Dictamen : 027 - del 17/02/2023

(Reconsiderado de oficio parcialmente)

17 de febrero del 2023

PGR-C-027-2023

Doctor

Javier Zamora Estrada

Presidente Junta Directiva

Colegio de Médicos Veterinarios

Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio CMV-JD-456-2021 del 27 de setiembre de 2022, mediante el cual nos remite el acuerdo de la Junta Directiva del Colegio de Médicos Veterinarios N.° 83/1645-2022. correspondiente a la sesión ordinaria 1645-2022 del 22 de agosto de 2022, mediante el cual se acordó consultarnos lo siguiente:

“1) La posibilidad de que, la Junta Directiva, al amparo de los artículos 51 y 58 del Decreto Ejecutivo 19184 del 10 de julio de 1989, celebre sus sesiones de forma virtual.

2) La posibilidad de que las Asambleas Generales puedan celebrarse de forma virtual.”

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio jurídico emitido por el Lic. Alejandro Delgado Faith, abogado externo de la institución consultante.

I. SOBRE LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA EN MATERIA DE SESIONES VIRTUALES DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS

El consultante nos pregunta sobre la posibilidad de realizar sesiones virtuales tanto por la Junta Directiva como por la Asamblea General del Colegio de Médicos Veterinarios.

Antes de abordar el análisis específico de la normativa del colegio consultante, debemos señalar que el tema que se plantea ha sido atendido por este órgano asesor en múltiples oportunidades, creándose una basta jurisprudencia administrativa a partir de la consulta de distintos órganos y entes públicos.

La posición de esta Procuraduría quedó fijada en el reciente dictamen PGR-C-100-2022 del 11 de mayo de 2022, el cual retoma posiciones de otros pronunciamientos sobre el mismo tema y que resulta de importancia transcribir en lo que interesa:

“LA FACULTAD EXTRAORDINARIA DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS DE SESIONAR VIRTUALMENTE TIENE POR FINALIDAD GARANTIZAR LA CONTINUIDAD DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN SITUACIONES EXCEPCIONALES Y DE EVIDENTE URGENCIA ADMINISTRATIVA O EN ESTADOS DE EMERGENCIA.

En nuestra jurisprudencia administrativa se ha reconocido una facultad extraordinaria de los órganos colegiados para sesionar de forma virtual. Sin embargo, el principio general en el Derecho Administrativo nacional es que las sesiones de los órganos colegiados deban ser presenciales. Estas sesiones deben celebrarse en la sede de la respectiva administración, particularmente en el recinto designado para que el órgano colegiado sesione. Al respecto, se transcribe el dictamen C-464-2020 de 25 de noviembre de 2020:

El principio general en el Derecho Administrativo nacional es que las sesiones de los órganos colegiados deban ser presenciales. Estas sesiones deben celebrarse en la sede de la respectiva administración, particularmente en el recinto designado para que el órgano colegiado sesione.

En este sentido, es claro que el procedimiento colegial, sea el procedimiento a través del cual se forma la voluntad del colegio administrativo, implica, esencialmente, una fase deliberativa y una fase de votación. Ambas fases, bajo el ordenamiento jurídico actual, requieren la presencia de un número mínimo de integrantes del colegio administrativo en un determinado lugar físico.

Luego, la regla es que para la deliberación se exija la concurrencia de un número mínimo de los integrantes del colegio, en el recinto del órgano. Al respecto, debe notarse que el artículo 53 de la Ley General de la Administración Pública, ha dispuesto que para que un órgano colegiado pueda sesionar válidamente – lo cual implica que pueda deliberar válidamente – es necesario que se dé el quórum estructural, o sea que el órgano cuente con la presencia, para efectos de celebrar una determinada sesión, de la mitad más uno de los miembros que lo conforman. (Ver entre múltiples dictámenes, el C-136-2013 de 17 de julio de 2013).

Ahora se comprende que cuando el artículo 53 en comentario, exige que el órgano colegiado cuente con un quórum estructural para deliberar, esto supone que un número mínimo de miembros del colegio se han hecho presentes para la respectiva sesión, por esto es que el mismo artículo 53 indica que el órgano colegiado solamente puede funcionar con un mínimo de miembros que asistan, es decir, que se hagan presentes en un determinado lugar físico, que es el recinto donde el órgano colegiado celebra sus sesiones.

De seguido, importa decir que es claro, entonces, que el órgano colegiado debe tener un recinto. Se entiende que el recinto es un lugar físico. En el caso de los órganos colegiados de la Administración Central y de la Descentralizadas, la necesidad del recinto se infiere, con facilidad, del hecho de que sus sesiones deben ser privadas – artículo 54 de la misma Ley General-, lo que supone, entonces, que el órgano colegiado deba tener un espacio cerrado donde celebrarlas para garantizar su privacidad. Lo mismo se infiere del artículo 52.4 pues dicha norma establece que quedará válidamente constituido un órgano colegiado sin cumplir todos los requisitos referentes a la convocatoria o al orden del día, cuando asistan, es decir cuando se hagan presentes en el recinto respectivo, todos sus miembros y así lo acuerden por unanimidad.

Es decir, que es indudable que el principio general vigente en el régimen legal de los órganos colegiados es que sus deliberaciones y sesiones deban ser presenciales, pues se requiere para su funcionamiento que sus integrantes asistan, previa convocatoria o en el día y hora fijados reglamentariamente, en un recinto físico.

Otro tanto debe decirse de la fase de votación, pues tal y como se infiere del artículo 54 de la Ley General ya citado, la votación es el acto subsecuente a la deliberación. Ergo, es claro que la votación se da con la presencia y concurrencia de un número mínimo de los miembros del órgano. Presencia y concurrencia que debe materializarse en un recinto.

Corolario lo anterior, es claro que, en el régimen actual de los órganos colegiados, la Ley exige, como regla general, que los miembros del órgano estén presentes simultáneamente in situ. Así conviene citar lo dicho en el dictamen C-298-2007 de 28 de agosto de 2007:

“Una simultaneidad que es in situ, precisamente porque se requiere que los diversos miembros del órgano colegiado intercambien directamente las razones y argumentos en pro y en contra de las distintas decisiones que deben ser adoptadas. Es de advertir que todas las diversas regulaciones en orden a la convocatoria a sesiones, desenvolvimiento de la sesión, quórum estructural y funcional están enmarcadas por la necesidad de una presencia conjunta de la pluralidad de personas físicas que deben integrar el colegio.”

En todo caso, importa decir que es claro, a la luz del artículo 268 de la Ley General de la Administración Pública, que las sesiones de los órganos colegiados no solo deben celebrarse en un recinto designado a tal efecto, sino que deben realizarse, para efectos de ser válidas, en la sede normal del órgano, salvo que por la naturaleza de la sesión o por razones de urgente necesidad, debieran celebrarse fuera de la sede.

Luego, debe comprenderse que la sede de las administraciones es el lugar donde aquellas tienen su domicilio y que sirve como punto de referencia para que las personas puedan ejercer su derecho de petición, presentar reclamaciones administrativas y, en general, realizar todos los trámites administrativos necesarios y poder solicitar los servicios que la respectiva administración preste. Además, la sede, entonces, es el lugar donde sus órganos colegiados actúan, es decir, que es el lugar donde se halla el recinto donde sesionan y, por tanto, donde las personas pueden revisar sus actas, obtener copias de sus acuerdos en firme, y presentar peticiones y reclamaciones para que sean conocidas y resueltas, si es del caso, por el órgano colegiado en sesión privada. (Ver Opinión Jurídica OJ-168-2020 de 4 de noviembre de 2020).

Debe reiterarse, entonces, que el principio general vigente en el régimen legal de los órganos colegiados es que sus deliberaciones y sesiones deban ser presenciales, pues éstas deben realizarse, como regla, en la sede de la respectiva administración. Esto so pena de nulidad de las sesiones respectivas y de los correspondientes acuerdos.

Ahora bien, es claro que en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo se ha admitido que en situaciones excepcionales y de evidente urgencia administrativa o en estados de emergencia, los órganos colegiados de la administración puedan sesionar de forma virtual. Esto en orden de garantizar la continuidad y regularidad del funcionamiento del ente a su cargo. Al respecto, importa transcribir lo dicho en el reciente dictamen C-399-2020 de 14 de octubre de 2020:

“No obstante, es importante advertir que en nuestra jurisprudencia administrativa se ha admitido que en situaciones excepcionales y de evidente urgencia administrativa o en estados de emergencia, los órganos colegiados de la administración puedan sesionar de forma virtual. Esto en orden de garantizar la continuidad y regularidad del funcionamiento del ente a su cargo. Debe acotarse, tal y como se reiteró en el dictamen C-131-2020 de 7 de abril de 2020, que la posibilidad de los órganos colegiados para sesionar virtualmente, por su carácter excepcional, es limitada, pues los asuntos que pueden conocer dichos órganos en sesión virtual son aquellos que sean inaplazables, y que por consecuencia no sea posible esperar a una sesión presencial.”

La posibilidad de que los órganos colegiados sesionen virtualmente se ha admitido para situaciones excepcionales y de evidente urgencia administrativa o en estados de emergencia. Esto en orden de garantizar la continuidad y regularidad del funcionamiento del ente a su cargo.

La obligación de los órganos colegiados, particularmente aquellos pertenecientes al rango jerárquico, de garantizar la continuidad y regularidad del funcionamiento de la administración, es la justificación para que puedan sesionar de forma virtual en situaciones excepcionales.

En el mismo sentido que el de la jurisprudencia administrativa, cabe destacar el voto de la Sala Constitucional N.° 11122-2020 de las 12:21 del 16 de junio de 2020, en el cual se indicó que, en efecto, las circunstancias de emergencia nacional, y la necesidad de proteger la salud de las personas, han sido una justificación razonable para que la Asamblea Legislativa reformara su Reglamento a efecto de habilitar la posibilidad de que el Plenario Legislativo y los demás órganos legislativos, pudieran sesionar de forma virtual de forma excepcional:

“VII.- Admitir que la Asamblea Legislativa pueda decidir realizar sesiones virtuales y que ello sea conforme con nuestro Derecho de la Constitución, encuentra justificación en la potestad autonormativa de la Asamblea Legislativa, en los términos indicados, pero además, en que la Constitución Política es un cuerpo normativo vivo, cuya interpretación debe adaptarse a las nuevas circunstancias. Cuando la Constitución menciona la concurrencia o los votos presentes, debe entenderse que, esa concurrencia o presencia, no solamente es física, sino que también puede ser virtual, conforme lo permiten las tecnologías actuales. Más aún, tratándose de circunstancias de emergencia nacional en que, en aras de proteger la salud de las personas, se impone el distanciamiento físico para evitar la propagación del virus Covid-19.”

Así debe insistirse, en que, en el estado actual de nuestro ordenamiento, el principio general en el Derecho Administrativo nacional es que las sesiones de los órganos colegiados deban ser presenciales. La posibilidad de que los órganos colegiados sesionen virtualmente se ha admitido para situaciones excepcionales y de evidente urgencia administrativa o en estados de emergencia. Esta ha sido también la tesis adoptada por el Legislador al adicionar el artículo 37 bis del Código Municipal a través de la Ley N.° 9842 del 27 de abril del 2020:

Artículo 37 bis- Las municipalidades y los concejos municipales de distrito quedan facultados para realizar, en caso de que así se requiera, sesiones municipales virtuales a través del uso de medios tecnológicos, cuando por estado de necesidad y urgencia, ocasionado por circunstancias sanitarias, de guerra, conmoción interna y calamidad pública exista una declaración de estado de emergencia nacional o cantonal. Tales sesiones se podrán celebrar en dichas condiciones a través de esos medios, en el tanto concurra el cuórum de ley.

El medio tecnológico dispuesto por la municipalidad deberá garantizar la participación plena de todos los asistentes, la transmisión simultánea de audio, video y datos a todos quienes participen, debiendo respetar el principio de simultaneidad, colegialidad y deliberación del órgano colegiado. Asimismo, deberá garantizar la publicidad y participación ciudadana en las sesiones del concejo a través de los medios que considere más efectivos y convenientes, a efectos de que las personas interesadas puedan acceder a estas para conocer las deliberaciones y los acuerdos.

(…)” (La negrita no forma parte del original)

Como se observa de la posición expuesta, a partir de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley General de la Administración Pública y de la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor, la posibilidad de sesionar en forma virtual queda reservada únicamente para situaciones excepcionales y de evidente urgencia administrativa o en estados de emergencia, por lo que no constituye un mecanismo válido para sesionar en condiciones ordinarias hasta tanto no exista una reforma legal que lo autorice.

Esta posición puede encontrarse también en los dictámenes: C-131-2020 del 07 de abril de 2020, C-156-2020 del 30 de abril de 2020, C-178-2020 del 18 de mayo de 2020, C-185-2020 del 22 de mayo de 2020, C-207-2020 del 02 de junio de 2020, C-222-2020 del 15 de junio de 2020, C-230-2020 del 16 de junio de 2020, C-248-2020 del 29 de junio de 2020, C-264-2020 del 08 de julio de 2020, C-276-2020 del 10 de julio de 2020, C-299-2020 del 31 de julio de 2020, C-309-2020 del 04 de agosto de 2020, C-63-2021 de 4 de marzo de 2021 y C-70-2021 de 9 de marzo de 2021.

II. EL CASO DEL COLEGIO DE MÉDICOS VETERINARIOS

Sin perjuicio de lo indicado en el apartado anterior, debemos analizar el caso del Colegio de Médicos Veterinarios y específicamente su normativa especial, para determinar si el legislador ha autorizado a dicho ente a sesionar de manera virtual bajo circunstancias ordinarias.

Al respecto, debemos destacar lo dispuesto en el numeral 15 de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios, N.° 3455 del 14 de noviembre de 1964, que dispone:

“Artículo 15.- La Asamblea General se reunirá ordinariamente una vez al año para elegir la Junta Directiva, conocer del presupuesto y discutir los problemas que se relacionen con la organización y el funcionamiento del Colegio.

La Junta Directiva se reunirá ordinariamente una vez por mes. Tanto la Junta Directiva como la Asamblea General celebrarán sus reuniones extraordinariamente cuando asuntos de importancia así lo requieran. Las convocatorias se harán de acuerdo con esta ley y con el Reglamento respectivo.

Como se observa, el artículo indicado no se refiere de manera expresa sobre la forma en que podrán llevarse a cabo las sesiones de la Junta Directiva y la Asamblea General, aunque delega el tema de las convocatorias a lo dispuesto en el reglamento de la ley.

Si se analiza dicho reglamento, Decreto Ejecutivo 19184 del 10 de julio de 1989, este tampoco tiene una norma expresa que autorice la realización de sesiones virtuales bajo condiciones ordinarias.

Los artículos 51 y 58 de la norma reglamentaria sobre los cuales se consulta establecen lo siguiente:

“Artículo 51.-La convocatoria a sesión de Asamblea General se hará con un mínimo de tres días hábiles de anticipación por medio del Boletín Informativo del Colegio y una publicación en un diario de circulación nacional; indicando lugar, día y hora de la reunión, así como los asuntos a tratar.”

“Artículo 58.-La Junta Directiva señalará día, hora y lugar para celebrar sus sesiones. Debe hacer por lo menos una sesión al mes.” (La negrita no forma parte del original)

Como se observa, dichos artículos se refieren más bien a la realización de las sesiones de la Junta Directiva en el “lugar” señalado, concepto que no puede entenderse distinto a un recinto físico.

En cuanto a las sesiones de la Asamblea General, el artículo 57 inciso b) del reglamento establece la atribución de la Junta Directiva de acordar las convocatorias a las sesiones, pero “conforme a la Ley Orgánica y a este Decreto Ejecutivo” que, como indicamos, no cuentan con una regulación expresa para las sesiones virtuales.

Si bien entiende este órgano asesor la facilidad práctica de sesionar de manera virtual, debe considerarse que, en virtud del principio de legalidad, el Colegio de Médicos Veterinarios únicamente está autorizado a realizar aquello que está expresamente autorizado en el ordenamiento jurídico. Dado que sus normas especiales no autorizan de manera expresa la realización de sesiones virtuales bajo circunstancias ordinarias, debe aplicarse de manera supletoria lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley General de la Administración Pública ya comentado en el apartado anterior.

Por tanto, las sesiones virtuales se encuentran autorizadas únicamente, en situaciones excepcionales y de evidente urgencia administrativa o en estados de emergencia, lo cual debe justificarse de manera previa.

III. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto debemos concluir que los artículos 51 y 58 del Decreto Ejecutivo 19184 del 10 de julio de 1989, no autoriza de manera expresa a la Junta Directiva del Colegio de Médicos Veterinarios, para que celebre sus sesiones de manera virtual bajo circunstancias ordinarias. Tampoco lo autoriza el artículo 57 inciso b) del decreto, con relación a las sesiones de la Asamblea General.

Por tanto, partiendo de lo dispuesto en el numeral 53 de la Ley General de la Administración Pública y de la reiterada jurisprudencia administrativa de este órgano asesor, la posibilidad de sesionar en forma virtual queda reservada únicamente para situaciones excepcionales y de evidente urgencia administrativa o en estados de emergencia, hasta tanto no exista una norma expresa que autorice lo contrario.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb