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Dictamen : 044 - del 10/03/2023
10
de marzo de 2023
PGR-C-044-2023
Señora
Hellen Somarribas Segura
Gerente
General
Instituto Mixto
de Ayuda Social
Estimada
señora:
Con la
aprobación de del señor Ricardo Vargas Vásquez, quien en virtud de lo establecido en el numeral 12, párrafo
segundo, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se
encuentra ejerciendo el cargo de Procurador General Adjunto, damos
respuesta a su oficio IMAS-GG-2360-2022 del 14 de noviembre último, por medio
del cual nos planteó varias consultas relacionadas con las deducciones que es
posible practicar directamente al salario de los servidores de esa institución.
Las
consultas concretas que se nos plantearon fueron las siguientes:
“1. ¿A la luz del transitorio del artículo 44 Ter
de la Ley n.° 7472, resulta procedente efectuar deducciones salariales, que
impidan que una persona trabajadora, pueda recibir al menos el salario mínimo
establecido por la ley?
2. ¿Considerando que existe una disyuntiva jurídica
entre lo externado por la Sala Constitucional en su resolución 11966-2021 y lo
establecido en la resolución de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia
Voto N° 000656-1022, en donde puede apreciarse que las posiciones son
antagónicas, cual es la forma correcta de interpretar la aplicación del
transitorio que nos ocupa en el tiempo?
3. ¿Previo a la entrada en vigencia del artículo 44
TER de la Ley N° 7472, resultan procedentes o no, la realización de deducciones
salariales para aquellos supuestos que limiten a la persona funcionaria /
trabajadora percibir el salario mínimo
4. Conforme con el párrafo segundo del articulo 44 ter de la Ley 7472, tratándose de deducciones
salariales provenientes de cuotas debidamente autorizadas previamente por el
trabajador, para el pago de las operaciones financieras de crédito,
voluntariamente contraídas por este o para el pago de su afiliación a
organizaciones de base asociativa social cuyo fin no es el lucro ¿es posible
aplicar estas deducciones, si las mismas afectan el salario mínimo establecido
para las personas funcionarias / trabajadoras por ley, con independencia de que
estas hubieren sido autorizadas por la persona funcionaria o trabajadora previo
o posterior a la entrada en vigencia del artículo 44 ter de la Ley 7472.
5. Respecto del transitorio el artículo 44 ter de
la Ley 7472, existe una obligación del patrono de aplicar las deducciones
salariales descritas en este, o bien es posible que la persona funcionaria /
trabajadora pueda revocar ante el patrono la autorización realizada para que se
apliquen las deducciones destacadas en el transitorio de mérito”.
Adjunto a la
solicitud nos remitió copia del criterio legal, emitido mediante el oficio
IMAS-PE-AJ-1228-2022 del 6 de octubre de 2022.
I.- SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA
ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL
La función asesora de la Procuraduría General de la
República está sujeta a ciertas limitaciones fijadas por los artículos 3 inciso
b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982),
limitaciones que se traducen en requisitos de admisibilidad de las consultas.
En
virtud del análisis de esos artículos, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad: a)
que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o
por el auditor interno, b) que se acompañe el criterio de la asesoría legal
sobre el tema específico cuestionado, y c) que las interrogantes versen sobre
temas jurídicos en genérico, sin que se cuestione un caso concreto, ni se trate
de un asunto cuyo conocimiento corresponda a otra institución con
una competencia exclusiva y prevalente. (Ver dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013
del 19 de agosto de 2013, C-099-2016 del 29 de abril del 2016, C-220-2019 del 8
de agosto del 2019 y C-277-2020 del 10 de
julio del 2020).
Con
relación al segundo de los requisitos de admisibilidad mencionados, debemos
indicar que la obligación de aportar el criterio legal de la institución
consultante se deriva de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República.
Sobre dicho criterio, hemos indicado que debe ser “… un estudio
específico de las diferentes variables jurídicas que, en criterio del
profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a
nuestra consideración (...) Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar
la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando
elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del
funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional
para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la
República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense”. (Dictamen
C-151-2002 del 12 de junio del 2002).
Esta Procuraduría ha sostenido además que el
criterio de la asesoría legal del consultante debe consistir en un análisis
jurídico serio, profundo y fundamentado, que comprenda la totalidad de las
interrogantes formuladas en la consulta, lo que tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a
nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento
vinculante. (Ver al respecto los dictámenes C-024-2019 del 29 de enero de 2019,
C-66-2019 del 12 de marzo de 2019, C-140-2019 del 22 de mayo 2019, C-171-2019 del
18 de junio de 2019, C-184-2019 del 3 de julio de 2019).
Además, hemos indicado que el
criterio legal que se nos remita no podría consistir
en cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no
haya sido emitido específicamente para responder todos los cuestionamientos que
luego van a ser consultados a la Procuraduría. (Véanse los dictámenes
C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018
de 23 de agosto de 2018, C-220-2019
del 8 de agosto del 2019 y C-277-2020 del
10 de julio del 2020).
En este
caso, el criterio legal que se nos remitió con la consulta no aborda, una por
una, las preguntas específicas que se nos formulan, ni emite un criterio
jurídico puntual sobre cada una de ellas, lo que evidencia que no se emitió con
la finalidad de plantear la consulta a esta Procurduría. Nótese que a pesar de
que en la consulta se nos plantean cinco preguntas concretas, el criterio legal
no responde cada una de esas interrogantes, lo que nos impide emitir el criterio
que se solicita.
Señala el
criterio legal de referencia que “…existe una antinomia jurídica creada
con la entrada en vigencia del transitorio al artículo 44 ter de la Ley N°
7472, que imposibilita a esta dependencia pronunciarse sobre la procedencia o
no de dichas deducciones para aquellos supuestos que excedan el salario mínimo
previo a su entrada en vigencia, no siendo esta instancia la competente para
dilucidar la misma.”
Y agrega que “A la luz de la Ley N° 6815, Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, le corresponde a esta instancia asesorar sobre las
cuestiones jurídicas que se planteen constituyéndose sus pronunciamientos en
jurisprudencia administrativa de acatamiento obligatorio para la Administración
Pública consultante
y consecuente con esta norma se realiza la siguiente recomendación.
(…) se recomienda
plantear la formal consulta respecto del tema infra analizado ante la
Procuraduría General de la República, a fin de que ésta, en el uso de sus
facultades se pronuncie sobre la procedencia o no de dichas deducciones al
amparo de lo consultado, siendo lo que esta dependencia decida de acatamiento
para la Administración; para ello, se sugiere observar los requerimientos que
la Procuraduría General de la República ha dispuesto para la atención de
consultas.”
Sobre lo anterior, debemos precisar que el hecho de
que exista una antinomia en relación con las disposiciones que regulan un tema
en particular, no impide a las Asesorías Jurídicas de la Administración Pública
pronunciarse sobre la forma en que debe solucionarse ese conflicto; por el
contrario, lo que se espera del estudio legal del consultante es que externe su
posición sobre ese aspecto, con la finalidad de que sus consideraciones sean
tomadas en cuenta tanto por la Administración activa, como por esta
Procuraduría, en caso de que se decida formular la consulta
correspondiente. Tampoco es óbice para
emitir ese criterio que el pronunciamiento de la Asesoría Jurídica no sea
vinculante para la Administración, pues ese es un aspecto que carece de
relevancia con miras a brindar la asesoría que requiere cada institución y para
cumplir con el requisito de admisibilidad al que se ha venido haciendo
referencia.
Sin perjuicio
de lo anterior, y con el afán de orientar a la institución consultante sobre
los temas que generan sus dudas, haremos referencia seguidamente a algunos
antecedentes de esta Procuraduría relacionados con los aspectos sobre los
cuales versa la consulta, antecedentes que podrían ser útiles para encontrar
respuesta a las interrogantes que se nos formulan.
II.- ANTECEDENTES RELACIONADOS CON EL
TEMA CONSULTADO
Con posterioridad a la
última reforma sufrida por el artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la
Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, reforma que se produjo por medio
de la ley n.° 9918 de 11 de noviembre del 2020, la Municipalidad de Abangares
consultó a esta Procuraduría si era posible aplicar topes a las deducciones que
se practiquen a los salarios de los trabajadores por concepto de créditos.
Dicha consulta fue evacuada por medio del dictamen C-017-2021 del 21 de enero
del 2021, en el cual se arribó a las siguientes conclusiones:
“1.- El artículo 44 ter de la Ley contra la Competencia y
Defensa Efectiva del Consumidor, reformado por la ley n.° 9918 de 11 de
noviembre del 2020, autoriza que se deduzcan directamente del
salario del trabajador las cuotas que éste se haya comprometido a cancelar a
las organizaciones de base asociativa social cuyo fin no sea el lucro, sin
importar si tales deducciones llegan al punto de abarcar la totalidad del
salario.
2.- El Transitorio
adicionado al artículo 44 ter de la Ley contra la Competencia y Defensa Efectiva
del Consumidor por la ley n.° 9918 citada, permite deducir del salario y de la
pensión, sin límite alguno, todas las
operaciones de crédito constituidas antes de la entrada en vigencia de la “Ley
contra la Usura” n.° 9859 de 16 de junio del 2020, independiente de
que el acreedor sea una organización de base asociativa social sin fines de
lucro, o que se trate de una casa comercial, de una financiera, de una
institución bancaria, etc.
3.- Mientras las
disposiciones legales citadas se encuentren vigentes, privan sobre lo resuelto
por esta Procuraduría en dictámenes anteriores a la promulgación de la ley n.°
9918, en relación con la existencia de una porción del salario (la equivalente
al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos) que no
es susceptible de deducciones para la amortización de créditos adquiridos por
los trabajadores.”
En
el dictamen C-017-2021 –al que se refiere la transcripción anterior– advertimos
que nuestra posición estaba supeditada al resultado de la acción de
inconstitucionalidad n.° 20-21844-0007-CO, en la cual se discutía la validez de la reforma operada
por medio de la ley n.° 9918 citada. Al
rendir el informe solicitado por la Sala Constitucional sobre esa acción, esta
Procuraduría sostuvo que el párrafo segundo del
artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del
Consumidor, reformado por la ley n.° 9918 aludida, así como el transitorio
adicionado a esa norma mediante la misma ley n.° 9918, infringían la Constitución,
concretamente, su artículo 57, relacionado con el derecho de los trabajadores a recibir un salario
mínimo que le procure bienestar y existencia digna, así como el artículo 10 del Convenio n.° 95 de la OIT, según el
cual, “El salario deberá estar protegido
contra su embargo o cesión en la proporción que se considere necesaria para
garantizar el mantenimiento del trabajador y de su familia.” A
pesar de ello, la Sala Constitucional, en su sentencia n.° 11996-2021 de las
16:32 horas del 26 de mayo del 2021, declaró sin lugar la acción de
inconstitucionalidad aludida, por lo que las conclusiones del dictamen
C-017-2021 se mantienen vigentes.
Por
último, interesa indicar que en el dictamen PGR-C-252-2022 del 17 de noviembre
del 2022, sostuvimos que “… nuestro dictamen C-017-2021 del 21 de enero del
2021, se mantiene vigente, especialmente por el aval constitucional dado
recientemente a la normativa en él aludida y en los términos establecidos por
la Sala Constitucional, en sus resoluciones 2021-11995 de las16:31 horas del 26
de mayo del 2021 y la 2021-11996 de las 16:32 horas de la misma fecha.”
III- CONCLUSIÓN
Con
fundamento en lo expuesto, la consulta que se nos plantea resulta
inadmisible. Ello debido a que el
criterio legal que se nos remitió no reúne los requisitos exigidos para dar
trámite a la gestión. A pesar de lo
anterior, se sugiere a la institución consultante analizar el dictamen
C-017-2021 del 21 de enero del 2021 y el PGR-C-252-2022 del 17 de noviembre del
2022, los cuales podrían ser de utilidad para aclarar las dudas a las que se
refiere la consulta.
Cordialmente,
Julio
César Mesén Montoya
Procurador
JCMM/hsc
PGR-C-044-2023
INSTITUTO MIXTO DE AYUDA
SOCIAL. DEDUCCIONES SALARIALES. ARTÍCULO 44 TER DE LA
LEY CONTRA LA COMPETENCIA Y DEFENSA EFECTIVA DEL CONSUMIDOR.
INADMISIBILIDAD. CRITERIO LEGAL INCOMPLETO. PRECEDENTES. DICTÁMENES C-017-2021
Y PGR-C-252-2022. SENTENCIA
CONSTITUCIONAL N.° 11996-2021.
El Instituto
Mixto de Ayuda Social nos planteó varias consultas
relacionadas con las deducciones que es posible practicar directamente al
salario de los servidores de esa institución. Específicamente, las interrogantes concretas que se nos formularon fueron las siguientes:
“1. ¿A la luz del
transitorio del artículo 44 Ter de la Ley n.° 7472, resulta procedente efectuar
deducciones salariales, que impidan que una persona trabajadora, pueda recibir
al menos el salario mínimo establecido por la ley?
2. ¿Considerando que
existe una disyuntiva jurídica entre lo externado por la Sala Constitucional en
su resolución 11966-2021 y lo establecido en la resolución de la Sala Segunda
de la Corte Suprema de Justicia Voto N° 000656-1022, en donde puede apreciarse
que las posiciones son antagónicas, cual es la forma correcta de interpretar la
aplicación del transitorio que nos ocupa en el tiempo?
3. ¿Previo a la entrada
en vigencia del artículo 44 TER de la Ley N° 7472, resultan procedentes o no,
la realización de deducciones salariales para aquellos supuestos que limiten a
la persona funcionaria / trabajadora percibir el salario mínimo
4. Conforme con el
párrafo segundo del articulo 44 ter de la Ley 7472,
tratándose de deducciones salariales provenientes de cuotas debidamente
autorizadas previamente por el trabajador, para el pago de las operaciones
financieras de crédito, voluntariamente contraídas por este o para el pago de
su afiliación a organizaciones de base asociativa social cuyo fin no es el
lucro ¿es posible aplicar estas deducciones, si las mismas afectan el salario
mínimo establecido para las personas funcionarias / trabajadoras por ley, con
independencia de que estas hubieren sido autorizadas por la persona funcionaria
o trabajadora previo o posterior a la entrada en vigencia del artículo 44 ter
de la Ley 7472.
5. Respecto del
transitorio el artículo 44 ter de la Ley 7472, existe una obligación del
patrono de aplicar las deducciones salariales descritas en este, o bien es
posible que la persona funcionaria / trabajadora pueda revocar ante el patrono
la autorización realizada para que se apliquen las deducciones destacadas en el
transitorio de mérito”.
Esta Procuraduría, en su dictamen PGR-C-044-2023
del 10 de marzo del 2023, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador, indicó que la consulta que se nos planteó resulta inadmisible. Ello debido a que el criterio legal que se
nos remitió no reúne los requisitos exigidos para dar trámite a la
gestión. A pesar de lo anterior, se
sugirió a la institución consultante analizar el dictamen C-017-2021 del 21 de
enero del 2021 y el PGR-C-252-2022 del 17 de noviembre del 2022, los cuales
podrían ser de utilidad para aclarar las dudas a las que se refiere la
consulta.