Dictamen : 068 - del 05/04/2023

5 de abril de 2023

PGR-C-068-2023

Señor

MSc. Tino Arnoldo Salas Marksman

Presidencia, Junta Directiva

Colegio de Profesionales en Criminología en Costa Rica

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, damos respuesta a su consulta planteada mediante correo electrónico de fecha 16 de marzo de 2023, el cual adjuntó el oficio CPC-JD-1818-2023, mediante el cual se nos solicitó criterio jurídico respecto de la legalidad de la incorporación de agremiados de carreras atinentes a las Ciencias Criminalísticas, Administración Policial y Prevención del Delito e Investigación Criminal al Colegio de Profesionales en Criminología con base a su Ley Orgánica y su reglamento, así como que nos refiramos a una serie de consultas en forma de recomendación respecto de actos administrativos propios de la administración del Colegio de Profesionales en Criminología en Costa Rica.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA

Nos indica el Sr. Salas Marksman que el Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica, desde el 28 de febrero de 2018, mediante recomendación de la Asesoría Legal, abrió la posibilidad de que los profesionales en ciencias atinentes a las criminológicas pudieran unirse a esta Corporación de Derecho Público.

Señala que dicha apertura se fundamentó en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica, Ley N.º 8831, el Reglamento Interno del Colegio, opiniones de la Procuraduría General de la República y sentencias y resoluciones de la Corte Suprema de Justicia; teniendo como fin el “… respaldar, organizar, defender y otorgarles los mismos beneficios que a los criminólogos a los titulados en administración policial y prevención del delito, investigación criminal, así como a los graduados de cualquier otra profesión atinente que establezca la Universidad Estatal a Distancia (UNED) lo anterior, tomando en consideración la obligatoriedad de la colegiatura y que no todas las profesiones atinentes tienen su propio colegio profesional”.

Ante dicha apertura, nos señala que al día 16 de marzo de 2023, el colegio profesional se compone de 2464 agremiados, los cuales forman parte de carreras como la de Ciencias Policiales, Administración Policial y Prevención del Delito, Ciencias

Criminológicas, Criminalística, Criminología, Investigación Criminal, Docencias en Ciencias Criminalísticas, Criminología con Énfasis en Seguridad Humana, Investigación Criminal y Seguridad Organización, entre otras.

En virtud del escenario descrito, expone que en Asamblea General Ordinaria del día 5 de noviembre del dos mil veintidós, una agremiada solicita a la Junta Directiva se realice el cambio de nombre de dicho Colegio Profesional, con el fin de que se cobije no solo a la Criminología sino también a las demás ciencias atinentes que se encuentran incorporadas al día de hoy.

Expuesto lo anterior, se nos consulta de forma concreta lo siguiente:

1. ¿Considera la Procuraduría General de la República que es procesalmente correcto y legalmente sustentable la incorporación de agremiados de carreras atinentes a la Ciencias Criminalísticas Administración Policial y Prevención del Delito e Investigación Criminal al Colegio de Profesionales en Criminología basándonos en los artículos 5 y 6 de la ley Orgánica N.º 8831 y el artículo 2 del Reglamento Interno del Colegio?

2. ¿Recomienda la Procuraduría seguir una ruta específica para agremiar a nuestro Colegio Profesional a personas graduadas de carreras atinentes a las Ciencias Criminalísticas?

3. ¿Considera usted que se requiere una reforma a la Ley 8831 Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica?

4. ¿Es viable acoger la solicitud de la señora Jiménez Morales, agremiada de esta Institución, donde solicita se cambie el nombre del Colegio, por un nombre que englobe todas las ciencias agremiadas al día de hoy?

A continuación, nos referiremos a los requisitos de admisibilidad de las gestiones consultivas que se nos formulan.

II.- SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A ESTA PROCURADURIA

La función asesora de la Procuraduría General de la República establecida en el artículo 1 está sujeta a ciertos requisitos determinados en los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982.

En virtud del análisis de esos artículos, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad a saber: a) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno, b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado y c) Que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se consulte un caso concreto, ni se trate de un asunto cuyo conocimiento corresponda a otra institución con una competencia exclusiva y prevalente. (Ver dictámenes C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-099-2016 del 29 de abril del 2016, C-220-2019 del 8 de agosto del 2019, C-277-2020 del 10 de julio del 2020 y C-191-2021 del 30 de junio del 2021).

En cuanto al primero de los requisitos mencionados, debemos señalar que es razonable que la Ley n.° 6815 citada exija que las consultas sean formuladas por los máximos jerarcas de las instituciones públicas, pues son ellos quienes están en mejor posición de valorar la necesidad y la conveniencia de requerir un criterio jurídico a este órgano asesor sobre un tema específico. Ello debido a que nuestros pronunciamientos, de acuerdo con el artículo 2 de la ley aludida, tienen carácter vinculante para la institución que consulta. En ese mismo sentido están orientados nuestros dictámenes C-044-2016 de 29 de febrero de 2016, C-315-2019 de 30 de octubre de 2019, C-366-2019 de 11 de diciembre de 2019, y C-006-2020 de 9 de enero de 2020.

En razón de lo anterior, esta Procuraduría respecto al caso de los Colegios Profesionales, ha admitido que las consultas pueden ser requeridas por su Junta Directiva (Dictámenes nos. C-021-2018 de 29 de enero de 2018, C-006-2020 de 9 de enero de 2020, C-200-2021 de 12 de julio de 2021, PGR-C-011-2023) en el ámbito de su competencia.

Ante tal escenario, tenemos que la Junta Directiva del Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica funciona como un órgano colegiado, el cual busca la conformación de su voluntad mediante mayorías, ejerciendo así el principio democrático de la voluntad por mayoría.

Al respecto, es necesario señalar el tratamiento jurisprudencial que este órgano consultor ha definido para aquellas consultas planteadas por este tipo de Órganos Colegiados.

El dictamen C-390-2003 del 12 de diciembre de 2003, señaló lo siguiente:

“La doctrina atinadamente ha reconocido que la voluntad de un órgano colegiado, está constituida por la voluntad de las personas que integran ese órgano, debidamente manifestada y lograda conforme al derecho aplicable al caso.

El tratadista Marienhoff ha señalado: "Administración ‘colegiada’, o ‘colegial’, es aquella donde el ejercicio de la función hállase encomendado simultáneamente a varias personas físicas, que actúan entre sí en pie de igualdad, todo ello sin perjuicio de la persona que dirige o preside el organismo (presidente, rector, decano, etc). La voluntad de esas personas, expresada y lograda en la forma que surja del derecho vigente y aplicable al caso, constituye la voluntad del órgano. Desde luego, ninguna de esas personas integrantes del órgano tiene competencia para emitir el acto por sí sola". (MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo Perrot, Tomo I, 1990, p.110).

Siendo claro que la voluntad de un órgano colegiado se manifiesta a razón de la voluntad de todas las personas que lo integran, esta Procuraduría ha indicado que en los casos en que un órgano colegiado solicita el criterio jurídico sobre un tema, esta solicitud debe venir acompañado del respectivo acuerdo del órgano que manifieste dicha voluntad. Ejemplo de lo anterior es el dictamen C-380-2006 del 22 de setiembre de 2006, que dispuso lo siguiente:

“Tal y como se analiza en el dictamen C-310-2006 que aquí se cuestiona, la redacción e interpretación del numeral 4 de la Ley N° 6815 permite acceder a evacuar consultas que formulen los jerarcas de los distintos repartos administrativos que conforman la Administración Pública costarricense. Pero, en atención a que las normas jurídicas que confieren competencias públicas no deben ser analizadas de forma aislada es claro que la glosa que se ha venido realizado sobre el concepto de “jerarca” que contiene esa disposición no puede perder de vista los principios contenidos en la propia Ley General ya citada (artículos 49 y siguientes), así como del caso particular de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia (artículo 5 de la Ley N ° 7648 del 9 de diciembre de 1996), de donde no se deja lugar a dudas sobre que es la Junta Directiva el órgano de máxima relevancia institucional, o lo que también se ha llamado el máximo jerarca o jerarca supremo en esa institución autónoma. De donde le corresponde a la reunión de los miembros que la conforman, a través de los procedimientos necesarios para la formulación de la voluntad del órgano, el que se adopten actos o disposiciones atinentes a sus competencias. En el caso que nos ocupa, ese acuerdo de las distintas voluntades individuales, que dan vida a la decisión del órgano, es lo que hemos venido solicitando como requisito de admisibilidad de las consultas, porque es esa decisión la que representa el criterio del jerarca.

No es viable interpretar que, además de lo que se indica en el párrafo precedente infine, también los miembros individualmente considerados del órgano colegiado puedan ser tenidos como “jerarcas” a los efectos del artículo 4 supra referido. Y es que, precisamente la circunstancia de que la voluntad del legislador fuera que el jerarca sea un órgano colegiado, evidencia que las decisiones del mismo deben surgir del consenso, y en último caso, de la mayoría de sus miembros, lo cual garantiza el necesario debate e intercambio de ideas. Luego, si aceptáramos su tesis, la misma naturaleza del órgano colegiado se vería afectada, puesto que el concurso de voluntades perdería sentido y trascendencia. En fin, que conforme al principio de interpretación que privilegia la vía que mejor satisfaga el interés público (artículo 10 dela Ley General de la Administración Pública), en este caso es la que deniega la legitimación individual del miembro del órgano individual, lo cual garantiza que la voluntad del colegio sea conforme en solicitar nuestro criterio, ateniéndose a las consecuencias que se derivan del propio Ordenamiento. Esa decisión, que es básica y fundamental, no puede estar, además, en cabeza de cada uno de los miembros de la Junta, so pena de propiciar la falta de coherencia y eficiencia misma del órgano” (lo destacado no es del original).

Expuesto en otras palabras, cuando la consulta planteada provenga de un órgano colegiado, esta se deba hacerse acompañar de un acuerdo, el cual asegure que la consulta es producto de una decisión colegiada del órgano, afirmando con ello la voluntad del máximo jerarca, indicando el número del acuerdo y la sesión en que el órgano decidió plantear la consulta. En la misma línea se pueden consultar los dictámenes más recientes: C-021-2018 del 29 de enero del 2018, C-267-2018 del 22 de octubre del 2018, C-013-2019 del 21 de enero del 2019, C-039-2019 del 14 de febrero del 2019, C-140-2019 del 22 de mayo del 2019, C-027-2020 del 27 de enero del2020, C-028-2020 del 27 de enero del 2020, C-089-2020 del 07 de marzo del 2020 y C-237-2020 del 23 de junio del 2020, C-411-2020 del 21 de octubre de 2020, entre otros.

Lo anterior adquiere vital importancia, en virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, ya que el contar con el criterio del colegio lejos de ser una mera formalidad, pretende garantizar que el órgano colegiado correspondiente valoró la conveniencia y oportunidad de requerir nuestro criterio vinculante sobre un tema específico.

En esta ocasión, nótese que la consulta formulada proviene del Presidente de la Junta Directiva, el Sr. MSc. Tino Arnoldo Salas Marksman, es decir, por uno solo de los miembros de la Junta Directiva del Colegio, sin que se aporte un acuerdo al respecto, que demuestre la voluntad colegiada de plantear las presentes consultas, en los términos que se exponen. En conclusión, podemos señalar que, no se cumple con el requisito comentado.

Respecto de la valoración del segundo requisito de admisibilidad de las consultas, la norma es diáfana en cuanto a que la solicitud planteada debe estar acompañada de un “criterio legal”, el cual debe responder a los cuestionamientos que van a ser planteados a esta Procuraduría. Por ello, el criterio que se nos debe remitir no podría consistir en cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido con la finalidad de servir de base para responder cada uno de los temas por consultar a este órgano asesor. Así lo señalamos, entre otros, en los dictámenes C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018, y C-191-2021 del 30 de junio del 2021.

Además, se ha considerado que dicho criterio, es de suma importancia ya que, brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante, lo cual permite alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017 y C-027-2020 del 27 de enero de 2020).

Ante este escenario, y en razón de la documentación aportada con la gestión planteada, es claro que no se aportó un criterio legal por parte de la institución consultante, sino que, en su oficio simplemente se hace referencia a un criterio legal de fecha 28 de febrero de 2018. Esta situación de hecho, nos permite concluir el incumplimiento del segundo filtro de admisibilidad que dispone nuestro ordenamiento jurídico, para plantear una consulta ante esta Procuraduría.

Por último, el tercero de los requisitos de admisibilidad mencionados se refiere a la improcedencia de pronunciarnos con respecto a consultas que versen sobre temas jurídicos respecto de casos concretos, ni se pretenda la revisión de la legalidad de actos administrativos concretos, pues pronunciarse sobre ello implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde.

Al respecto esta Procuraduría más detalladamente, dispuso en numerosas ocasiones que:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública se circunscribe al análisis de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta.” (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994. En igual sentido véanse los pronunciamientos Nos. C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, C-75-2019 de 21 de marzo de 2019 entre muchos otros).

Dicho lo anterior, y luego de un análisis de la presente gestión, en primer término, se observa innegablemente que el tema apunta a asuntos concretos, propios del actuar administrativo del Colegio Profesional Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica.

Por consiguiente, podemos concluir que nos encontramos ante casos concretos y particulares, sobre los cuales no nos compete una valoración, ya que escapa a la función consultiva valorar conductas administrativas o actos concretos, sean estos actuales o potenciales, pues salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde (dictámenes C-056-2020 del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del 2021, PGR-C-001-2022 del 05 de enero del 2022, entre otros).

Por las razones indicadas, la consulta que se nos plantea resulta inadmisible y, en consecuencia, nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, las consultas que se nos plantean son inadmisibles, en el tanto no cumple con los requisitos establecidos por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley No. 6815 del 27 de setiembre de 1982, motivo por el cual nos encontramos imposibilitados para referirnos al respecto.

Cordialmente,

Héctor Edo. García Villegas

Procurador Adjunto.

HGV/gab