Dictamen : 048 - del 15/03/2023

15 de marzo del 2023

PGR-C-048-2023

Señor

Antonio Ayales Esna

Director Ejecutivo

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto a.i. de la República por ministerio de ley -art. 12, párrafo segundo de nuestra Ley Orgánica, No. 6815-, doy respuesta a su oficio No. AL-DREJ-OFI-0206-2023, de 9 de marzo de 2023, por medio del cual, atendiendo lo acordado por el Directorio Legislativo en artículo 11 de la sesión No. 031-2022 de 20 de diciembre de 2022, solicita nuestro criterio técnico-jurídico a fin de determinar si, ante circunstancias sobrevenidas, una vez suprimida una plaza por movilidad laboral -arts. 25 de la Ley No. 6955 y 5 de Decreto Ejecutivo No. 15656-, es posible reasignar y/o trasladar otro puesto existente a una categoría homóloga para suplir aquel y así cubrir nuevas necesidades de servicio público.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio del Departamento de Asesoría Legal institucional, materializado en el oficio No. AL-DALE-PRO-0012-2023, de 24 de enero de 2023, según el cual, basados en el principio de adaptación de los servicios públicos al cambio -art. 4 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, a pesar de que el Directorio de la Asamblea Legislativa determinó que una de las plazas de médico era prescindible y por ello autorizó la movilidad laboral del servidor que la ocupaba y la suprimió presupuestariamente, ante lo sobrevenido e imprevisible de la Pandemia por Covid 19, para afrontar internamente la necesidad sanitaria, estima razonable que, sin necesidad de crear una nueva plaza, sea posible hacer movimientos de plazas disponibles para suplir la plaza eliminada y designar un nuevo médico. Para lo cual debe trasladarse dicha plaza vacante al Departamento de Servicios de Salud y reasignarla como Médico G, como al resto de los médicos que allí laboran.

I.- Doctrina administrativa sobre lo consultado.

De forma reiterada este órgano superior consultivo se ha referido a consultas similares a la ahora formulada por el Directorio de la Asamblea Legislativa. Incluso, un número significativo de ellas han sido planteadas, en diversos momentos, por ese mismo Poder de la República.

Efectivamente, en otras ocasiones en las que se ha sugerido que, para solventar la necesidad que subsiste después de aplicar la movilidad laboral a una plaza, pueden utilizarse mecanismos como la reasignación o traslado de otras plazas vacantes, así como el recargo de funciones o aumento de tareas, para que las funciones de los puestos suprimidos continúen siendo cumplidas por alguien, nuestra respuesta ha sido contundente y reiterada, en el sentido de que ello es jurídicamente improcedente (Dictamen C-163-2002 de 24 de junio de 2002).

Acudir a esos mecanismos, hemos sido enfáticos, constituiría una desviación de poder -arts. 49 constitucional, 131.3 LGAP y 1.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA)- (Dictamen C-211-1995 de 14 de setiembre de 1995), pues supone apartarse del objetivo o fin concreto y fundamental de la referida Ley No. 6955, cual es la contención y racionalización del gasto público, mediante la reducción del cuerpo funcionarial del Estado y sus instituciones (Dictámenes C-013-93 de 21 de enero de 1993, C-114-93 de 25 de agosto de 1993 y C-074-94 de 9 de mayo de 1994), pues una eventual recontratación implicaría un aumento en los gastos a cargo del erario público (Pronunciamiento OJ-132-2001 de 20 de setiembre de 2001, dirigido a la Asamblea Legislativa). Esto es así porque la Ley para Equilibrio Financiero del Sector Público establece en su artículo 28, de forma imperativa, que las plazas que quedan vacantes por acogerse a la movilidad laboral, indefectiblemente, deben eliminarse, sin que haya forma de recuperarla -Oficio No. 10306-95 (2178-DAJ-95) de 18 de agosto de 1995, de la Contraloría General de la República, remitido precisamente a la Asamblea Legislativa- (Dictamen C-110-2015 de 11 de mayo de 2015 y pronunciamiento OJ-013-2015 de 12 de febrero de 2015, también dirigidos a ese Poder de la República).

Interesa destacar que las propias Directrices generales de Política Presupuestaria salarial, empleo, inversión y endeudamiento para Ministerios, Entidades Públicas y sus órganos desconcentrados según corresponda cubierto por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, han hecho eco de nuestra doctrina administrativa y prevén, sin distinción, que los puestos vacantes que se generen por movilidad laboral voluntaria, deben eliminarse. Descartando además la designación de otro servidor utilizando figuras como la reasignación, el ascenso o el traslado para que realice las mismas funciones del puesto afectado por la movilidad laboral -Véase por ejemplo el art. 42 de las Directrices para el 2016, art. 57 de las Directrices para el 2020, art. 58 de las Directrices para el 2022, entre otras-.

Así, hemos reconocido que aquella disposición especial contenida en el ordinal 28 de la Ley para Equilibrio Financiero del Sector Público, no admite excepción alguna en cuanto a la eliminación presupuestaria del puesto, que surge como consecuencia inexorable de la renuncia del funcionario que se acoge a la movilidad laboral; esto a diferencia de lo que sucede cuando la plaza quede vacante por razones diversas -arts. 16 y 18 de la citada Ley- (Dictamen C-211-1995, op. cit., reiterado por la OJ-013-2015, op. cit. Así como en la OJ-003-2002 de 11 de enero de 2002), pues aquel mecanismo -la movilidad laboral- tiene por propósito la supresión final y definitiva de la respectiva plaza estimada entonces por la Administración activa como prescindible (Dictamen C-280-2001 de 8 de octubre de 2001, también dirigido a la Asamblea Legislativa). Lo cual es acorde con una adecuada gestión eficiente de la administración y disposición de los fondos públicos, que debe realizarse estrictamente de conformidad con el principio de legalidad o juridicidad administrativa[1], y que debe tender a satisfacer los fines públicos establecidos en la Ley.

Y el hecho de que se haya declarado un Estado de Emergencia sanitaria para la atención de la epidemia del Coronavirus (COVID 19) -Decreto No. 42227-MP-S de 16 de marzo de 2020-, de ningún modo implica una desjuridificación generalizada de la Administración Pública y menos en el aspecto comentado, pues si bien, uno de los deberes fundamentales del Estado durante la emergencia, es garantizar el mantenimiento y funcionamiento de la estructura mínima esencial de las instituciones públicas, lo cierto es que ello supone la obligación de las Administraciones Públicas de garantizar la continuidad mínima de su actividad y servicios, y adaptarlos para atender la emergencia, todo dentro del marco propio de sus competencias (Dictamen C-178-2020 de 18 de mayo de 2020). Lo cual significa la posibilidad de aplicar la normativa de excepción sólo a ciertos campos de acción prefijados por la declaratoria de emergencia; cuya vigencia, además, es solo transitoria, debiendo prolongarse únicamente por el tiempo estrictamente necesario para cumplir su finalidad.

Por consiguiente, aquel estado de emergencia no supone que la Administración se halle exenta de cumplir con los requisitos y condiciones que la Ley le impone para ejercer sus competencias ordinarias, particularmente si se trata de atribuciones que no están directa e intrínsecamente relacionadas con la atención de la emergencia (Ver sentencia de la Sala Constitucional N.° 8420-2012 de las 9:05 horas del 22 de junio de 2012), como lo es la normativa atinente al régimen de empleo público. Y menos aún, que se pretenda darle efectos permanentes a las medidas excepcionales que se adopten, como ocurre en este caso. Todo esto sin obviar que, por Decreto No. 43650-MP-S, se declaró la cesación del estado de emergencia decretada por el Poder Ejecutivo mediante el Decreto No. 42227-MP-S, teniendo como resultado que la atención de la enfermedad deba seguir los canales de la vía ordinaria en la gestión de las instituciones y la asignación de los recursos.

Deberá estarse conforme a lo dispuesto por nuestra jurisprudencia administrativa, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición sobre el tema concernido.

Le recordamos que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/.

Conclusión:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

Con base en el imperativo legal dispuesto por el ordinal 28 de la Ley para Equilibrio Financiero del Sector Público, No. 6955, en caso de que se aplique la movilidad laboral a una plaza, sin excepción, la Administración no podrá designar a otra persona utilizando figuras como el traslado, la reasignación, el ascenso o el recargo de tareas, para que realice las mismas funciones del puesto suprimido presupuestariamente y así suplirlo.

Admitir lo contrario, constituiría una desviación de poder -arts. 49 constitucional, 131.3 LGAP y 1.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA)-.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd

[1] Las construcciones modernas del principio de legalidad apuntan a la llamada "vinculación positiva", según la cual "no se admite ningún poder jurídico a favor de la Administración Pública, que no sea desarrollado de una atribución normativa precedente" (DROMI, Roberto. El procedimiento administrativo. Primera reimpresión: Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p.214), es decir, aquella sólo puede hacer lo que está permitido expresamente. En esa misma línea de pensamiento, la Sala Constitucional ha entendido que el principio de legalidad "postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado -...". (Sentencia número 1739-92 de 1 de julio de 1992).