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Dictamen : 067 - del 31/03/2023
31 de marzo del 2023
PGR-C-067-2023
Señora
Guisella
Zúñiga Hernández
Secretaria
General
Concejo
Municipal de Cartago
Estimada
señora:
Con la aprobación de la Dra.
Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, me refiero
a su atento oficio n° SGC-MEM-417-2022, de fecha 20 de abril del
2022, mediante el
cual nos adjunta el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Cartago en su “ARTÍCULO
2°. -INFORME SOLICITUD DE CRITERIO ARTÍCULO 13 ACTA 146-2022, SOBRE NOMBRAMIENTO
DEL CONTADOR MUNICIPAL Y CONSULTA A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA” y a la vez solicita nuestro
criterio respecto a la siguiente interrogante:
En cumplimiento de
lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y
sus reformas, se aporta el criterio legal AL-127-2022 del 07 de abril del 2022, emitido
por el MSc Wilberth Quesada Garita, en su condición de Director Jurídico a.i.
de la Municipalidad de Cartago, en el que luego de transcribir el oficio
AC-OF-012-2022 del 25 de marzo del 2022, elaborado por la Licda. Silvia Navarro
Gómez, Asesora Legal del Concejo Municipal, en el que se hace referencia a dos
votos del Tribunal Contencioso Administrativo, n° 187-2018 de las 13 horas 28
minutos de 30 de abril de 2018 y n° 274-2019 de las 14 horas 25 minutos del 28
de mayo de 2019, así como a un oficio de la Contraloría General de la República
del año de 1998, concluye lo siguiente:
“Corolario de lo anterior,
quien nombra, remueve, fiscaliza y aplica el régimen disciplinario al Contador
Municipal es la Alcaldía.”
Conforme se extrae del citado
acuerdo del Concejo Municipal de Cartago, la consulta está motivada en la
diferencia de criterios existente entre nuestra jurisprudencia administrativa
sobre el tema y la posición asumida por el Tribunal Contencioso Administrativo
en los dos votos mencionados y el órgano contralor.
Al respecto, en primer orden
se debe advertir que la función consultiva de la Procuraduría no incluye la
revisión de criterios legales de otras dependencias. (Al respecto véanse
nuestros dictámenes Nos. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016 y C-098-2019 de 4
de abril de 2019).
En consecuencia, no se entra a
valorar el criterio expuesto en el oficio que se cita del órgano contralor, ni
la posición asumida en los votos citados, que fueron emitidos por el Tribunal
Contencioso Administrativo, en su condición de contralor no jerárquico de
legalidad y no en ejercicio de su función jurisdiccional.
I.- Sobre lo
consultado:
Conforme se definió al inicio
de este pronunciamiento, el Concejo Municipal de Cartago requiere nuestro
criterio con respecto a “¿Quién nombra, remueve, fiscaliza y aplica el
régimen disciplinario al Contador Municipal: ¿el Concejo o la Alcaldía?”.
Al respecto, es conveniente
acotar que el tema objeto de consulta ha sido ampliamente analizado por este
órgano asesor en diferentes pronunciamientos. En esos términos, valga retomar
lo indicado en el dictamen C-145-2019 del 29 de mayo del 2019, mediante el cual
se realizó una recopilación de nuestra jurisprudencia administrativa y si
dispuso:
“El Código Municipal (Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998) tiene
disposiciones específicas que determinan la competencia del Concejo Municipal
de nombrar y remover al contador municipal y, que lo facultan a ejercer
potestad disciplinaria sobre el funcionario que ocupe dicho cargo.
Al respecto, deben observarse los siguientes artículos:
“Artículo 13. - Son atribuciones del Concejo:
(…)
f) Nombrar y remover a la persona auditora, contadora,
según el caso, así como a quien ocupe la secretaría del concejo.”
“Artículo 52. - Según el artículo anterior, toda municipalidad
nombrará a un contador o auditor, quienes ejercerán las funciones de vigilancia
sobre la ejecución de los servicios o las obras de gobierno y de los
presupuestos, así como las obras que les asigne el Concejo. Cuando lo considere
necesario para el buen funcionamiento de los órganos administrativos, la
municipalidad solicitará al Concejo su intervención.
El contador y el auditor tendrán los requisitos exigidos para el ejercicio de sus
funciones. Serán nombrados por tiempo indefinido y solo podrán ser
suspendidos o destituidos de sus cargos por justa causa, mediante acuerdo
tomado por una votación de dos tercios del total de regidores del Concejo,
previa formación de expediente, con suficiente oportunidad de audiencia y
defensa en su favor.”
“Artículo 161. - Las disposiciones contenidas en este título sobre el
procedimiento de nombramiento y remoción no serán aplicadas a los funcionarios
que dependan directamente del Concejo ni a los empleados ocasionales
contratados con cargo a las partidas presupuestarias de Servicios Especiales o
Jornales Ocasionales. El Concejo acordará las acciones que afectan a los
funcionarios directamente dependientes de él.”
Si bien, el artículo 17 inciso k) establece que una de las atribuciones
del Alcalde es “nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así
como concederle licencias e imponerle sanciones” lo cierto es que ese mismo
artículo sujeta esa facultad a las demás disposiciones de ese cuerpo normativo
al disponer “todo de acuerdo con este código.”
Es decir, el Alcalde puede ejercer esa competencia de manera general,
salvo las excepciones que ese mismo Código establece, tal y como expresamente
se reconoce en el artículo 133:
“Artículo 133. - Con
las salvedades establecidas por esta ley, el personal de las
municipalidades será nombrado y removido por el alcalde municipal, previo
informe técnico respecto a la idoneidad de los aspirantes al cargo.”
Puntualmente, se ha expuesto que:
“…conforme el Código Municipal, existe un número limitado de
funcionarios que no dependen directa e inmediatamente del Alcalde sino que se
encuentran sometidos a la relación jerárquica inmediata y directa del Concejo
Municipal.
Específicamente, el Código Municipal ha establecido, de forma expresa,
que el Secretario del Concejo, amén del Contador y del Auditor
Municipal, dependen directa e inmediatamente del Concejo Municipal. Lo anterior
conforme los numerales 52 y 53 del Código Municipal. (ver dictamen C-416-2007
de 23 de noviembre de 2007).
Por supuesto, tal y como lo ha remarcado, de forma consistente, la
jurisprudencia administrativa de este órgano Superior Consultivo, el personal
que depende directamente del Concejo Municipal, solo depende de éste en cuanto
a nombramiento, remoción y en general, en cuanto a la potestad disciplinaria.
De modo que dichos funcionarios están sujetos a las directrices administrativas
que emita el Alcalde con el fin de regular la prestación de servicio a lo
interno de la corporación municipal. (Ver C-416-2007 de 23 de noviembre de
2007, C-329-2006 de 17 de agosto de 2006, C-96-2008 de 3 de abril de 2008 y
C-101-2010 de 14 de mayo de 2010)
Luego debe indicarse que las normas de cita –artículos 52 y 53-, le
atribuyen, de forma expresa, al Concejo Municipal la potestad disciplinaria en
relación con el personal que depende directamente del mismo.
Sobre este extremo, es acertado transcribir lo indicado en el dictamen
C-329-2006 de 17 de agosto de 2006:
«2.-Se aclara la conclusión N.° 3 en el sentido de que los poderes de
superior jerárquico que ostenta el Concejo Municipal sobre el contador son los
relacionados con el nombramiento, suspensión o destitución del referido
funcionario (artículos 52 y 152[1] del Código Municipal).»
En este punto del dictamen, conviene citar también el dictamen
C-129-2012 de 30 de mayo de 2012:
«El Consejo Municipal, únicamente está facultado para sancionar a los
funcionarios que de este dependan. Con relación al resto de servidores deberá
comunicar la supuesta falta al señor Alcalde, para que este proceda de
conformidad con las competencias que el ordenamiento jurídico le ha endilgado.»
De seguido, es pertinente puntualizar que en el supuesto contemplado por
el artículo 52, dicha norma ha establecido, también de forma expresa, que
corresponde al Concejo Municipal, entonces, instruir “la previa formación de
expediente con suficiente oportunidad de audiencia y defensa a su favor” en
relación con las faltas del Contador municipal y de paso, con respecto al
auditor.
Es decir que el Código Municipal ha dispuesto, de forma expresa, que, en
el caso de infracciones cometidas por el Contador o el Auditor municipales,
corresponda al Concejo Municipal abrir e instruir el respectivo procedimiento
administrativo, con garantía del debido proceso.
(…)
La primera es que la relación jerárquica entre el Concejo y el Contador
Municipal tiene un fundamento y origen legal en el numeral 52 del Código
Municipal. Así en el diseño del Código Municipal ha sido el Legislador el que
ha dispuesto la jerarquía a la que se encuentra sometido el Contador Municipal,
sin que el funcionario que ocupa ese cargo pueda válidamente alegar que exista
un derecho adquirido a mantener una relación jerárquica con un determinado
órgano superior, pues es claro que la ordenación de las relaciones
interorgánicas no forma parte de un derecho adquirido subjetivo de los
funcionarios, pues dichas normas son más bien disposiciones de organización que
más que responder a los intereses particulares de los funcionarios, se
encuentran en función del mejor servicio público según doctrina del artículo 4
de la Ley General de la Administración Pública.
(…)
Finalmente, debe insistirse en que si bien es
cierto que tanto el Contador como el Secretario y el Auditor son personal
dependiente del Concejo Municipal para efectos de sus nombramientos y remoción,
lo cierto que estos funcionarios se encuentran igual integrados dentro del
contexto de personal administrativo de la Municipalidad, y que en lo que atañe
a sus labores administrativas, se encuentran subordinados al Alcalde Municipal.
(Ver dictámenes C-159-2007 de 24 de mayo de 2007 y C-136-2008 de 24 de abril de
2008).
Lo anterior es razón suficiente para indicar que el
Alcalde se encuentra legitimado para poner en conocimiento del Concejo
Municipal cualquier falta o infracción a sus deberes funcionales, que cometa
alguno de los funcionarios dependientes de ese colegio, el cual deberá valorar
si procede o no a abrir el respectivo procedimiento administrativo y a nombrar
el correspondiente órgano director.” (Dictamen No. C-048-2016 de 2 de marzo de
2016).
“Debemos reseñar que a
partir del dictamen C-329-2006 del 17 de agosto del 2006, esta Procuraduría
General aclaró que si bien, en virtud de la naturaleza de sus funciones en el
ámbito municipal y de la condición del Alcalde como administrador general y
jefe de las dependencias municipales (artículo 17 inciso a), el Contador se
encuentra administrativamente subordinado a este último, lo cierto es que de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 13 inciso f), 52 y 152[2] del Código Municipal, el
Concejo Municipal es quien ostenta sobre él la potestad disciplinaria. Este ha
sido el criterio reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa (dictámenes
C-341-2006 y C-342-2006, ambos del 24 de agosto del 2006, C-372-2006 del 19 de
setiembre del 2006, C-159-2007 del 24 de mayo del 2007 y C-411-2007 de 15 de
noviembre de 2007, C-416-2007 del 20 de noviembre del 2007, C-096-2008 de 3 de
abril de 2008, C-136-2008 de 24 de abril de 2008, C-102-2010 de 14 de mayo de
2010 y C-048-2016 de 2 de marzo de 2016). (Dictamen No. C-067-2017 de 3 de
abril de 2017).
Sí debe advertirse que lo dicho hasta aquí aplica para
el cargo de contador municipal en sentido estricto, no así para el resto de
funcionarios que, aunque tengan relación con funciones contables, no ocupen el
cargo de contador municipal. Ello quiere decir que el Alcalde es quien nombra,
remueve y ejerce la potestad disciplinaria sobre esos otros funcionarios
municipales.
Luego, en lo que tiene que ver con la autorización
de permisos, vacaciones y demás aspectos administrativos con respecto al cargo
de contador, hemos manifestado que, con base en la disposición del artículo 17
inciso a) el Alcalde es el administrador general de la Municipalidad, y que, en
esa condición, a él le corresponde ese tipo de gestiones.
“…es el Alcalde, como administrador general y jefe de las dependencias
municipales (artículos 17 incisos a y k, en relación con el artículo 146 inciso
e del Código Municipal), en coordinación con los Jefes de cada departamento
administrativo, el que autoriza el disfrute de las vacaciones tanto
individuales de cada servidor, como de las colectivas
Es decir, que por su condición de administrador general y jefe de las
dependencias municipales corresponde, entonces, al Alcalde resolver todos los
asuntos referentes a las vacaciones de los funcionarios Municipales.
En este sentido, tal y como se ha reiterado en numerosos
pronunciamientos de este órgano Superior Consultivo, el Secretario, el Contador
y el Auditor, sólo dependen del Concejo en cuanto a nombramiento, remoción y,
en general, en orden a la potestad disciplinaria.” (Dictamen No. C-135-2019
de 15 de mayo de 2019. En igual sentido véase el dictamen C-319-2018 de 17 de
diciembre de 2018)” (Lo subrayado no pertenece al original)
En consonancia con todo lo expuesto, así como en lo
regulado en los artículos 13 inciso f), 52, 133 y 161 del Código Municipal, los
cuales se mantienen vigentes, a pesar de las reformas practicadas y la
modificación de la numeración del citado Código, es criterio de este órgano
asesor que, en atención a la consolidada postura que hemos mantenido a través
de los años, se debe reafirmar que el cargo de contador depende,
jerárquicamente, del Concejo Municipal; y que, en esa condición, dicho órgano
colegiado es el competente para designarlo, removerlo y ejercer sobre él la
potestad disciplinaria.
Ahora bien, conforme se analizó en el dictamen C-145-2019 del 29 de mayo del
2019, en su carácter de administrador general de la
Municipalidad, el Alcalde es el competente para autorizar los permisos,
vacaciones y demás aspectos administrativos de los funcionarios municipales,
incluyendo al contador.
Bajo ese
entendido, deberá el Concejo Municipal de Cartago estarse conforme a lo
dispuesto por nuestra jurisprudencia administrativa, toda vez que no existen
elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición sobre el tema
consultado.
Finalmente, le recordamos que
las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos,
pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/.
II.- Conclusiones:
En atención a lo consultado y conforme a una consistente línea
jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de
la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:
El cargo de contador depende
del Concejo Municipal; y, en esa condición, dicho órgano colegiado es el
competente para designarlo, removerlo y ejercer sobre él la potestad
disciplinaria.
En los términos expuestos se deja evacuada la
presente consulta.
Yansi Arias
Valverde
Procuradora
adjunta
Dirección de la
Función Pública
YAV/hcm
PGR-C-067-2023
Municipalidad de Cartago. Consultante Concejo Municipal. Sobre la
figura del Contador municipal. artículos 13 inciso
f), 52, 133 y 161 del Código Municipal. Se reafirma jurisprudencia
administrativa, en el sentido de que el cargo de contador municipal depende del
Concejo Municipal; y, en esa condición, dicho órgano colegiado es el
competente para designarlo, removerlo y ejercer sobre él la potestad
disciplinaria. Por su parte, en su carácter de administrador general de la
Municipalidad, el Alcalde es el competente para autorizar los permisos,
vacaciones y demás aspectos administrativos de los funcionarios municipales,
incluyendo al contador”.
Por medio del oficio n° SGC-MEM-417-2022, de fecha
20 de abril del 2022, suscrito por la señora Guisella Zúñiga
Hernández, secretaria general del Concejo Municipal de Cartago, se nos
adjunta el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Cartago en su “ARTÍCULO
2°. -INFORME SOLICITUD DE CRITERIO ARTÍCULO 13 ACTA 146-2022, SOBRE
NOMBRAMIENTO DEL CONTADOR MUNICIPAL Y CONSULTA A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA” y a la vez se solicita nuestro criterio respecto a la
siguiente interrogante:
“¿Quién
nombra, remueve, fiscaliza y aplica el régimen disciplinario al Contador
Municipal: ¿el Concejo o la Alcaldía?”
Con la
aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de
la República, se emitió el dictamen PGR-C-067-2023 del 31 de marzo del 2023,
por parte de la Licda. Yansi Arias Valverde,
Procuradora adjunta, Dirección de la Función Pública, en que se concluyó:
“En atención a lo consultado y conforme a una consistente
línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso
b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:
El cargo
de contador depende del Concejo Municipal; y, en esa condición, dicho órgano
colegiado es el competente para designarlo, removerlo y ejercer sobre él la
potestad disciplinaria.
En su
carácter de administrador general de la Municipalidad, el Alcalde es el
competente para autorizar los permisos, vacaciones y demás aspectos
administrativos de los funcionarios municipales, incluyendo al contador”.