Opinión Jurídica : 035 - del 27/03/2023

27 de marzo de 2023

PGR-OJ-035-2023

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio número AL-CPASOC-0838-2023, de fecha 22 de marzo de 2023,

por el que esa Comisión nos comunica que acordó consultarnos el proyecto de Ley denominado “LEY PARA FORTALECER EL FONDO DE CAPITALIZACIÓN LABORAL”, expediente legislativo No. 23.524 y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012, OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-009-2020 de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021 de 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero y PGR-OJ-129-2022 de 06 de octubre, ambos de 2022, así como el PGR-OJ-013-2023 de 15 de febrero de 2023).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.

II.- El motivo y el contenido concreto de la propuesta legislativa.

Según la exposición de motivos del proyecto de Ley consultado, con la Ley para Resguardar el Derecho de los Trabajadores a Retirar los Recursos de la Pensión Complementaria, Ley No. 9906 de 05 de octubre de 2020, se pretendió fortalecer el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias (ROPC) con un aporte patronal del 3%, con la subsecuente disminución del aporte al Fondo de Capitalización Laboral (FCL) al 1,5% del salario mensual de cada trabajador y su debilitamiento como parte del auxilio de cesantía.

Por todo ello, esta iniciativa propone bajar los aportes del ROPC del 3% al 2,25%. Y al mismo tiempo igualar el FCL del 1,5% al 2,25%. Lo anterior, en aras de buscar un equilibrio entre ambas figuras, atendiendo a los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad.

Se propone entonces la reforma de los artículos 3, 8 y 13 de la ley de Protección al Trabajador, No. 7983.

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

En primer lugar, debe indicarse que la Ley de Protección al Trabajador establece dos fondos de diferente naturaleza jurídica y regulación, concretamente: el Fondo de Capitalización Laboral (FCL) -artículo 3- y el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias (ROPC) -artículo 9-.

Interesa aclarar que, contrario a lo que se afirma en la justificación del proyecto de ley, el denominado FCL es en realidad un ahorro laboral financiado con el aporte de los patronos, según el porcentaje fijado en la Ley, como carga social, y posee una naturaleza jurídica diversa a la indemnización por concepto de cesantía, pues se rige incluso por reglas diferentes y específicas (Véanse al respecto, entre otros, el dictamen C-078-2007 de 15 de marzo de 2007 y la sentencia No. 2000-00643 de las 14:30 hrs. del 20 de enero de 2000, de la Sala Constitucional).

Así, por ejemplo, en el artículo 8 de la Ley No. 7983 se dispone que las disposiciones referidas al FCL no son aplicables al auxilio de cesantía que los patronos hayan constituido por norma especial y cuya administración fue otorgada a organizaciones sociales -asociaciones solidaristas y cooperativas-, a los que se les aplican las disposiciones propias de dichos fondos.

En segundo término, el ROPC fue concebido, como su nombre lo indica - Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias-, para servir de complemento al régimen general de Invalidez, Vejez y Muerte, e incluso de regímenes sustitutos o complementarios de pensión o jubilación existentes (Pronunciamiento OJ-007-2021 de 8 de enero de 2021). Se basa en una contribución forzosa del empleador y del trabajador, es obligatorio, universal y tiene como objetivo la obtención de una pensión, a la cual se accede cuando se cumplan los requisitos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS o del régimen sustituto al que el trabajador haya pertenecido (Dictamen C-226-2000 de 22 de setiembre de 2000).

Ambos son innegablemente sistemas complementarios de la Seguridad Social y por tanto, de innegable configuración legal; es decir, está en manos del legislador, siguiendo criterios de oportunidad y conveniencia, pero siempre con respaldo en estudios técnicos actuariales, decidir si los mantiene o modifica. Véase que al ser beneficios o prestaciones sociales con los que debe propiciarse mejores ingresos y una calidad de vida más sustentable desde el punto de vista económico, debe garantizarse y asegurarse su rentabilidad y sostenibilidad financiera (pronunciamiento OJ-067-2018 de 23 de julio de 2018).

A pesar de lo anterior, el proyecto de ley consultado no hace referencia a estudios financieros o actuariales que analicen la necesidad o el impacto financiero que podría tener la propuesta; lo cual ignora la rigurosidad técnica que debe privar en estos temas. La propia Sala Constitucional ha insistido en que las decisiones que se adopten en materia de seguros sociales deben basarse en estudios técnicos objetivos que respalden su razonabilidad (Entre otras, las sentencias 3063-95 de las 15:30 hrs. del 13 de junio de 1995 y 5594-2012 de las 16:05 hrs. del 2 de mayo de 2012).

No puede olvidarse que los sistemas de seguridad social, de innegable configuración infraconstitucional (Resolución Nº 2002-04881 de las 14:56 hrs. del 22 de mayo de 2002, Sala Constitucional), además de ser respuesta a la existencia de un derecho fundamental a la Seguridad Social, tienen también una función instrumental desde el punto de vista de la realización de las finalidades del Estado Social de Derecho (arts. 1, 50, 73 y 74 Constitucionales), en la materialización de estrategias concretas para la distribución y redistribución de las cargas y beneficios económicos y sociales, con miras a crear un sistema social y económico justo, en concordancia con los principios de igualdad material y solidaridad, y de acuerdo con la realidad socioeconómica imperante en un determinado momento histórico.

De ahí que sea necesario que las decisiones legislativas en la materia deban estar respaldadas en estudios técnicos, de modo que los cambios normativos sugeridos no sean implantados o impuestos por una mera decisión política, arbitraria o antojadiza, sino justificadas en estudios actuariales que así los respalden.

Por último, recomendamos revisar la redacción del párrafo segundo de la reforma propuesta al artículo 8 de la Ley No. 7983, por cuanto en él se alude y mantiene un porcentaje (3%) que se supone será variado a un 2,25% con esta iniciativa.

Conclusión:

El proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento no presenta mayor inconveniente a nivel jurídico; salvo que deberá sustentarse en estudios técnicos actuariales respectivos.

Respetuosamente, sugerimos valorar las observaciones efectuadas, a fin de mejorar la propuesta legislativa.

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd