Opinión Jurídica : 031 - del 22/03/2023

22 de marzo de 2023

PGR-OJ-031-2023

Señora

Nancy Vílchez Obando

Jefa de Área, Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio número AL-CPOECO-1235-2023 de 1 de marzo de 2023, recibido en esta Procuraduría en la misma fecha, por medio del cual nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de esta Procuraduría en relación con el texto dictaminado del proyecto de Ley denominado “LEY PARA LA SIMPLIFICACIÓN DE LAS OBLIGACIONES TRIBUTARIAS FORMALES DE LAS SOCIEDADES INACTIVAS”, que se tramita bajo el expediente No. 22341.

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, es una opinión jurídica carente de efectos vinculantes, pues es evidente que en ese ámbito nuestro criterio no podría privar sobre el del legislador.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

I.- SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

El proyecto de ley denominado “LEY PARA LA SIMPLIFICACIÓN DE LAS OBLIGACIONES TRIBUTARIAS FORMALES DE LAS SOCIEDADES INACTIVAS”, expediente N° 22341, tiene por finalidad simplificar las obligaciones tributarias de las sociedades inactivas, en tanto éstas no realizan actividades lucrativas.

En el dictamen afirmativo emitido por la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos, se resume el Proyecto en los siguientes términos:

“ I. Objeto y resumen del proyecto de ley:

La presente iniciativa tiene como objetivo simplificar las obligaciones tributarias de las sociedades jurídicas inactivas.

Proposiciones incluidas en el proyecto:

• Se excluye a las sociedades jurídicas sin actividad lucrativa como contribuyentes del Impuesto sobre la Renta.

• Se crea un módulo independiente en el Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales (RTBF), en el cual se incluiría la declaración anual de las sociedades sin actividad lucrativa con el detalle de: activos, pasivos y patrimonio, de conformidad con lo que disponga la Dirección General de Tributación. No obstante, si la sociedad inactiva, no tiene cambios en dichos rubros, la declaración anual se entenderá realizada mediante la confirmación del contenido existente en el módulo, previa confirmación de la información y su firma.

• La Dirección General de Tributación tendrá la obligación de verificar, permanentemente, si las personas jurídicas sin actividad perciben rentas gravadas de conformidad con la Ley del Impuesto sobre la Renta.

En nuestro país todas las personas jurídicas legalmente constituidas, con independencia de si realizan o no una actividad lucrativa, son contribuyentes del impuesto sobre la renta y como tales, tienen la obligación de presentar la declaración de este impuesto, a más tardar el 15 de marzo, de conformidad con la reforma introducida en la Ley de Impuesto sobre la Renta, mediante Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

Este tipo de medidas, incorporadas a la Ley N.° 9635, si bien constituyen herramientas fundamentales que promueven la transparencia y son base fundamental en la lucha contra el fraude fiscal y el lavado de activos, dificultan los trámites y obligaciones con las cuales ya deben cumplir las sociedades inactivas.

De conformidad con lo establecido en el artículo 5 inciso c) del Código de Comercio, las sociedades que se constituyan según las disposiciones de dicho cuerpo legal, se visualizan como comerciantes, con independencia de su objeto o actividad, la realidad es que muchas de las sociedades constituidas en el país no tienen actividad lucrativa y por tanto son clasificadas como sociedades inactivas.

En igual sentido, tomando en consideración que el que las sociedades inactivas presenten la declaración de renta fue parte de las recomendaciones que le hicieron a nuestro país tanto el Foro de transparencia de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) como el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), por lo que eliminarla atentaría con los compromisos adquiridos por nuestro país, específicamente la lucha contra el fraude, evasión y elusión fiscal y lavado de activos, es que la idea de este proyecto es simplificar la obligación tributaria formal de las sociedades inactivas, y no eliminarla.

El compromiso de nuestro país contra el fraude, lavado de activos, elusión y evasión fiscal ha sido un tema central para la discusión y aprobación de proyectos de ley, por lo que eliminar la declaración de las sociedades inactivas iría en contra de la razón de ser del fortalecimiento de nuestras Autoridades Tributarias, así como de la transparencia fiscal con la que nuestro país está comprometido.

Por lo que los cambios propuestos en este proyecto de ley a la legislación tributaria actual, buscan garantizar la formalidad de esta obligación, simplificación y exclusión de las sociedades inactivas como contribuyentes del impuesto sobre las utilidades, ya que estas no realizan actividad económica.”

Sobre este proyecto de ley, debe señalarse, tal y como el mismo dictamen afirmativo refiere, que durante el año 2021 esa Comisión concedió audiencia a distintas instituciones incluida esta Procuraduría.

Por ello, revisado el texto de proyecto dictaminado respecto al texto original sobre el cual se concedió audiencia en el año 2021, se advierte que éste no sufrió modificaciones, es decir, nos encontramos frente al mismo texto base propuesto, aspecto que se menciona en el dictamen afirmativo de esa comisión, al señalar:

“(…) Con fundamento en el artículo 80 del Reglamento de la Asamblea Legislativa se le había vencido el plazo para dictaminar a este expediente en el mes de marzo de 2022, por lo que los diputados de la legislatura actual recibieron el proyecto con el plazo vencido por lo tanto no se le logró realizar modificaciones al texto base, en consecuencia lo pertinente fue someterlo a discusión por el fondo, posteriormente se sometió a votación en la sesión ordinaria N°59 del miércoles 15 de febrero de 2023, con ocho diputados presentes, dos en contra, seis a favor, el proyecto fue aprobado.”

Sobre el proyecto de ley propuesto, esta Procuraduría se pronunció mediante Opinión Jurídica PGR-OJ-132-2021 de 19 de agosto de 2021, en la que se indicó lo siguiente:

“ANALISIS DE LAS REFORMAS PROPUESTAS:

Es importante destacar que de acuerdo a la exposición de motivos del proyecto de ley que se analiza, lo que se pretende con las reformas propuestas, es flexibilizar el cumplimiento de requisitos que le han sido impuestos a las sociedades inactivas, ya que la mayoría de dichas sociedades no realizan actividades lucrativas, pese a que a la luz de lo dispuesto en el inciso c) del artículo 5 del Código de Comercio, las sociedades que se constituyen a la luz de dicha normativa son visualizadas como comerciantes, con independencia de su objeto o actividad.

Pese a que se reconoce la importancia de las regulaciones de las sociedades inactivas, como una herramienta en la lucha contra el fraude, la evasión y elusión fiscal, se considera necesario simplificar las obligaciones tributarias formales que pesan sobre las sociedades inactivas.

En cuanto al proyecto ley se tiene que mediante el artículo 1°, se pretende limitar el alcance del inciso a) del artículo 2 de la Ley de Impuesto sobre la Renta, al excluir la condición de contribuyente de dicho impuesto, a las sociedades inactivas por cuanto se parte del principio de que no realizan actividad lucrativa.

Sobre el particular esta Procuraduría considera que la reforma tal y como está planteada va más allá del objeto que se pretende, ya que elimina del enunciado del artículo 2° de la Ley de Impuesto sobre la Renta la frase, “con independencia de si realizan o no una actividad lucrativa” lo cual resulta contraproducente porque podrían quedar por fuera otras estructuras jurídicas distintas a las enumeradas en el inciso a) del artículo 2 de la Ley N°7092.

A juicio de esta Procuraduría, lo prudente hubiera sido excluir a las sociedades que no realizan actividad lucrativa –dentro de las cuales podrían incluirse las sociedades inactivas- de la condición de contribuyente del impuesto sobre la renta por la vía de excepción.

En cuanto a las reformas propuestas mediante el artículo 2 y 3 las mismas cumplen con el objetivo de que las sociedades inactivas, dentro de otras estructuras jurídicas que no realizan actividades lucrativas rindan la información necesaria a la Dirección General de la Tributación en aras de la transparencia fiscal.

Sobre el particular, considera esta Procuraduría que resulta menester consultar tanto al Ministerio de Hacienda como al Banco Central, por cuanto se impone obligaciones administrativas tanto a la Dirección General de Tributación como al Banco Central, como lo es el establecimiento de un módulo independiente en el Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales, para efectos de control y fiscalización.” (El subrayado no es del original).

El criterio sostenido en aquella oportunidad por esta Procuraduría se mantiene vigente y se reitera en esta oportunidad.

Al efecto, el texto del proyecto de ley, propone en su artículo 1, reformar el artículo 2 de la Ley N.° 7092, Ley del Impuesto sobre la Renta, que dispone quienes son Contribuyentes del impuesto, específicamente en su inciso a) referido a sociedades, eliminando la frase “con independencia de si realizan o no una actividad lucrativa” para en su lugar incluir la frase “que realizan una actividad lucrativa”, lo que, como se indicó en la Opinión Jurídica supra citada, podría ser contraproducente, siendo más apropiado, señalar expresamente la exclusión de sociedades inactivas como contribuyentes del impuesto, que es la finalidad de esta iniciativa.

En su numeral 2, se propone reformar el párrafo final del artículo 5 de la Ley N.º 9416, sobre suministro de información de personas jurídicas y otras estructuras jurídicas, definiendo que tal obligación se debe efectuar en el mes de enero de cada año.

Finalmente, en el numeral 3, el proyecto de ley propone agregar un artículo 4 bis, a la Ley N° 9428, titulado “Obligaciones formales de las sociedades sin actividad lucrativa”, mediante el cual determina que la declaración de activos, pasivos y patrimonio de las sociedades sin actividad lucrativa deberá realizarse mediante un módulo independiente en el Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales (RTBF) el cual deberá ser establecido por la Dirección General de Tributación en conjunto con el Banco Central de Costa Rica y al cual tendrá acceso la Administración Tributaria. Dispone, además, que la Dirección General de Tributación estará en la obligación de verificar permanentemente, y mediante instrumentos probabilísticos, si estas personas jurídicas perciben rentas gravadas de conformidad con la Ley del Impuesto sobre la Renta.

Dadas las obligaciones que impone la disposición propuesta tanto al Ministerio de Hacienda como al Banco Central de Costa Rica, en cuanto a la creación conjunta de un nuevo módulo en el Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales, resulta necesario que la iniciativa sea consultada nuevamente a esas entidades; máxime cuando el Ministerio de Hacienda había señalado, en oficio número DVMI-0125-2021 del 15 de marzo de 2021, que si bien comparte la finalidad del Proyecto, le preocupa el impacto que pueda tener en la operatividad.

II.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley objeto de consulta, denominado “LEY PARA LA SIMPLIFICACIÓN DE LAS OBLIGACIONES TRIBUTARIAS FORMALES DE LAS SOCIEDADES INACTIVAS”, el cual se tramita bajo el expediente N°22341, no presenta vicios de constitucionalidad o problemas de legalidad.

La aprobación o no del proyecto se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

Atentamente,

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora.

SSH/hsc