Dictamen : 064 - del 30/03/2023

30 de marzo de 2023

PGR-C-064-2023

Señor

Luis Araya Carranza

Auditor Interno

Ministerio de Economía, Industria y Comercio

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, damos respuesta a su oficio AI-OF-011-2023 del 1° de marzo último, por medio del cual nos solicita criterio en relación con las potestades que tienen los diferentes órganos adscritos al Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC).

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA

Puntualmente, nos indica en la consulta que requiere nuestro criterio para realizar una “interpretación correcta” de las potestades que tienen los diferentes órganos adscritos al MEIC, ello con la finalidad de fiscalizarlos y asesorarlos, de conformidad con la Ley General de la Administración Pública y sus leyes de creación. En ese sentido, realiza una descripción de esos órganos para posteriormente establecer las dudas que somete a nuestra consideración.

Así, en el caso de la Comisión para Promover la Competencia (Coprocom) solicita que nos pronunciemos sobre los alcances de su desconcentración máxima, a efecto de determinar si al gozar de independencia técnica, administrativa, presupuestaria y funcional le aplica la normativa emitida, por ejemplo, por la Dirección General de Archivo Nacional, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el MEIC.

Sobre la Comisión Nacional del Consumidor considera necesario que nos refiramos al quórum estructural con que debe operar dicho órgano, pues una de las comisionadas propietarias renunció y, además, el nombramiento de uno de los otros propietarios vence en marzo de 2023.

Por último, en relación con la Comisión de Metrología, consulta si dicho órgano cuenta con “…la potestad para firmar convenios con entes públicos o privados, que le permitan brindar sus servicios metrológicos sin que exista una contraprestación por el servicio brindado, y consecuentemente sin que se realice el cobro del impuesto al valor agregado, basados en un convenio firmado”.

La gestión planteada proviene de una Auditoría, por lo que conviene hacer referencia a los requisitos de admisibilidad que deben observar ese tipo de consultas.

II. - SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS AUDITORÍAS INTERNAS

El artículo 4° de la Ley Orgánica de esta Procuraduría permite que los auditores internos realicen consultas a este órgano de manera directa; sin embargo, esa facultad no es irrestricta, pues tanto de esa norma, como de nuestra jurisprudencia administrativa, se derivan una serie de requerimientos para el ejercicio de dicha atribución.

El primero de esos requisitos consiste en que la gestión sea planteada por la persona que ocupe el cargo de mayor jerarquía en las unidades o direcciones de auditoría, lo que excluye las consultas formuladas por cualquier otro funcionario subordinado. En ese sentido, cuando el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica se refiere a los auditores internos, debe entenderse que hace alusión al superior jerárquico de las auditorías internas. (Dictamen C-013-2009 del 26 de enero de 2009, reiterado en el C-143-2021, C-144-2021 y C-145-2021 todos del 26 de mayo de 2021).

Hemos indicado, además, que la materia consultable por parte de los auditores internos se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar debe estar referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del órgano o del ente que controla y del cual forma parte. Por ello es necesario que se acredite esa relación o ligamen cuando se nos plantea una gestión de este tipo.

Así las cosas, las consultas realizadas por la Auditoría Interna deben ser planteadas por el jerarca de la auditoría y estar ligadas, necesariamente, al contenido y objetivos de su plan de trabajo, pues esto nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa Auditoría, así como la relación existente entre lo consultado y el plan de trabajo que se está aplicando. (Dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-043-2019 del 20 de febrero de 2019, C-294-2020 del 24 de julio de 2020, C-146-2021 del 26 de mayo de 2021 y PGR-C-054-2023 del 17 de marzo de 2023).

Igualmente, según lo hemos afirmado en reiteradas oportunidades, es lógico entender que la facultad de consultar debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio con respecto a una gran cantidad de cuestionamientos sobre distintas materias. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor podría poner en duda la relación de la consulta formulada con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente. (Dictámenes C-172-2019 del 19 de junio de 2019, C-016-2020 del 17 de enero de 2020 y C-180-2021 del 23 de junio de 2021).

En esa misma línea, hemos sostenido que las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias, deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, exceptuando –en ciertos casos– el de aportar el criterio legal sobre el tema consultado. Reiteramos que dentro de esos requisitos de admisibilidad tenemos que las gestiones consultivas que se dirijan a esta Procuraduría deben plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a casos concretos, ni pueden pretender la revisión de la legalidad de actos administrativos ya adoptados, pues ello implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones sobre asuntos específicos, lo que conlleva asumir competencias que no nos corresponden. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-194-1994 del 15 de diciembre de 1994, C-021-2006 del 20 de enero de 2006, C-026-2015 del 17 de febrero de 2015, C-205-2019 del 12 de julio de 2019 y C-137-2021 del 20 de mayo de 2021).

También debemos recordar que de conformidad con el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica “…no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. (Dictámenes C-227-2019 del 12 de agosto de 2019, C-244-2019 del 30 de agosto de 2019, C-051-2021 de 24 febrero de 2021, C-077-2021 de 12 de marzo de 2021 y C-083-2021 de 18 de marzo de 2021).

Asimismo, antes de plantear una consulta a la Procuraduría General, las auditorías deben revisar nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de formular o no una nueva consulta ante este órgano asesor. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-254-2019 del 4 de setiembre de 2019 y C-287-2019 del 4 de octubre de 2019).

Bajo esa misma línea, resulta necesario precisar, tal y como lo hicimos en el dictamen C-042-2015 del 2 de marzo de 2015, que tampoco podría un auditor solicitar la revisión de un dictamen pues “… pedir la revisión de un dictamen de la Procuraduría General es para todos los efectos prácticos, lo mismo que requerir su reconsideración”. (En igual sentido, véanse los dictámenes C-048-2018 del 9 de marzo de 2018, C-342-2019 del 21 de noviembre de 2019, C-036-2020 del 6 de febrero de 2020 y C-121-2020 del 3 de abril de 2020).

Por último, importa señalar que los dictámenes emitidos a solicitud de las auditorías internas solo vinculan directamente a la auditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en la que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública. (Dictámenes C-044-2021 de 7 de enero de 2021 y PGR-C-290-2022 de 22 de diciembre de 2022).

En esta oportunidad, luego de analizar la consulta que se nos planteó debemos indicar que no se logra acreditar el ligamen de lo consultado con los fines y objetivos del plan de trabajo de esa Auditoría. Por lo tanto, no es posible precisar si las interrogantes tienen relación directa con el ejercicio de sus competencias, situación que debe acreditarse y explicarse al momento en que se requiera nuestro criterio vinculante.

Importa mencionar que la única forma que tiene este órgano asesor para acreditar con certeza el ligamen de la consulta con el ejercicio de las competencias de la Auditoría Interna, es que se demuestre que lo cuestionado se requiere para algún estudio o informe que esté en curso y que conste en su plan de trabajo, por lo que no basta con señalar que nos solicita “…un criterio que permita realizar una interpretación correcta de las potestades de los diferentes órganos adscritos al MEIC, con el fin de que esta Auditoría Interna pueda fiscalizar y asesorar”.

Aunado a ello, consideramos que de alguna forma el auditor consultante pretende que nos pronunciemos sobre la validez de decisiones ya adoptadas por los diferentes órganos del MEIC, lo que es improcedente. Por ejemplo, nos indica que esa Auditoría Interna no comparte la interpretación emitida por Coprocom en varios de sus oficios, pues de esos documentos se desprende que “…su independencia [desconcentración máxima] alcanza para no cumplir con la normativa que regula las actividades del sector público costarricense”, por esa razón, señala que requiere nuestro criterio en relación con ese punto. (Lo que está entre corchetes no es del original)

Al respecto, debemos insistir, tal y como se desprende del articulado de nuestra Ley Orgánica y de la jurisprudencia administrativa que la informa, que este órgano asesor no está facultado para revisar, en vía consultiva, la legalidad de las actuaciones de la Administración. (Ver en ese sentido el dictamen PGR-C-054-2023 del 17 de marzo de 2023).

Así las cosas, la consulta que se nos planteó no cumple con los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica, por lo que nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, la consulta que se nos formuló resulta inadmisible, pues no indicó ni justificó cuál es la relación directa que tiene lo cuestionado con el cumplimiento de los objetivos y fines del plan de trabajo de esa Auditoría. Por lo tanto, no es posible precisar si las interrogantes que fueron planteadas tienen relación directa con el ejercicio de sus competencias.

Atentamente,

Julio César Mesén Montoya Mariela Villavicencio Suárez

Procurador Abogada de Procuraduría

JCMM/MVS/hsc