Accesibilidad
Dictamen : 062 - del 30/03/2023
PGR-C-062-2023
Señora
Rocío Aguilar Montoya
Superintendente
Superintendencia de Pensiones
Estimada señora
Con la aprobación de la
señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio
SP-556-2022 del 27 de mayo del 2022, por medio del cual nos formuló varias
preguntas relacionadas con la posibilidad de que la Superintendencia de
Pensiones (SUPEN) tenga acceso a información de interés público sobre el
Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (RIVM) de la Caja Costarricense de Seguro
Social (CCSS) y sobre la interpretación del artículo 37, inciso c), de la Ley
de Régimen Privado de Pensiones Complementarias, n.° 7523 de 7 de julio de
1995.
I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL
Las interrogantes concretas
que se nos formulan son las siguientes:
“1. ¿Se encuentra sometida
la Caja Costarricense del Seguro Social, en su condición de administradora del
Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (RIVM), al deber de transparencia y
rendición de cuentas establecido en la Constitución Política y, en
consecuencia, debe suministrar toda la información de interés público relativa
a ese Régimen que los administrados y que otras dependencias del Estado le
requieran para el ejercicio de sus competencias?
2. ¿De conformidad con esos
principios constitucionales (artículos 24 y 30 de la Constitución Política) así
como de los artículos 37 de la Ley del Régimen Privado de Pensiones
Complementarias, N° 7523, y 39 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense
del Seguro Social, N° 17, tiene la Caja Costarricense del Seguro Social, en su
condición de administradora del RIVM, la obligación de suministrar a la
Superintendencia de Pensiones toda la información de interés público relativa a
ese Régimen que este órgano le requiera para el ejercicio de sus
competencias?
3. ¿Puede
el inciso c) del artículo 37 de la Ley del Régimen Privado de Pensiones
Complementarias, N°
7523, ser interpretado en su contexto y finalidad, de tal forma que la
Superintendencia de Pensiones pueda tener acceso a toda la información relativa
al RIVM que sea necesaria para cumplir con las obligaciones que con respecto a
ese Régimen le asigna la ley?”.
Adjunto a la gestión nos
remitió copia del oficio PDJ-8-2022 del 23 de mayo de 2022, mediante el cual la
División de Asesoría Jurídica de la SUPEN se pronunció sobre los temas en
consulta. Las conclusiones de dicho estudio fueron las siguientes:
“1. El RIVM se encuentra
sometido a la Constitución Política, en consecuencia, debe suministrar toda la
información que los administrados y que otras dependencias del Estado requieran
para el ejercicio de sus competencias y la satisfacción del interés público.
2. El inciso c) del
artículo 37 de la Ley 7523 debe ser interpretado de forma razonable y que
permita la satisfacción del interés público. Esta norma debe ser interpretada
en su contexto y finalidad, de tal forma que la Supen
al igual que cualquier otra organización o persona, tenga acceso a la
información necesaria ya sea para exigir una adecuada rendición de cuentas o
para realizar la supervisión.
3. La Supen
requiere acceso a la información de los procesos del RIVM para poder cumplir
con las dos obligaciones fundamentales que le asigna la ley con respecto al
RIVM. Concretamente: a) contribuir con la junta directiva de esa institución en
la definición de las políticas que afecten el funcionamiento del Régimen, para
lo cual debe sugerir todas las medidas garantes de la rentabilidad y la
seguridad de los recursos y b) presentar al Comité de Vigilancia una evaluación
del informe anual que la CCSS debe rendir sobre la situación actual y
proyectada del RIVM”.
Mediante nuestro oficio
DPB-OFI-3235-2022 del 1° de junio de 2022, se confirió audiencia de la consulta
a la CCSS, audiencia que fue atendida por medio del oficio PE1769-2021 del 27
de junio de 2022. Junto a este último oficio, la Presidencia Ejecutiva de
la institución nos remitió el criterio jurídico (GA-DJ-4537-2022 del 24 de
junio de 2022) emitido por la Dirección Jurídica de la CCSS. Dicho estudio
señaló, entre otras cosas, lo siguiente:
“… la
Institución se encuentra sujeta a la obligación de cumplir con los principios
de “Rendición de Cuentas y Transparencia” que se definen en el artículo 11 de
la Constitución Política, siendo que la Caja ha establecido una serie de
instrumentos y políticas con dicho fin; además, de que en el marco de lo
dispuesto en nuestro ordenamiento jurídico debe respetar aquellas disposiciones
atinentes al acceso a la información, o en general, al tratamiento de los datos
personales de las personas usuarias o beneficiarias de los servicios que brinda
la Institución. (…).”
“…
no toda información de interés público es susceptible de ser accesada en virtud del ejercicio del derecho de petición y
acceso a la información, sino que un eventual suministro de esta debe ser
analizado en el caso concreto a fin de determinar que no existan límites
intrínsecos y extrínsecos que inhiban su entrega. (…).”
“… no es factible una
interpretación de lo señalado en el inciso c) del artículo 37 de la Ley No.
7523, de tal forma que la Superintendencia de Pensiones pueda tener acceso a
toda la información relativa al RIVM, por cuanto en sí ya dicha norma establece
un límite al acceso a la información, siendo que la definición de la
información a suministrar debe ajustarse a lo que señala dicha norma,
entendiendo que además debe tratarse de información que señala esa norma y
consta en los registros de la Caja, y sobre la cual no exista límite
intrínsecos o extrínsecos que inhiban a la Institución para suministrarla”.
Seguidamente nos
referiremos a los temas sobre los cuales versa la consulta que se nos
formula.
II.- SOBRE LA POSIBILIDAD DE QUE LA SUPEN ACCEDA A LA INFORMACIÓN DE
INTERÉS PÚBLICO DEL RÉGIMEN DE IVM
El criterio legal que se
nos remitió con la consulta indica que esta Procuraduría, en su dictamen
C-212-2010 del 19 de octubre del 2010, ante una consulta planteada por la SUPEN
sobre las potestades de supervisión y fiscalización de ese órgano con respecto
al RIVM, sostuvo que, de conformidad con el
artículo 37 de la Ley n.° 7523 citada, la CCSS tiene la obligación de
remitir a la SUPEN la información que ese órgano defina, pero que esa
obligación se encuentra sujeta a que se trate de información financiera y que
concierna al RIVM. Afirma que se trata
de una interpretación literal de la norma, la cual debe ser valorada a la luz
de los principios constitucionales y la jurisprudencia que garantiza el acceso
a la información que consta en las dependencias públicas, así como en función
del contexto y del fin para el cual fue otorgada a la SUPEN la facultad de
supervisar el RIVM.
Señala
el criterio legal aludido que la SUPEN requiere más que información financiera
para el ejercicio de su función y que, a pesar de que recibe periódicamente
alguna información sobre el RIVM, el tipo de información que se le suministra,
la calidad y los medios por los que se recibe han afectado de manera significativa
el proceso de supervisión y limitan el ejercicio de sus competencias con
respecto a su deber de emitir criterio o de sugerir todas las medidas garantes
de la rentabilidad y la seguridad de los recursos. Indica que no es posible evaluar la solidez
financiera del régimen y su equilibrio actuarial a partir de la información que
la CCSS le proporciona. Afirma que esa
situación se agrava debido a que la información que recibe no es entregada en
los plazos, ni por los medios y condiciones definidas por la SUPEN para su
procesamiento y análisis técnico.
Agrega
que una interpretación literal del artículo 37 de la Ley n.° 7523 –como la que
afirma ha realizado esta Procuraduría en el dictamen C-212-2010 citado y la que
sostiene la CCSS– afecta el ejercicio de las competencias de la SUPEN, e impide
cumplir con el fin público, debido a que la CCSS limita la información que
brinda a aquella que, en su criterio, es “información financiera”. Sostiene que, por el contrario, una interpretación
de esa norma según su contexto y finalidad le permitiría a la SUPEN requerir a
la CCSS la información necesaria con la periodicidad y bajo condiciones óptimas
para desarrollar su proceso de supervisión, evaluar la solidez financiera del
régimen y emitir las recomendaciones que permitan mejorar su administración y
su equilibrio actuarial.
A efecto de responder las
consultas que se nos plantean, debemos indicar que el artículo 30 de la
Constitución Política garantiza a toda persona el derecho de acceso a los
departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de
interés público. Ese derecho resulta
imprescindible para asegurar el cumplimiento de los principios constitucionales
de transparencia y publicidad que caracterizan a un Estado Social y Democrático
de Derecho. El libre acceso a la
información sobre asuntos de interés público aplica independientemente del tipo
de órgano o institución pública que sea titular de los datos, así como de la
naturaleza centralizada o descentralizada del órgano o del ente. Tampoco tiene relevancia que la institución
donde consten los datos sea un ente descentralizado simple, o que ostente una
autonomía de segundo o de tercer grado, pues en todos los casos está obligada a
brindar acceso a la información de interés público.
Concretamente, en lo que
concierne a la CCSS, el artículo 54 de su Ley Constitutiva, n.° 17 de 22 de
octubre de 1943, establece que las organizaciones de
trabajadores o patronos y los asegurados en general, tendrán acceso a toda la
información que soliciten, salvo que exista alguna disposición legal que
resguarde su confidencialidad. Agrega
dicha norma que dentro de la información a la cual es posible tener acceso se
encuentra: 1) la relativa a la evolución
de la situación económica, financiera y contable, su programa de inversiones y
proyecciones acerca de la evolución probable de la situación
económico-financiera y los niveles de cotización, sub-declaración, cobertura y
morosidad; 2) la información sobre las medidas implementadas para el
saneamiento y mejoramiento económico-financiero de la institución, así como las
medidas concretas y sus efectos en materia de cotización, sub-declaración,
cobertura y morosidad; y 3) los datos estadísticos que fundamenten esa
información.
Es
claro, en todo caso, que existen limitaciones para el acceso a la información,
limitaciones dentro de las que se encuentra, por ejemplo, que se trate de un
secreto de Estado, que se trate de información que no sea de interés público,
que el acceso a la información sea contrario a la moral o al orden público, que
el suministro de la información infrinja el derecho a la intimidad o a la
autodeterminación informativa, que la información contenga datos sensibles o
confidenciales, etc. Asimismo, en el
caso específico de los expedientes médicos, el artículo 2, inciso m), de la Ley
de Derechos y Deberes de las Personas Usuarias de los Servicios de Salud
Públicos y Privados, n.° 8239 de 2 de abril del 2002, dispone que las personas
usuarias de servicios de salud tienen derecho a hacer que se respete el carácter confidencial de su historia clínica y de toda
la información relativa a su enfermedad salvo cuando, por ley especial, deba
darse noticia a las autoridades sanitarias.
En
el caso particular de la SUPEN, su interés en contar con la información que
emane del RIVM se justifica por las competencias legales que le han sido
atribuidas en materia de supervisión de ese régimen, competencias dentro de las
cuales se encuentra la de presentar anualmente a la Junta Directiva de la CCSS
y al Comité de Vigilancia, un informe de la situación del Régimen y las
recomendaciones para mejorar su administración y su equilibrio actuarial
(artículo 37, inciso a, de la Ley n.° 7523); supervisar que la inversión de los
recursos y la valoración de la cartera de inversiones se realice de acuerdo con
la ley (artículo 37, inciso b, de la Ley n.° 7523); supervisar el sistema de
calificación de la invalidez (artículo 37, inciso d, de la Ley n.° 7523);
contribuir con la Junta Directiva de la CCSS en la definición de las políticas
que afecten el funcionamiento del Régimen, para lo cual debe sugerir todas las
medidas garantes de la rentabilidad y la seguridad de los recursos (artículo 39 de la Ley Constitutiva de la CCSS); y,
presentar al Comité de Vigilancia una evaluación del informe anual que la CCSS
debe rendir sobre la situación actual y proyectada del RIVM (artículo 39 de la
Ley Constitutiva de la CCSS).
Se
nos consulta si el artículo 37, inciso c), de la Ley del Régimen
Privado de Pensiones Complementarias puede ser interpretado en su contexto
y finalidad, de tal forma que la SUPEN pueda tener acceso a toda la información
relativa al RIVM que sea necesaria para cumplir con sus obligaciones con
respecto a ese régimen. La disposición
mencionada señala lo siguiente:
“Artículo 37.- Supervisión del Régimen de
Invalidez, Vejez y Muerte. Las atribuciones de la Superintendencia en
relación con el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la CCSS
serán las siguientes:
a) (…)
c) Definir el contenido, la forma y la periodicidad de la
información que debe suministrar la CCSS a la Superintendencia sobre la
situación financiera del régimen.
d). (…).”
Si bien podría discutirse sobre la
conveniencia de que la SUPEN tenga acceso privilegiado a toda la información de
la CCSS para el ejercicio efectivo de las competencias que le han sido
encomendadas, lo cierto es que el legislador definió el ámbito específico en el
que aplica ese acceso privilegiado: la información sobre la situación
financiera del RIVM.
Evidentemente, como ya hemos
explicado, ello no implica que la CCSS pueda negarse a suministrar a la SUPEN
la información de interés público que no se refiera a la situación financiera
del RIVM, ni es esa la interpretación que debe darse al dictamen C-212-2010
citado. Por el contrario, la CCSS debe
entregar a la SUPEN toda la información de interés público que ese órgano de
fiscalización le solicite, pues el artículo 37, inciso c), de la Ley n.° 7523
es solo una de las disposiciones que regulan el tema. Nada impide que con base en otras
normas y principios tanto legales como constitucionales, la SUPEN tenga acceso
a la información de interés público que requiera de la CCSS (no solo del RIVM),
a efecto de cumplir con las competencias que le han sido asignadas.
III.- CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo
expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:
1.- La CCSS, en su condición de administradora
del RIVM, está sujeta, como cualquier otra institución pública, a los principios
constitucionales de transparencia y rendición de cuentas, lo que la obliga a
suministrar toda la información de interés público del RIVM que requiera
cualquier persona, pública o privada, salvo que exista alguna disposición que
restrinja el acceso a esos datos.
2.- La
CCSS se encuentra en la obligación de suministrar a la SUPEN toda la
información de interés público que ese órgano de fiscalización requiera para el
ejercicio efectivo de las competencias que le han sido conferidas, con las
salvedades ya apuntadas.
3.- El artículo 37,
inciso c), de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias otorga a la SUPEN un acceso privilegiado a
la información del RIVM en poder de la CCSS.
Ese acceso es privilegiado porque la SUPEN está en posibilidad de
establecer el contenido, la forma y la periodicidad con que la CCSS le debe
suministrar esa información; sin embargo, el acceso privilegiado no aplica con
respecto a toda la información, sino solamente en relación con la información
financiera del RIVM.
Cordialmente,
Julio César Mesén Montoya
Procurador
JCMM/hsc
C: Licda. Marta Eugenia
Esquivel Rodríguez, Presidenta Ejecutiva de la CCSS.
PGR-C-062-2023
SUPERINTENDENCIA DE PENSIONES.
CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. ACCESO A INFORMACIÓN DE INTERÉS PÚBLICO. PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES DE TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS. RÉGIMEN DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE. LEY DEL RÉGIMEN PRIVADO DE PENSIONES COMPLEMENTARIAS.
INFORMACIÓN FINANCIERA DE LA CCSS.
La superintendente de pensiones nos formuló varias
preguntas relacionadas con la posibilidad de que la Superintendencia de
Pensiones (SUPEN) tenga acceso a información de interés público sobre el
Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (RIVM) de la Caja Costarricense de Seguro
Social (CCSS) y sobre la interpretación del artículo 37, inciso c), de la Ley
de Régimen Privado de Pensiones Complementarias, n.° 7523 de 7 de julio de
1995.
Las consultas concretas que se nos formularon:
“1. ¿Se encuentra sometida la Caja Costarricense del Seguro
Social, en su condición de administradora del Régimen de Invalidez, Vejez y
Muerte (RIVM), al deber de transparencia y rendición de cuentas establecido en
la Constitución Política y, en consecuencia, debe suministrar toda la
información de interés público relativa a ese Régimen que los administrados y
que otras dependencias del Estado le requieran para el ejercicio de sus
competencias?
2. ¿De conformidad con esos principios constitucionales
(artículos 24 y 30 de la Constitución Política) así como de los artículos 37 de
la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, N° 7523, y 39 de la
Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, N° 17, tiene la
Caja Costarricense del Seguro Social, en su condición de administradora del
RIVM, la obligación de suministrar a la Superintendencia de Pensiones toda la
información de interés público relativa a ese Régimen que este órgano le
requiera para el ejercicio de sus competencias?
3. ¿Puede el inciso c) del artículo 37 de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, N° 7523, ser interpretado en su contexto y finalidad, de tal forma que la Superintendencia de Pensiones pueda tener acceso a toda la información relativa al RIVM que sea necesaria para cumplir con las obligaciones que con respecto a ese Régimen le asigna la ley?”.
Esta Procuraduría, en su dictamen
PGR-C-062-2023, del 30 de marzo del 2023, suscrito por Julio César Mesén
Montoya, Procurador, arribó a las siguientes conclusiones:
1.- La CCSS, en su condición de administradora del
RIVM, está sujeta, como cualquier otra institución pública, a los principios
constitucionales de transparencia y rendición de cuentas, lo que la obliga a
suministrar toda la información de interés público del RIVM que requiera
cualquier persona, pública o privada, salvo que exista alguna disposición que
restrinja el acceso a esos datos.
2.- La CCSS se encuentra en la obligación de
suministrar a la SUPEN toda la información de interés público que ese órgano de
fiscalización requiera para el ejercicio efectivo de las competencias que le
han sido conferidas, con las salvedades ya apuntadas.
3.- El artículo 37, inciso c), de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias otorga a la SUPEN un acceso privilegiado a la información del RIVM en poder de la CCSS. Ese acceso es privilegiado porque la SUPEN está en posibilidad de establecer el contenido, la forma y la periodicidad con que la CCSS le debe suministrar esa información; sin embargo, el acceso privilegiado no aplica con respecto a toda la información, sino solamente en relación con la información financiera del RIVM.