde a la Superintendencia General de Entidades Financieras o a la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda?

 

Se indica que estas consultas se hacen con ocasión de la modificación que se realizó al artículo 175 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, Ley 7732 mediante Ley 9746, el 16 de octubre de 2019, y la reforma realizada al decreto ejecutivo 38292 mediante decreto ejecutivo 42816.

 

Lo anterior, por cuanto, antes de la reforma señalada, la Superintendencia cobraba a los sujetos inscritos por aplicación del artículo 15 de la Ley 7786, un monto mínimo de mil dólares americanos anuales, como contribución para el financiamiento del presupuesto de la Superintendencia. Y en aquellos casos en los que no se efectuaba el pago correspondiente, por aplicación del artículo 21 del decreto ejecutivo 38292, se procedía a emitir el certificado de adeudo y se enviaba a la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda.

 

            Se explica que, con la reforma de comentario, la contribución anual de mil dólares americanos fue sustituida por un canon. Sin embargo, existe una lista de sujetos cuyo hecho generador de su adeudo se dio antes de la reforma, por lo que surge la duda si la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda sigue ostentando la competencia que le confería el artículo 21 del decreto ejecutivo 38292, por ser la norma aplicable al momento en que se originó el hecho generador de la contribución.

 

Además de lo anterior, también surge la duda si la Superintendencia cuenta con la facultad para definir mediante resolución interna las condiciones por las que una deuda de la contribución al presupuesto de la Superintendencia, debe ser considerada

incobrable, y para establecer el monto exiguo para efectos de archivar temporalmente

las deudas en gestión administrativa y judicial, esto en los términos del art. 180 del Reglamento de Procedimiento Tributario Decreto Ejecutivo 38277; y si de conformidad con la norma de comentario también cuenta con la facultad de decretar, de oficio, la prescripción de aquellas deudas de la contribución al presupuesto de la Superintendencia, una vez que haya transcurrido el plazo de prescripción sin que se haya efectuado el pago.

 

            A la consulta de mérito se adjuntó el criterio de la asesoría legal de esa entidad, rendido mediante oficio N° SGF-DAJ-0046-2022 de fecha 18 de julio de 2022.

 

 

I.-        Obligación de contribuir con el financiamiento del presupuesto de las superintendencias. Reformas normativas. Irretroactividad y ultraactividad de las normas.

 

            A fin de lograr un análisis fácilmente comprensible de las inquietudes planteadas, debemos empezar recordando que la Ley N° 8204 de fecha 26 de noviembre de 2001 (Reforma integral Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo), en su artículo 15 vino a establecer lo siguiente:

 

“Artículo 15.-

    Estarán sometidos a esta Ley, además, quienes desempeñen, entre otras actividades, las citadas a continuación:

 

a)     Operaciones sistemáticas o sustanciales de canje de dinero y transferencias, mediante instrumentos tales como cheques, giros bancarios, letras de cambio o similares.

b)    Operaciones sistemáticas o sustanciales de emisión, venta, rescate o transferencia de cheques de viajero o giros postales.

c)     Transferencias sistemáticas sustanciales de fondos, realizadas por cualquier medio.

d)    Administración de fideicomisos o de cualquier tipo de administración de recursos, efectuada por personas, físicas o jurídicas, que no sean intermediarios financieros.

e)     Remesas de dinero de un país a otro.

   

Las personas, físicas o jurídicas, que desempeñen las actividades indicadas en los incisos anteriores de la presente Ley y no se encuentren supervisadas por alguna de las superintendencias existentes en el país, deberán inscribirse ante la Sugef, sin que por ello se interprete que están autorizadas para operar; además, deberán someterse a la supervisión de esta, respecto de la materia de legitimación de capitales y las acciones que puedan servir para financiar actividades terroristas u organizaciones terroristas, establecidas en esta Ley.  La inscripción será otorgada por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, previo dictamen afirmativo de esa Superintendencia, cuando se cumplan las disposiciones legales y reglamentarias aplicables. Las municipalidades del país no podrán extender nuevas patentes ni renovar las actuales para este tipo de actividades, si no han cumplido el requisito de inscripción indicado.

    La Sugef, la Sugeval, la Supén y la Sugese, según corresponda, deberán velar por que no operen, en el territorio costarricense, personas físicas o jurídicas, cualquiera que sea su domicilio legal o lugar de operación que, de manera habitual y por cualquier título, realicen sin autorización actividades como las indicadas en este artículo.”

(…) (énfasis agregado)

 

Ahora bien, en su redacción original, el artículo 175 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores (Ley N° 7732 del 17 de diciembre de 1997) ya disponía lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 175.- Aparte (sic) de cada superintendencia al financiamiento de sus gastos. Cada sujeto fiscalizado por la Superintendencia General de Entidades Financieras, la Superintendencia General de Valores y la Superintendencia de Pensiones contribuirán, hasta con un máximo del dos por ciento (2%) de sus ingresos brutos anuales, al financiamiento de los gastos efectivos de la respectiva Superintendencia. En el caso de los emisores no financieros, la contribución será de hasta un cero coma uno por ciento (0,1%) anual sobre el monto de la emisión. Mediante reglamento del Poder Ejecutivo, se especificarán los porcentajes de la contribución, según los diversos tipos de sujetos fiscalizados, dentro de los límites máximos antes indicados, de manera que se cubra el veinte por ciento (20%) de los gastos de cada una de las superintendencias. No se impondrá una contribución adicional cuando un mismo sujeto quede sometido a la supervisión de más de una superintendencia, sino que el sujeto de que se trate contribuirá únicamente al presupuesto de su supervisor natural o principal, conforme a los términos del reglamento.” (énfasis suplido)

 

Así, cumpliendo con el mandato de esa norma legal –y ya habiéndose promulgado la Ley 8204 en el año 2001–, se emitió el Decreto Ejecutivo N° 38292 del 20 de diciembre de 2013 (Reglamento para regular la participación de los sujetos fiscalizados en el financiamiento del presupuesto de las superintendencias), que en su redacción original establecía lo siguiente:

 

“Artículo 10.—Personas físicas o jurídicas inscritas ante la SUGEF al tenor del artículo 15 de la Ley 8204. Las personas físicas o jurídicas inscritas ante la SUGEF, al tenor de lo que establece el artículo 15 de la ley N° 8204, deberán presentar ante dicho órgano de supervisión, una certificación de ingresos brutos, con corte al 31 de diciembre del año anterior, dentro de los primeros treinta días hábiles de cada año. La certificación deberá ser emitida por un Contador Público Autorizado y deberá indicar el monto de los ingresos brutos producto de las actividades que establece el artículo 15, antes citado. Esta certificación se utilizará para el cálculo de la contribución anual, conforme el procedimiento establecido en el artículo 2 de este Reglamento. 

 

Las personas físicas o jurídicas a que se refiere el párrafo anterior, deberán pagar un monto mínimo anual de un mil dólares, moneda de los Estados Unidos de América, pagadero en colones al tipo de cambio de compra de referencia del Banco Central de Costa Rica vigente a la fecha de pago, a más tardar el último día hábil del mes de enero de cada año, por concepto de contribución al gasto de la SUGEF del año en curso. Consecuentemente, dichas personas no están sujetas a los pagos parciales que establece el artículo 2. 

 

Las personas físicas o jurídicas que se inscriban a lo largo del año, pagarán el monto mínimo indicado en el párrafo anterior en forma proporcional a los meses y fracción de mes que falten para completar el año. Dicho pago se debe realizar dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación del acuerdo del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero por medio del cual se autoriza su inscripción. 

 

Por tener carácter de pago anual, no corresponderá realizar devolución alguna a las personas físicas o jurídicas que se desinscriban a lo largo del año. 

       

Para efectos del cálculo del cobro final a que se refiere el artículo 3 de este reglamento se procederá de la siguiente manera: 

a) Se efectuará un cálculo de la contribución anual a cargo de cada sujeto fiscalizado, incluidos la totalidad de personas físicas y jurídicas inscritas al tenor del artículo 15 de la ley N° 8204, con base en los ingresos brutos auditados o certificados, según sea el caso, al 31 de diciembre del año en cuestión y el gasto efectivo anual de cada Superintendencia, más la proporción que le corresponde del gasto efectivo anual del CONASSIF. 

 

b) Se eliminan de la lista las personas físicas y jurídicas inscritas al tenor del artículo 15 de la Ley N° 8204, en las que el resultado del cálculo anterior sea menor a un mil dólares y se procede a rebajar los cobros efectuados a estas personas del gasto efectivo anual de cada Superintendencia, recalculando la proporción de la contribución de cada sujeto fiscalizado, el monto a distribuir y el cobro final. 

El monto determinado mediante el procedimiento indicado anteriormente, que exceda la contribución mínima de un mil dólares, moneda de los Estados Unidos de América, deberá cancelarse dentro del plazo establecido para verificar el cobro final.”

 

“Artículo 21.—Gestión de cobro e incumplimiento. Mensualmente, cada Superintendencia, a través del Banco Central de Costa Rica, procederá a realizar el débito correspondiente de la cuenta de reserva del sujeto fiscalizado, salvo en el caso de las personas físicas y jurídicas inscritas al tenor del artículo 15 de la Ley 8204, las Casas de Cambio, las Cooperativas de Ahorro y Crédito, las operadoras de pensiones y entidades administradoras de fondos de pensiones creados por leyes especiales o convenciones colectivas, así como cualquiera otra entidad que no disponga de cuenta de reserva, las cuales deberán domiciliar una cuenta cliente en colones y autorizar al Banco Central de Costa Rica para que efectúe débitos directos contra la misma, conforme los procedimientos establecidos al efecto. 

 

En el caso que no existan fondos, se notificará a la entidad, concediéndole un plazo de quince días hábiles para que comunique a la respectiva Superintendencia la disponibilidad de fondos y solicite la aplicación del respectivo débito para pagar el monto de la contribución y los intereses adeudados. Si al término de dicho plazo el sujeto fiscalizado o emisor se mantiene en mora, la Superintendencia que sea del caso certificará el adeudo y lo remitirá a la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda, de conformidad con lo que establece el artículo 169(*) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.” (el resaltado es nuestro)

 

Así, tenemos que los sujetos inscritos ante la SUGEF y fiscalizados por esta superintendencia en virtud de la Ley de Estupefacientes (es decir, aquellos que no son intermediaros financieros, pero sí realizan sistemáticamente una serie de operaciones como canje y transferencia de dinero, remesas y administración de fideicomisos), debían pagar una contribución mínima de $1.000 dólares americanos, y en caso de incumplimiento, las gestiones de cobro eran ejercidas por la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda.

 

Esta regulación cambia a partir de octubre del año 2019, cuando el artículo 175 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores sufre una modificación, quedando su texto con la siguiente redacción:

 

“Artículo 175- Contribución de cada sujeto fiscalizado al financiamiento de los gastos de las superintendencias

 

Cada sujeto supervisado por la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef), la Superintendencia General de Valores (Sugeval) y la Superintendencia General de Seguros (Sugese) contribuirá, hasta con un máximo del dos por ciento (2%) de sus ingresos brutos anuales, al financiamiento de los gastos efectivos de la respectiva superintendencia. Para las entidades aseguradoras y reaseguradoras supervisadas por la Superintendencia General de Seguros no se tomarán en cuenta, para los efectos de este artículo, los ingresos provenientes de las reaseguradoras.

 

Cada entidad supervisada por la Superintendencia de Pensiones (Supén) contribuirá hasta con un máximo de un cero coma cero dos por ciento (0,02%) de los activos administrados o de un cero coma cero cero dos por ciento (0,002%) del monto pagado por pensiones, en el caso de aquellas entidades supervisadas que no administren activos. Dentro de estos límites máximos, las superintendencias podrán cobrar a cada sujeto supervisado una contribución marginal superior cuando el perfil de riesgo del supervisado exija un mayor esfuerzo de supervisión. El cálculo del costo de ese esfuerzo adicional se hará con base en el costeo de las tareas realizadas y según los procedimientos que se establecerán en el reglamento respectivo.

 

En el caso de los emisores no financieros, la contribución será hasta de un cero coma uno por ciento (O, 1 %) anual sobre el monto de la emisión. Los sujetos obligados por los artículos 15 y 15 bis de la Ley N. º 7786, Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso No Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo, de 30 de abril de 1998, contribuirán con un canon. Este podrá ser diferenciado, según lo defina el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (Conassif) en función del perfil de riesgo del sujeto supervisado, su estructura, la cantidad y el monto de sus transacciones, y su vulnerabilidad al riesgo. El Conassif fijará el monto de dicho canon anualmente, según los cambios que se den en relación con la cantidad y tipo de sujetos inscritos y costos del proceso de supervisión. El canon se pagará anualmente.

 

Mediante reglamento del Poder Ejecutivo se especificarán los porcentajes de la contribución tanto regulares como los marginales por concepto de esfuerzo superior en la supervisión, según los diversos tipos de sujetos supervisados, dentro de los límites máximos antes indicados, de manera que se cubra el cincuenta por ciento (50%) de los gastos de cada una de las superintendencias. No se impondrá una contribución adicional, cuando un mismo sujeto quede sometido a la supervisión de más de una superintendencia, sino que el sujeto de que se trate contribuirá únicamente al presupuesto de su supervisor natural o principal, conforme a los términos del reglamento.

 

En caso de mora, el monto de las contribuciones adeudadas devengará la tasa de interés moratoria definida en la Ley N.º 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971.”

(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 9746 del 16 de octubre del 2019) (énfasis suplido)

 

            Como vemos, a raíz de la reforma introducida en octubre de 2019, los sujetos obligados por la Ley de Estupefacientes deben pagar un canon en los términos establecidos por esa norma.

 

Además, en cuanto a la competencia para perseguir el cobro por las deudas originadas en esta obligación, la situación también sufrió una modificación con el Decreto Ejecutivo N° 42816 de fecha 6 de enero de 2021, que entró a regir el 22 de marzo de 2021 (Reforma Reglamento para regular la participación de los sujetos fiscalizados en el financiamiento del presupuesto de las superintendencias), que vino a modificar el artículo 21 del supra citado DE 38292, introduciendo el siguiente texto:

 

“Artículo 21.-Gestión de cobro e incumplimiento. Mensualmente, cada Superintendencia, a través del Banco Central de Costa Rica, procederá a realizar el débito correspondiente de la cuenta de reserva del sujeto fiscalizado, salvo en el caso de las Casas de Cambio, las Cooperativas de Ahorro y Crédito, las operadoras de pensiones y entidades administradoras de fondos de pensiones creados por leyes especiales o convenciones colectivas, así como cualquiera otra entidad que no disponga de cuenta de reserva, las cuales deberán domiciliar una cuenta cliente en colones y autorizar al Banco Central de Costa Rica para que efectúe débitos directos correspondientes al monto adeudado, contra la misma, conforme los procedimientos establecidos al efecto.

 

En el caso que no existan fondos, se notificará a la entidad, concediéndole un plazo de quince días hábiles para que comunique a la respectiva Superintendencia la disponibilidad de fondos y solicite la aplicación del respectivo débito para pagar el monto de la contribución y los intereses adeudados. Si al término de dicho plazo el sujeto fiscalizado o emisor se mantiene en mora, corresponderá a la Superintendencia que sea del caso iniciar las gestiones de cobro que correspondan.

(.)" (énfasis suplido)

 

De las transcripciones normativas que hemos realizado, se advierte que el cambio se produjo en el tipo de contribución que deben hacer los sujetos fiscalizados por la SUGEF que no son propiamente intermediarios financieros, sino que están obligados a inscribirse por mandato de la Ley sobre Estupefacientes (Ley 8204). Ello, en el sentido de que anteriormente se había establecido reglamentariamente una fórmula con un pago mínimo de $1.000 dólares americanos, y actualmente el pago está regulado como un canon, fijado anualmente por el CONASSIF.

 

El otro cambio concierne al proceso de cobro en caso de mora o incumplimiento en el pago de este aporte, dado que antes se tramitaba mediante la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda, y actualmente corresponde a las propias superintendencias gestionar este tipo de cobros.

 

Así las cosas, la inquietud que surge ante este cambio normativo está referida a los cobros que deban tramitarse actualmente por contribuciones que estos sujetos obligados puedan adeudar por concepto de períodos anteriores a que se produjera la reforma que trasladó las gestiones de cobros a manos de las superintendencias, es decir, con la reforma reglamentaria de fecha 6 de enero de 2021, según vimos supra.

 

En ese sentido, lo que habría que definir es si tales gestiones de cobro pueden realizarlas las superintendencias, o bien, deben quedar a cargo de la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda.

 

Lo anterior supone recurrir a las reglas atinentes a la aplicación de las normas en el tiempo, tema que ha sido abordado en múltiples ocasiones en los pronunciamientos de esta Procuraduría General. Así, nuestro dictamen N° C-042-2002 del 14 de febrero de 2002, explica lo siguiente:

 

“Conflicto de leyes en el tiempo (distinción entre eficacia y vigencia de la ley)

   

Para muchos autores el efecto típico que se desprende del acto de derogación expresa consiste en la cesación de la eficacia de la ley derogada. Dicho de otro modo, la ley deja de surtir efectos, o sea, pierde la fuerza para regular los supuestos de hecho a que ella se refiere.

   

Sin embargo, esa concepción del efecto derogatorio es hasta cierto punto imprecisa, ya que si bien todo acto de derogación conduce a la pérdida de la eficacia de la ley derogada, lo cierto es que en infinidad de casos esa pérdida de eficacia no se produce instantáneamente en el momento mismo de la derogación, pues la vieja ley continúa surtiendo efectos.

   

Al respecto, se ha sostenido lo siguiente:

"(...) Para que la configuración del efecto derogatorio como cesación de la eficacia fuera correcta, sería necesario que la ley derogatoria se subrogara inmediatamente a la ley derogada en la regulación de la materia que se trate –o, en su caso, que desregulara con la misma inmediatez esa materia, dejando un espacio normativamente vacío y libre -; es decir, sería preciso que la sucesión de leyes en el tiempo como consecuencia de la derogación tuviera lugar por medio de cortes limpios, de suerte que no se diera jamás una superposición entre la antigua y la nueva ley. La más elemental experiencia enseña, no obstante, que sólo en contadas ocasiones las cosas se desarrollan con tanta sencillez. Antes al contrario, lo normal –no sólo estadísticamente, sino incluso desde el punto de vista del funcionamiento fisiológico del ordenamiento- es que durante un lapso de tiempo más o menos extenso la vieja ley deba seguir siendo aplicada". (DIEZ-PICAZO, Luis María. "La derogación de las leyes". Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1990, págs. 161-162).

   

         Por ello, resulta más ajustado definir el efecto derogatorio como cesación de la vigencia; entendida ésta como "la pertenencia actual y activa de una norma en el ordenamiento, de manera que es potencialmente capaz de regular todas las situaciones subsumibles en su supuesto de hecho" (DIEZ-PICAZO, Ibídem, pág. 162).

   

Esa distinción entre vigencia y eficacia es relevante, pues hay supuestos en los cuales es posible la eficacia de leyes que ya no están vigentes. "Piénsese en el supuesto normal de una ley derogada que, según es generalmente admitido, continúa rigiendo las situaciones nacidas durante su período de vigencia" (Idib. pág. 168).

   

Situaciones como las aludidas, implican necesariamente un auténtico conflicto de leyes en sentido técnico, y será el operador jurídico quien en aplicación de las normas lógicas del derecho intertemporal, el que determine en cuál texto legal, el nuevo o el derogado, se halla la norma aplicable al caso concreto.”

           

Es preciso recordar que, a la luz de lo establecido en los artículos 129 de la Carta Fundamental y 7 del Código Civil, existe en nuestro ordenamiento una presunción iuris tantum de irretroactividad de las leyes. Ello significa que, a menos que establezcan de modo expreso otra cosa, las leyes no poseen efecto retroactivo para regular situaciones nacidas bajo el imperio de la ley derogada, que aún no se han extinguido en el momento de la entrada en vigor de la ley nueva.

 

            Nótese que esa es precisamente la regla que debe aplicarse en el supuesto consultado, toda vez que, al reformarse el reglamento que traslada la gestión de cobro de la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda a las superintendencias, no se estableció expresamente ningún transitorio que regulara, por ejemplo, que todos los cobros pendientes de períodos anteriores igualmente pasarían a manos de las superintendencias. En consecuencia, ese cobro de obligaciones nacidas con anterioridad a la reforma reglamentaria de fecha 6 de enero de 2021 (con vigencia a partir del 22 de marzo de 2021), deben continuar en manos del Ministerio de Hacienda.

 

Esto, por cuanto la nueva regla que entró a regir en marzo de 2021 no hace perder automáticamente la eficacia normativa de la regla anterior, pues bajo la vigencia de esta última se generaron obligaciones que deben seguir su proceso de cobro a la luz de la normativa vigente al momento de su origen.

 

Así, durante un cierto período de tiempo –hasta que se finiquiten y concluyan todos los procesos cobratorios de este tipo de contribución a cargo de la Oficina de Cobros de Ministerio de Hacienda– habrá una coexistencia de la regla anteriormente establecida por el artículo 21 del DE-38292, y su nueva redacción introducida mediante el DE-42816, pues la primera tendrá eficacia residual o ultractividad (supervivencia de la norma antigua) sobre aquellas situaciones nacidas a su amparo y que todavía no se han extinguido (en este caso, por no haber concluido los procesos cobratorios a cargo del Ministerio de Hacienda).

 

Por consiguiente, el principio general aplicable en esta hipótesis es la ultraactividad de la norma anterior con respecto a las situaciones originadas o nacidas con anterioridad a la entrada en vigor de la reforma reglamentaria, máxime que no existe otra norma de conflicto aplicable al caso, dado que al producirse la reforma no se estableció ninguna disposición de derecho transitorio que viniera a ordenar otra cosa.

 

Es importante llamar la atención sobre el hecho de que admitir lo contrario (pretendiendo pasar este tipo de obligaciones anteriores a un proceso de cobro tramitado por las superintendencias), implicaría violar el principio de irretroactividad de la ley (Artículo 34 constitucional), pues estaríamos aplicando un nuevo texto reglamentario a situaciones jurídicas nacidas al amparo de la normativa anterior, lo que podría aparejar incluso un problema de competencia en el cobro, como lo menciona el criterio legal aportado, en caso de que la SUGEF pretendiera incoar este tipo de gestiones cobratorias por concepto de obligaciones surgidas con anterioridad al 22 de marzo de 2021, fecha en la cual entró a regir la reforma reglamentaria que le atribuyó esa competencia.

 

A mayor abundamiento, es importante recalcar que esta conclusión se ajusta al aforismo denominado tempus regit actum, expresión referida a que la norma aplicable es la vigente al momento en que se realiza el negocio jurídico, o bien, que surge la situación jurídica de que se trate. En el derecho penal se utiliza para indicar que el enjuiciado por un delito debe serlo según la norma vigente al momento de la comisión del delito del que se le acusa. Sobre este principio, podemos acudir a las siguientes consideraciones:

 

“Tempus regit actum.

Gral. ´El tiempo rige el acto´.

Principio de irretroactividad. Ordena la aplicación de la norma en vigor en el momento del hecho juzgado. «El principio general que inspira nuestro ordenamiento tempus regit actum supone la irretroactividad de las normas, tal como proclama el art. 2.3 CC en aras al principio de seguridad jurídica que informa nuestra constitución (art. 9.3) que impide someter a su imperio las relaciones jurídicas anteriores, ni cabe una interpretación extensiva a supuestos no expresamente comprendidos en ellas […], por lo cual el límite de dicho artículo hay que considerarlo referido a las limitaciones introducidas en el ámbito de los derechos fundamentales y de las libertades públicas» (STS, 1.a, 10-VII-2014, rec. 1858/2012). En el ámbito del derecho penal se aplica a los supuestos de irretroactividad de la ley penal desfavorable, pero permite la aplicación retroactiva de la ley penal más benévola (STS, 2.a, 30-XII-2013, rec. 434/2012).”

Diccionario panhispánico del español jurídico, 2022, Real Academia Española.

https://dpej.rae.es/lema/tempus-regit-actum

 

 

“La problemática inherente a las relaciones entre el Tiempo y el Derecho es una cuestión clásica de Teoría General. Baste recordar las aportaciones de Orlando o las realizadas por Santi Romano. El planteamiento es muy claro: la seguridad jurídica es un principio estructural de todo ordenamiento jurídico democrático, siendo predicable tanto de las normas integrantes del mismo como de toda la actuación de los poderes públicos. Una de las manifestaciones de esta seguridad jurídica es el principio «tempus regit actum», que viene a significar que los actos jurídicos se someten a las normas bajo cuya vigencia se realizan (SSTS de 26 de marzo de 2009 y 20 de abril de 2009 y STC 43/2008). Este principio se incorporará a otras disciplinas jurídicas como el Derecho Penal (irretroactividad de las normas), Derecho Administrativo, Derecho Medioambiental, Derecho Fiscal, etc., conociéndose en los procesos jurisdiccionales como la «perpetuatio jurisditionis», con lo que se quiere decir que en un litigio no es posible discutir ni añadir un nuevo objeto de juicio distinto al planteado en la demanda.

 

Este principio también puede y debe ser analizado desde el punto de vista del Derecho Constitucional que, al fin y al cabo, es el Derecho común de todo el ordenamiento jurídico. Es más, dicho principio cobra especial relevancia en el caso del Tribunal Constitucional, cuya especial posición constitucional exige de él antes que de ningún otro poder público un escrupuloso respeto al principio de seguridad jurídica, al tempus regit actum y a la perpetuatio jurisditionis. El hecho de que las leyes nazcan con una presunción de validez no atenúa estas exigencias. Al contrario, las acentúa. Una ley en vigor implica toda una serie de actos jurídicos, todos los cuales parecen padecer una «cierta interinidad» de validez a la espera de que se pronuncie el Tribunal Constitucional. Si, además, se trata de Estatutos de Autonomía, dada su posición en el bloque de constitucionalidad, esta necesidad adquiere caracteres perentorios. Todas las normas, y los Estatutos de Autonomía en particular, deben ser enjuiciados a la luz de la situación existente en el momento de su aprobación, ateniéndose a la norma en sí misma y con contraste único y exclusivo con la Constitución. Lo contrario supondría violar los principios anteriormente descritos. Ello es una exigencia, además, del control abstracto, como es el presente caso, de las normas. En cambio, el control concreto, realizado fundamentalmente a través de la cuestión de inconstitucionalidad, no queda afectado por estos principios, pues el problema surge en el campo de la aplicación concreta de la norma.”

Tempus regit actum En:

https://www.abc.es/opinion/abci-tempus-regit-actum-200907170300-922604627839_noticia.html

 

 

            En suma, debe concluirse que los cobros correspondientes a obligaciones generadas durante el período en que estaba vigente y aplicable el texto anterior del artículo 21 del DE-38292 (Reglamento para regular la participación de los sujetos fiscalizados en el financiamiento del presupuesto de las superintendencias), debe continuar gestionándolos la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda hasta su fenecimiento. Ello, por cuanto esa era la norma vigente y aplicable al momento en que surgió la obligación de pago.

 

Pretender aplicar a las obligaciones de ese período el texto actual de dicho artículo –que le atribuye esa competencia a las superintendencias–, aparejaría una aplicación retroactiva a situaciones que surgieron a la vida jurídica cuando aún las superintendencias no tenían esa función de gestión cobratoria, cosa que deviene improcedente por las razones ya explicadas.

 

 

II.-       Potestad de la SUGEF para determinar la incobrabilidad de deudas

 

La otra consulta planteada surge en relación a la posibilidad de que la SUGEF pueda decretar mediante resolución interna la incobrabilidad, establecer el monto exiguo y declarar la prescripción de este tipo de adeudos por contribuciones de los sujetos obligados a contribuir con el presupuesto de esa superintendencia.

 

Sobre el particular, estima esta Procuraduría General que esa posibilidad es jurídicamente viable, atendiendo a importantes principios que rigen la gestión pública, como lo son los principios de economía, eficiencia, eficacia, así como los postulados que rigen el servicio público y la sana administración de los recursos públicos.

 

Ciertamente la ley no ha desarrollado expresamente el ejercicio de esas facultades para el caso específico de la SUGEF, a diferencia de lo contemplado en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios (artículos 103 inciso c. y 191). No obstante, ello no es obstáculo para que la SUGEF pueda dictar su propia reglamentación interna que le permita organizar y regular este tipo asuntos, toda vez que se trata de una necesidad que debe resolverse en aras de la eficiencia y el correcto manejo de los recursos públicos, que por naturaleza son limitados.

 

Estamos ante un tema que ya en otras oportunidades hemos tratado, por lo que resulta de suma utilidad traer a colación las consideraciones vertidas en nuestro dictamen N° C-289-2018 del 21 de noviembre de 2018, en la siguiente forma:

 

B-. LA DECLARATORIA DE INCOBRABILIDAD FUNDADA EN LOS PRINCIPIOS DE EFICIENCIA Y ECONOMICIDAD

(…)

Los bancos públicos y privados están obligados a recuperar los créditos que conceden, tal como se ha indicado en los dictámenes de cita. No obstante, es evidente que los bancos como cualquier otro acreedor, incluido público, puede encontrarse en situaciones en que es titular de un crédito que no puede hacer efectivo y, por ende, no logra recuperar sus acreencias. Lo anterior sin dejar de considerar los casos en que el proceso de cobro de una determinada deuda puede resultar no solo complicado sino incluso más caro que el no realizar las gestiones cobratorias.

 

            Esa circunstancia ha llevado a considerar que los bancos, como el conjunto de la Administración Pública, deben tener la posibilidad de declarar determinados créditos como incobrables y no continuar con el proceso de su recuperación.

 

            En términos generales hemos indicado que una decisión con ese contenido es responsabilidad de la Administración, que debe guiarse en todo momento por los principios que rigen el manejo de los recursos públicos y entre ellos, un uso racional de los recursos públicos,  principios de economía, eficiencia y eficacia en el manejo de los fondos públicos; de manera que el uso de los recursos produzca un resultado que sea determinado y evaluable por los objetivos de la acción pública concreta de que se trata, para darse un cumplimiento efectivo y satisfactorio de los intereses generales a los que se debe el Estado y que justifican la existencia de la administración.

 

En el ordenamiento que regula y ordena los recursos financieros públicos cobran una particular importancia los principios de eficacia, economicidad y eficiencia. El artículo 3 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos dispone al efecto:

 

“ARTÍCULO 3.- Fines de la Ley

Los fines de la presente Ley que deberán considerarse en su interpretación y reglamentación serán:

a.         Propiciar que la obtención y aplicación de los recursos públicos se realicen según los principios de economía, eficiencia y eficacia”.

 

Consecuentemente, toda decisión que se adopte en orden de los recursos públicos debe sujetarse a los referidos principios de economía, eficiencia y eficacia. Lo que es reafirmado por el artículo 5 de la misma Ley, al disponer en su inciso b):

 

“ARTÍCULO 5.- Principios presupuestarios

Para los efectos del artículo anterior, deberán atenderse los siguientes principios presupuestarios:

(…).

 

b) Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley”.

 

            Principio de gestión financiera que no es otro que la buena gestión con sujeción a la eficiencia, racionalidad y economía del gasto.

 

            La consideración de los principios antes mencionados y en particular el de economía y uso racional de los recursos públicos puede determinar que el ente público decida no continuar en la persecución de créditos exiguos o bien, de aquellos cuyo cobro se vislumbra altamente oneroso o no fructífero. Circunstancia que tanto la Contraloría General de la República como la Procuraduría General han considerado viable.

 

            Ha sido criterio reiterado del Órgano Contralor que la Administración debe valorar siempre cuál es la opción que resulta más económica y que cumple en mayor medida con los principios de economicidad, eficiencia, eficacia y racionalidad en el uso de los recursos de la organización.

 

 Al respecto, la Procuraduría ha indicado:

“La ausencia de recuperación de los fondos adeudados puede perjudicar el Erario por cuanto implica disminución de los recursos disponibles, con afectación del equilibrio económico o contable de la Administración; por ende, es susceptible de afectar la gestión administrativa, propiciando una gestión ineficaz. Además, esa ausencia de recuperación favorece la irresponsabilidad de administrados hacia la propia Administración, lo que puede llevar incluso a situaciones contrarias a la ética.

No obstante, como se vio, el régimen económico financiero de la Administración Pública no está sujeto solo al principio de legalidad, que obliga a conformarse sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de sus fuentes, artículo 107 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Por el contrario, es parte de ese régimen, que vincula a la Administración, la sujeción a principios de eficacia, eficiencia y economía y la orientación por el interés general. En ese sentido, debe velar por la “utilización óptima” para el cumplimiento de los objetivos estatales, artículo 2 de esa misma Ley. Aspecto que cobra particular relevancia en relación con lo consultado, sea cuando las posibilidades de recuperación son inferiores a los costos que implica el proceso de cobro”. C-240-2008 de 11 de julio de 2008.

 

Dictamen que concluye en lo que interesa:

1.                  “Las decisiones administrativas en orden a la obtención, manejo, uso y administración de los recursos públicos deben sujetarse a los principios de economía, eficiencia y eficacia. En consecuencia, el gasto público debe implicar un uso racional de los recursos públicos.

2.                  La Administración Pública carece de un derecho de disposición de los fondos públicos, por lo que no pueden quedar a su entera voluntad las decisiones sobre cómo gestiona los fondos y créditos públicos y en su caso, si los cobra o no. Dentro del marco de la legalidad, esas decisiones deben provocar la “utilización óptima” de los recursos públicos para el cumplimiento de los objetivos estatales. Ergo, el ejercicio de las facultades propias debe armonizarse con el carácter escaso de los recursos públicos.

3.                  El uso racional de los recursos públicos, la consideración del coste efectivo de la administración de justicia y del funcionamiento mismo de la Administración pueden determinar la improcedencia de incoar procesos de cobro por sumas reducidas y en general, cuando los gastos de la recuperación del crédito superan razonablemente lo que eventualmente se obtendría con esa acción.

4.                  Es criterio no vinculante de la Procuraduría que emprender acciones para cobrar créditos cuyo monto es menor que el costo efectivo de la gestión cobratoria no puede ser calificado ni enmarcarse en el principio de buena gestión, dado que no resulta un uso racional de los recursos públicos. Son los principios de racionalidad y economicidad que rigen la gestión financiera de la Administración los que determinan la no interposición de los citados procesos.

5.                  La declaratoria de determinados créditos como incobrables debe ser consecuencia de un proceso que refleje la buena administración de los recursos y sobre todo que estos han sido gestionados con estricto apego a las normas legales y técnicas que resulten aplicables. Este requisito se torna en indispensable en virtud del deber de recuperar los créditos de la Administración Pública”.

 

Ciertamente, la ausencia de recuperación de los fondos adeudados implica una disminución de los recursos disponibles, con afectación del equilibrio económico o contable de la Administración; por ende, es susceptible de afectar la gestión administrativa, propiciando una gestión ineficaz. Circunstancias que son susceptibles de agravarse si, además, la Administración incurre en gastos desproporcionados en relación con los resultados obtenidos o que puede obtener, en detrimento a los principios de eficiencia y economicidad y, en general, al uso racional de los recursos públicos, que deben guiar su actuación.

 

            En uno de los primeros pronunciamientos sobre el tema, la Procuraduría debió analizar la posibilidad del Banco de Costa Rica de pasar operaciones de crédito a “pérdidas”, sin haber tramitado judicialmente el cobro. En ese caso, se trataba de sumas inferiores, respecto de las cuales el costo administrativo del cobro era superior al costo real de la recuperación o bien, no había posibilidades de recuperación. Tratándose de créditos otorgados por un Banco, la Procuraduría en la Opinión Jurídica N. OJ-148-2002 de 18 de octubre de 2002 afirmó:

 

  “En relación con el primer aspecto, existe fundamento jurídico para que el Banco no cobre judicialmente aquellas operaciones cuyo costo real de la recuperación supera razonablemente el monto de lo adeudado o cuando no existe ninguna posibilidad real de recuperar las sumas adeudadas. Como es bien sabido, el bloque de legalidad no sólo está integrado por las normas escritas, sino que, a la par de ellas, se deben tomar en cuenta las normas no escritas, tales como los principios generales de Derecho, la jurisprudencia y la costumbre. Con base en estas últimas, y en especial conforme a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública), así como con fundamento en los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, según la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, tienen rango constitucional, cuando la administración bancaria comprueba, con base en estudios técnicos, que los costos de recuperar un crédito resultan más onerosos para la entidad bancaria, en vista de que gastaría más de lo que eventualmente recuperaría o que el cobro judicial resultaría infructuoso, el sentido común y la lógica nos dicen que, en estos supuestos, existen razones jurídicas para sostener que no se debe proceder a su cobro. Seguir una línea argumentativa distinta a la que estamos trazando en este estudio, tendría el efecto pernicioso de que podría ocasionar un daño adicional al patrimonio del Banco, por la elemental razón de que la erogación para la recuperación del crédito sería mayor que lo que obtendría la entidad bancaria con su pago o que, pese a los esfuerzos en sede judicial, el monto de lo adeudado no sea recuperable.

 

En segundo lugar, en este análisis no podemos perder de vista de que, a pesar de la naturaleza jurídica del Banco -entidad pública-, es una empresa pública, aunque organizada como entidad pública y, por ende, de conformidad con el numeral 3° de la Ley General de la Administración Pública, su actividad, principalmente, está regentada por el Derecho privado, lo que supone el empleo de técnicas y criterios adecuados, propios del giro bancario, en cuanto a la recuperación de créditos morosos. Ergo, la entidad bancaria no puede ni debe emprender acciones cuyos resultados serán infructuosos, adicionando mayores perjuicios al patrimonio de la entidad. Ahora bien, lo anterior no significa, de ninguna manera, que la entidad bancaria pueda desconocer el régimen jurídico de Derecho público (conjunto de normas y principios) que se les aplican a este tipo de entes, máxime cuando está de por medio su patrimonio conformado, como es bien sabido, por fondos públicos.

 

Por otra parte, y con el fin de evitar confusiones y de que no se le dé a esta Opinión Jurídica un alcance más allá de lo razonable, debemos sentar ciertos principios en esta materia. La regla general, a la cual deben apegarse las entidades bancarias, es que deben realizar el máximo esfuerzo que esté a su alcance para recuperar todos los créditos adeudados, aún aquellos casos de difícil cobro. En otras palabras, no es conforme al bloque de legalidad y a las más elementales normas y principios de administración bancaria, el no tratar de recuperar, por todos los medios, los créditos que están en mora. Además, sólo se puede calificar de irrecuperable un crédito cuando se demuestre, primero, que el deudor no tiene bienes ni ingresos que embargar. Asimismo, cuando se compruebe que igual situación ocurre con los fiadores o se tenga por cierto que la garantía real se ha desmejorado, al tal extremo que su ejecución resulta razonablemente más onerosa, en vista de que tendría adicionar a lo adeudado otra suma de recursos, aumentando el perjuicio al patrimonio del banco. También, cuando se presenta la situación descrita, la entidad bancaria debe adoptar las medidas correspondientes para que no se vuelva a repetir ese hecho en el futuro, y debe abrir los procedimientos administrativos con el fin de establecer las sanciones (administrativas y civiles) a aquellos funcionarios que no actuaron con la diligencia debida en resguardo del patrimonio de la entidad. Por último, hasta que no hayan prescrito las deudas en mora de imposible recuperación, no se deben pasar al reglón de pérdidas de la entidad bancaria. Ergo, la entidad bancaria debe desarrollar técnicas o métodos que le permitan, de tiempo en tiempo, darle seguimiento a los deudores o fiadores para determinar si su situación económica ha cambiado y, por consiguiente, existen posibilidades reales de recuperar lo adeudado.

 

En resumen, es conforme con el ordenamiento jurídico que la entidad bancaria no emprenda las acciones judiciales correspondientes cuando los gastos de la recuperación del crédito superan razonablemente lo que eventualmente obtendría con esa acción. Lo anterior es aún más cierto, cuando se tiene certeza de que, dada la condición del deudor y de los fiadores, así como de la garantía real, el crédito es irrecuperable”.

            Es decir, se considera legal que el Banco no emprenda las acciones judiciales cuando los gastos de la recuperación del crédito superan razonablemente lo que eventualmente se obtendría con esa acción. Y, en efecto, la conclusión debe imponerse en tanto viene determinada por los principios de racionalidad, eficiencia y economicidad que rigen la gestión financiera de la Administración según lo antes indicado. Emprender acciones para cobrar créditos cuyo monto es menor que el costo efectivo de la gestión cobratoria no puede ser calificado ni enmarcarse en el principio de buena gestión, dado que no resulta un uso racional de los recursos públicos. En consecuencia, de ser ese el supuesto, la gestión cobratoria sólo podría justificarse por otros motivos, por ejemplo, cuando se está en presencia de una sanción. Lo anterior porque de no ejercerse la acción cobratoria la sanción se volvería nugatoria. Toda la actuación administrativa debe dirigirse a la satisfacción de los intereses públicos. Empero, esa consecución puede verse afectada cuando recursos por definición escasos (no solo financieros, sino también humanos) se destinan a un proceso cuyo resultado se sabe no superará los costos en que se incurre. Una gestión en ese sentido no se conforma con los principios de economía y racionalidad a que hemos aludido. El alto coste de esas acciones obligaría a concluir que los recursos públicos no se utilizan óptimamente.

 

Ciertamente, no es frecuente que el legislador autorice un ente público para declarar la incobrabilidad o bien, que regule los efectos de una declaratoria en tal sentido. Sin embargo, en materia de obligaciones tributarias, el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, habilita tal declaratoria.” (énfasis suplido)

            Como puede apreciarse, de todas las consideraciones transcritas se desprende claramente cuáles son los principios y las normas de derecho público que deben aplicarse a supuestos como el consultado. Es decir, existe un marco legal que rige la actuación de toda la Administración Pública, del cual se deriva que puede regularse internamente y aplicarse una eventual declaratoria de incobrabilidad, prescripción y montos exiguos a efectos de no invertir innecesariamente recursos para tratar de recuperar un adeudo de esta naturaleza, en tanto confluyan –debidamente acreditadas– las circunstancias que así lo justifiquen.

 

            En esa medida, la SUFEG, como parte de la Administración Pública, también se encuentra sujeta a los principios de economía, eficiencia y eficacia, derivados del artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública y 8 de la Ley General de Control Interno. En esa misma tesitura, el artículo 11 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República establece como finalidades del ordenamiento de control y fiscalización superior la legalidad y eficiencia del manejo de los fondos públicos.

 

A su vez, en consonancia con lo anterior, recordemos que la aplicación de toda disposición legal siempre debe resultar razonable, lógica y dirigida a alcanzar el fin previsto por el ordenamiento, de conformidad con la inteligencia de los artículos 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, los cuales son normas principistas que deben orientar y moldear toda la actuación pública:

 

“Artículo 10.-

1.      La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2.      Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.”

            “Artículo 16.-

1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.”

 

Así, para efectos de ejercer de manera óptima, eficiente, eficaz –y con apego a los principios de razonabilidad, proporcionalidad, conveniencia, así como a la lógica y la técnica-, la competencia que le ha sido otorgada a la SUGEF en el canon 21 del DE-38292 en cuanto a las acciones de cobro sobre los eventuales adeudos que pueden tener los sujetos obligados a contribuir con el presupuesto para su financiamiento, debe cumplir adecuadamente el fin público perseguido (recuperación efectiva de las montos adeudados).

 

Lo anterior quiere decir que si existen situaciones en que la deuda es claramente incobrable, está prescrita, o el monto resulta exiguo de frente al costo real que significa la interposición y seguimiento de las acciones cobratorias, la institución debe contar con la posibilidad de decretar su archivo y desistir de tales acciones, en tanto estas últimas resulten absolutamente inútiles e ineficaces, o el costo y el gasto de recursos (económicos y humanos) a la postre resulte más alto que la deuda cuyo cobro se persigue. Nótese que esto último incluso implicaría causar un daño pecuniario adicional a la Administración, al tratarse de un gasto inútil de fondos públicos.

A la luz de lo anterior, estimamos que ante este tipo de situaciones en que la persecución de los acreedores apareja un gasto innecesario, dado que deviene en un desperdicio de esfuerzo y recursos públicos, la institución puede emitir normativa interna general (artículo 124 de la LGAP), por ejemplo, mediante un reglamento autónomo[1] mediante el cual se regule este tipo de supuestos, a fin de que pueda ser aplicado cuando sea necesario en esos casos. Ello como una forma de reglamentar la forma y condiciones para ejercer de manera óptima, adecuada y eficiente esa competencia de cobro que le ha sido atribuida. Incluso, esas disposiciones internas pueden basarse –en una referencia por integración de normas– en el Reglamento de Procedimiento Tributario (DE-38277)[2], en tanto ya se ha definido que la contribución prevista en los artículos 174 y 175 de la Ley 7732 ostenta naturaleza tributaria. Sobre este punto, hemos señalado lo siguiente:

 

“La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor ha señalado la naturaleza tributaria que tiene la contribución forzosa que deben pagar los entes fiscalizados a la superintendencia de pensiones, al disponer:

“La contribución económica que coactivamente se impone en los artículos 174 y 175 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, Ley N° 7732 del 17 de diciembre de 1997, tiene naturaleza tributaria. El artículo 174 de cita no deja dudas del carácter tributario de la contribución. En efecto, dicho numeral manda de los sujetos fiscalizados “contribuciones obligatorias” para financiar el presupuesto de las superintendencias. Esos sujetos fiscalizados contribuirán hasta con un máximo del dos por ciento de sus ingresos brutos anuales al financiamiento de los gastos efectivos de la respectiva Superintendencia. El porcentaje de la contribución se establece según el tipo de sujetos fiscalizados. Sobre la naturaleza de esa contribución hemos indicado:

 

“Ese deber de contribuir tiene naturaleza tributaria: es una contribución especial. En efecto, se trata de un tributo cuyo hecho generador es la obtención de beneficios derivados de la realización de actividades estatales y "cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación" (artículo 4° del Código Tributario). En este caso, contribución especial derivada de la obtención de los servicios de regulación y fiscalización por parte de la Superintendencia correspondiente. La actividad de regulación y fiscalización satisface simultáneamente intereses públicos y proporciona ventajas a los entes fiscalizados, de allí que éstos deban contribuir, obligatoriamente, con ese financiamiento”. Dictamen N° C-198-99 de 5 de octubre de 1999, reiterado por los dictámenes C-223-2001 de 10 de agosto de 2001 y C-073-2004 de 1 de marzo de 2004.

 

Es decir, los sujetos fiscalizados participan al financiamiento de la respectiva Superintendencia en virtud de los beneficios que derivan de las funciones de regulación y de supervisión.”  (Dictamen C-044-2008 del 13 de febrero del 2008.  En sentido similar, es posible ver los dictámenes C-135-2012 del 31 de mayo del 2012, C-310-2007 del 04 de setiembre del 2007, C-338-2006 del 23 de agosto del 2006, C-248-2004 del 27 de agosto del 2004, C-073-2004 del 1 de marzo del 2004, C-198-99 del 5 de octubre de 1999)” (Dictamen N° C-252-2014 del 18 de agosto de 2014)

 

Desde luego que esa normativa y su aplicación no podrían resultar laxas o desprovistas de mecanismos de control, pues debe ser consecuencia de un proceso que refleje el fin último de una sana, inteligente y eficiente administración de los recursos. Asimismo, debe quedar debidamente acreditado y documentado que la causal para su archivo está justificada, por estar en presencia de un adeudo sobre el cual no cabe seguir ejerciendo acciones cobratorias, so pena de que ello resulte en un mayor perjuicio para la Hacienda Pública.

III.-     Conclusiones 

 

            1.- Los cobros correspondientes a obligaciones generadas durante el período en que estaba vigente y aplicable el texto anterior del artículo 21 del DE-38292 (Reglamento para regular la participación de los sujetos fiscalizados en el financiamiento del presupuesto de las superintendencias), debe continuar gestionándolos la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda hasta su fenecimiento. Ello, por cuanto esa era la norma vigente y aplicable al momento en que surgió la obligación de pago.

 

            2.- La Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda debe tramitar dichas acciones en razón de la eficacia residual o ultractividad (supervivencia de la ley antigua) sobre aquellas situaciones nacidas a su amparo y que todavía no se han extinguido, máxime que no existe otra norma de conflicto aplicable al caso, dado que al producirse la reforma no se estableció ninguna disposición de derecho transitorio que viniera a ordenar otra cosa.

 

            3- Con fundamento en la inteligencia de los artículos 4, 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública; 8 de la Ley General de Control Interno; 11 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; 2, 3, 5 inciso b) de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos; así como con sustento en los principios de economía, eficiencia, eficacia, racionalidad, proporcionalidad, lógica, conveniencia, técnica, así como la buena gestión y la satisfacción de los fines e intereses públicos; es jurídicamente viable que la SUGEF pueda regular internamente las condiciones y requisitos bajo los cuales se puede declarar como incobrable una deuda de esta naturaleza, cuya gestión cobratoria le corresponde actualmente ejercer por disposición del artículo 21 del DE-38292, según la reforma introducida por el DE-42816 de fecha 6 de enero de 2021.

 

            De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

 

 

 

 

ACG/nmm

c.c.  Oficina de Cobros, Ministerio de Hacienda.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

C-038-2023

 

OBLIGACIÓN DE CONTRIBUIR CON EL FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO DE LAS SUPERINTENDENCIAS. REFORMAS NORMATIVAS. IRRETROACTIVIDAD Y ULTRAACTIVIDAD DE LAS NORMAS. CONFLICTO DE LEYES EN EL TIEMPO (DISTINCIÓN ENTRE EFICACIA Y VIGENCIA DE LA LEY). AFORISMO TEMPUS REGIT ACTUM. POTESTAD DE LA SUGEF PARA DETERMINAR LA  INCOBRABILIDAD DE DEUDAS. DECLARATORIA DE INCOBRABILIDAD FUNDADA EN LOS PRINCIPIOS DE EFICIENCIA Y ECONOMICIDAD.

 

La Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEG) –en relación con los adeudos de la contribución al presupuesto de la Superintendencia de los sujetos inscritos por aplicación del artículo 15 de la Ley 7786, que tienen montos pendientes de pago, cuyo hecho generador se dio antes de la reforma al artículo 175 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, Ley 7732 y de su entrada en vigencia– nos plantea las siguientes interrogantes:

 

1. ¿Cuenta la SUGEF con la facultad de decretar mediante resolución interna la incobrabilidad, establecer el monto exiguo y declarar la prescripción de dichos adeudos?

 

2. ¿Quién tiene la competencia y la legitimación activa para llevar a cobro judicial aquellas deudas pendientes de pago, le corresponde a la Superintendencia General de Entidades Financieras o a la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda?

 

Mediante nuestro dictamen N° PGR-C-038-2023 de fecha 6 de marzo del 2023, suscrito por Andrea Calderón Gassmann, evacuamos la consulta planteada, arribando a las siguientes conclusiones:

 

  1.- Los cobros correspondientes a obligaciones generadas durante el período en que estaba vigente y aplicable el texto anterior del artículo 21 del DE-38292 (Reglamento para regular la participación de los sujetos fiscalizados en el financiamiento del presupuesto de las superintendencias), debe continuar gestionándolos la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda hasta su fenecimiento. Ello, por cuanto esa era la norma vigente y aplicable al momento en que surgió la obligación de pago.

 

  2.- La Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda debe tramitar dichas acciones en razón de la eficacia residual o ultractividad (supervivencia de la ley antigua) sobre aquellas situaciones nacidas a su amparo y que todavía no se han extinguido, máxime que no existe otra norma de conflicto aplicable al caso, dado que al producirse la reforma no se estableció ninguna disposición de derecho transitorio que viniera a ordenar otra cosa.

 

  3- Con fundamento en la inteligencia de los artículos 4, 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública; 8 de la Ley General de Control Interno; 11 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; 2, 3, 5 inciso b) de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos; así como con sustento en los principios de economía, eficiencia, eficacia, racionalidad, proporcionalidad, lógica, conveniencia, técnica, así como la buena gestión y la satisfacción de los fines e intereses públicos; es jurídicamente viable que la SUGEF pueda regular internamente las condiciones y requisitos bajo los cuales se puede declarar como incobrable una deuda de esta naturaleza, cuya gestión cobratoria le corresponde actualmente ejercer por disposición del artículo 21 del DE-38292, según la reforma introducida por el DE-42816 de fecha 6 de enero de 2021.