Dictamen : 032 - del 23/02/2023

23 de febrero de 2023

PGR-C-032-2023

 

Señor

José Luis Araya Alpízar

Director General de Presupuesto Nacional A.I.

Ministerio de Hacienda

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República me refiero a su oficio n.°DGPN-0491-2022, del 7 de setiembre de 2022, en el que formula las siguientes preguntas relacionadas con los alcances del artículo 12 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001):

“1) ¿(sic) En los últimos años distintas disposiciones legales ordenan ante los supuestos allí establecidos la devolución de recursos, por concepto de superávit libre, a manera de ejemplo puede citarse la Ley N°9371 o el artículo 17 del Título IV de la Ley N°9635, en otros casos, como con la implementación de la Ley N°9524, Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos del Gobierno Central, el cambio en el modelo de aprobación presupuestaria, también provoca que deba producirse dicha devolución al Presupuesto Nacional. Por las características propias del Presupuesto Nacional, estas devoluciones de recursos que realizan las instituciones técnicamente pueden considerarse como una transferencia hacía dicho Presupuesto, siendo que tales recursos ingresan inicialmente al denominado Fondo General, para luego ser incorporados por medio de un presupuesto extraordinario y es a este respecto quel (sic) surge la siguiente interrogante: ¿El depósito de estos recursos por parte de las entidades del sector público al Fondo General del Gobierno, de previo a su incorporación en el Presupuesto Nacional contraviene la disposición contenida en el artículo 12 de la Ley N°8131?

2) Por otro lado y por guardar similitud con lo antes consultado se plantea la siguiente situación, algunos de los ingresos del Presupuesto Nacional son incluidos en el mismo desde su formulación y hasta su aprobación, con base en una estimación del ingreso. En este supuesto, al darse la efectiva recaudación de los recursos, las instituciones proceden a trasladar los mismos al Presupuesto Nacional, si los montos se ajustan al estimado que se consideró en dicho presupuesto no habría conflicto, sin embargo, puede presentarse un caso en que las sumas efectivamente recaudadas superen la estimación del ingreso, por lo que se genera la siguiente inquietud ¿Para trasladar dichos recursos efectivamente recaudados al Presupuesto Nacional, en cuanto a la diferencia (exceso de lo estimado) puede procederse a su depósito en el Fondo General y a su posterior incorporación al Presupuesto Nacional? O ¿Tal proceder es contrario al artículo 12 de la Ley N°8131?

            En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), se adjunta el criterio legal n.° DE-296-2022, del mismo 7 de setiembre, de la Unidad de Asuntos Jurídicos, en el que se refiere primero a las nociones de “entidades del sector público”, según el “Clasificador Institucional del Sector Público” (reformado por el Decreto Ejecutivo n.°38544 del 23 de mayo de 2014), y de transferencia, conforme al "Clasificador Presupuestario de los Ingresos del Sector Público” (Decreto Ejecutivo n.°31458), de lo que establece que las transferencias al Gobierno constituyen parte de los ingresos que contribuyen a financiar los gastos de las entidades que forman parte del sector público para alcanzar el fin que estas deben satisfacer. Señala que, conforme a los principios constitucionales de equilibrio y legalidad presupuestaria (artículos 176 y 180 de la Constitución Política), el Gobierno de la República solo puede disponer de los recursos únicamente en la forma y medida contemplados en la correspondiente Ley de Presupuesto, siendo dicha normativa la que habilita la autorización del gasto (cita nuestro dictamen C-039-2005 del 28 de enero). Luego se refiere a cómo, en la práctica, algunas entidades para cumplir con imperativos legales (leyes 9371, 9524 y 9635) están obligadas a devolver recursos originados en superávit libre, transfiriéndolos directamente al Gobierno, mediante el depósito de recursos al Fondo General del Gobierno, que constituye una cuenta de reserva que mantiene la Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica, en la que ingresan todos los dineros girados a favor del Estado costarricense, por lo que al ser depositados directamente los recursos, resulta imposible que estos hayan sido incorporados previamente al presupuesto de la República, así como realizar alguna gestión que impida el depósito de esas transferencias. Empero, hace la aclaración de que el depósito de los recursos en el Fondo General no significa que estos ya se encuentren disponibles como ingresos del Presupuesto Nacional, toda vez que estos permanecen en la cuenta del Fondo y para su utilización es necesario que la Dirección General de Presupuesto Nacional compruebe contablemente el depósito de la transferencia de que se trate (hace mención al artículo 8 de la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, n.°9371 del 28 de junio de 2016), al efecto de que se realicen las diligencias inherentes a su incorporación por medio de un proyecto de ley de presupuesto extraordinario para que finalmente, esos recursos sean sometidos a la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, trámite que una vez concluido, permite el cumplimiento de lo establecido en el artículo 12 de la Ley N°8131. Agrega que la existencia del Fondo General guarda estrecha relación con la labor atribuida a la Tesorería Nacional, órgano al que se le encomendó constitucionalmente (artículo 185) la competencia exclusiva para recibir fondos públicos estatales o cualquier otro tipo de ingresos, con lo que todos los recursos recaudados o percibidos y los egresos están centralizados en la Tesorería Nacional –que con ese propósito emitió la circular CIR-TN-003-2022 denominada “Lineamientos para el depósito de los remantes de superávit libre generado por la Ley N° 9635, “Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”– la que en la fase de ejecución del presupuesto –una vez aprobado– procederá al giro de las transferencias conforme a la programación financiera (artículo 43 de la Ley n.°8131). Añade que el hecho de que las entidades realicen transferencias de recursos a favor del Gobierno mediante el depósito en el Fondo General, no deja de garantizar la transparencia y el control de la actividad financiera administrada por la Tesorería Nacional, en virtud de la manifestación contable en la que se encuentra inmerso el principio de unidad de caja (artículo 66 Ley 8131) y si bien el ingreso de transferencias directamente al Fondo General no permite la libre disposición de los mismos por parte del presupuesto de la República, sí garantiza la existencia de un movimiento contable, en la cuenta que administra la Tesorería Nacional que puede ser verificado a través de certificaciones emitidas por la Contabilidad Nacional. Por lo que concluye respecto a la primera interrogante, que “el ingreso de transferencias de parte de las instituciones por concepto de reintegros de recursos correspondientes a superávit libre al Fondo General del Gobierno no es contraria a lo normado en el artículo 12 de la Ley N°8131, por considerar que el depósito de dichos recursos, no obsta a la Dirección General de Presupuesto para que lleve a cabo el procedimiento ordenado en el citado numeral 12, toda vez que verificado el ingreso de esos recursos al Fondo General se procede con la incorporación de los mismos en el Proyecto de Ley de Presupuesto Extraordinario que corresponde, quedando este supeditado a la aprobación por parte de los señores diputados y hasta tanto se cuente con la autorización legislativa, mediante la aprobación de la Ley de Presupuesto, es que se podrá ordenar el giro de la transferencia respectiva, lo cual desde nuestro punto de vista se encuentra en concordancia con la disposición contenida en el artículo 12 de repetida cita”. Lo mismo opina respecto a la segunda pregunta, de forma que ese exceso que se presenta al darse la recaudación efectiva, si bien se deberá depositar junto al resto de los recursos recaudados, por no haber sido incluido en el presupuesto al superar el estimado de ingresos, deberá ser incorporado presupuestariamente por medio de un presupuesto extraordinario, por lo que en este supuesto tampoco se conculca el artículo 12 de la Ley n.°8131, con el traslado de los recursos al Fondo General y su posterior incorporación al Presupuesto Nacional, toda vez que el depósito en dicho Fondo no implica que ya pueda disponerse presupuestariamente de esos dineros.

 

 

A.                ALCANCES DE LA PROHIBICIÓN DEL ARTÍCULO 12 DE LA LEY N.°8131 EN RELACIÓN CON EL IMPERATIVO DEL ARTÍCULO 185 CONSTITUCIONAL DE QUE LOS RECURSOS SUPERAVITARIOS O EXCEDENTARIOS SE TRANSFIERAN A CAJA ÚNICA COMO RENTAS QUE SON DEL ESTADO

            En términos generales, se consulta los alcances del artículo 12 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos en los dos supuestos siguientes: i) el reintegro por imperativo legal al final del ejercicio económico de los recursos superavitarios libres al presupuesto nacional por parte de las entidades púbicas que recibieron transferencias de este; y ii) el traslado al presupuesto nacional de las sumas recaudadas por entidades públicas que exceden la estimación de ingresos prevista para ese periodo presupuestario.

            En concreto, se desea saber si en ambos casos, con el depósito directo de esos montos superavitarios o excedentarios al Fondo General del Estado, para su posterior incorporación al presupuesto de la República se transgrede la interdicción del citado artículo 12 que dice:

“ARTÍCULO 12.- Requisitos para girar transferencias. Prohíbese a las entidades del sector público girar transferencias hasta tanto el presupuesto de la entidad perceptora que las incorpore no haya sido aprobado de conformidad con el ordenamiento jurídico.”

            La duda surge, según se explica en el criterio legal y en la propia consulta, ante distintas leyes que disponen la devolución al presupuesto nacional del superávit libre generado por los entes públicos que recibieron recursos transferidos para su financiamiento al final del respectivo ejercicio económico, lo cual, al tratarse de una circunstancia incierta –como pasaría igual con un incremento de la recaudación tributaria proyectada para ese periodo– no llega a calzar con la estimación de ingresos aprobados para ese año en la Ley de Presupuesto.

            Es decir, se trata de sumas imprevistas que por tal motivo no están contempladas en la Ley de Presupuesto vigente, por lo que, conforme al artículo 12 recién transcrito, no podrían ser transferidas al presupuesto nacional –lo que determina que el Estado es el ente receptor– hasta tanto no se apruebe un nuevo presupuesto ordinario o bien, un presupuesto extraordinario en que se incorpore esa fuente de financiamiento extraordinaria.

            Sin embargo, esta forma de interpretar la norma deja de lado tres elementos a considerar que sirven al correcto entendimiento de los alcances de la prohibición dicha. El primero referido al contenido de los presupuestos ordinario y extraordinario de la República, comprensivo aquél, como se sabe, de “las estimaciones de los ingresos ordinarios cuya percepción se considere probable durante el ejercicio económico de que se trate, así como los egresos ordinarios que durante ese mismo año se presuma requerirá el Gobierno de la República para cumplir con sus objetivos y metas”; mientras que el  presupuesto extraordinario “contendrá los ingresos extraordinarios que se presuman durante el ejercicio económico de que se trate, así como los egresos que se financiarán durante el ejercicio con dichos ingresos” (artículos 31 y 32, respectivamente, del Reglamento a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Decreto Ejecutivo n.°32988-H-MP-PLAN, del 31 de enero de 2006, el subrayado y la negrita son añadidas).

            Como fácilmente se puede apreciar de ambos preceptos, si bien la planificación es inherente a todo presupuesto público (artículo 4 Ley n.°8131), se parte de estimaciones o previsiones de ingreso en su elaboración sobre la base de un escenario futuro y, por ende, incierto; por lo que es lógico y hasta común que se presenten esos desajustes entre los ingresos presupuestados y los realmente generados durante un ejercicio económico.

            Dicho de otra forma, esos desajustes no son extraños al proceso presupuestario y, en ese tanto, el ordenamiento financiero debe ser entendido en la forma en que se propicie una gestión más eficiente de los recursos públicos superavitarios libres y de los excedentarios (artículos 3.a y 5.b de la Ley n.°8131).

            Lo anterior explica, como segunda consideración, que el requisito para girar transferencias que impone el artículo 12 consultado esté orientado a prevenir que se haga un uso indebido de los recursos públicos al evitar que estos sean puestos a disposición del organismo receptor si antes su presupuesto no ha sido aprobado por la instancia competente (Asamblea Legislativa o Contraloría General de la República), en el que se debe expresar claramente los objetivos y las metas del respectivo plan institucional que se buscan cumplir con dichos fondos (artículos 5, letra e) y 8 de la Ley n.°8131, 4, 31 y 32 de su Reglamento y 2, 14, 15 y 16 de los Criterios y Lineamientos Generales sobre el Proceso Presupuestario del Sector Público, oficializados por Decreto Ejecutivo n.° 33446-H del 18 de octubre de 2006).

            Todo ello como una derivación del principio de legalidad presupuestaria (artículo 180 constitucional) que determina que “la Administración sólo puede realizar los gastos expresamente autorizados en la Ley de Presupuesto” (ver el pronunciamiento OJ-062-2015, del 2 de julio).

            Sucede, según lo advierte correctamente el criterio legal remitido, que la devolución al Estado dispuesta en diferentes leyes de los recursos transferidos a organismos por haber generado superávit libre o bien, la remisión a aquél de los ingresos tributarios por las entidades –en este caso públicas– que fungen como agentes recaudadores con su depósito en el Fondo General del Gobierno, en cumplimiento del principio de Caja Única (artículos 185 constitucional y 66 de la Ley n.°8131), en modo alguno supone que pueda ejecutar esos recursos si no están incorporados en la Ley de Presupuesto nacional.

            Actualmente, dentro del primer supuesto consultado (reintegro del superávit libre generado de los recursos transferidos del presupuesto nacional a otra entidad), la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, en su artículo 5 estableció que los recursos de esa naturaleza sin ejecutar por la entidad receptora en un período máximo de dos años, “deberán ser devueltos al presupuesto de la República para ser aplicados a la amortización de la deuda interna y externa de la Administración Central”.

            Así se entendió también con la promulgación de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (n.°9524 del 7 de marzo de 2018), a partir de lo señalado por la Procuraduría en el dictamen C-292-2019, del 8 de octubre, en cuanto concluyó que “[l]os órganos desconcentrados con personalidad instrumental deberán presupuestar y ejecutar los remanentes de los aportes de la Administración Central y transferencias presupuestarias en el ejercicio económico 2020. De no ejecutarlos, dichos recursos serán incorporados al Presupuesto de la República para ser aplicados a la amortización de la deuda interna y externa”.

            Por fin, el artículo 17 Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018), con su regulación del destino de los superávits libres respecto a los organismos que integran el sector público no financiero originados en transferencias del presupuesto nacional, también contempla el reintegro de estos remanentes fruto de la aplicación de la regla fiscal pero para ser usado en amortización de deuda o en inversión pública:

“ARTÍCULO 17- Destino de los superávit libres generados por la aplicación de la regla. En caso de que las entidades públicas que tengan pasivos generen un superávit libre al final del ejercicio presupuestario, este se destinará a amortizar su propia deuda. Tratándose del superávit libre generado por entidades que reciben transferencias del presupuesto nacional como consecuencia de la aplicación de la regla fiscal, tal superávit deberá reintegrarse al presupuesto nacional en el año siguiente a aquel en que se generó dicho superávit, para ser utilizado en la amortización de deuda o en inversión pública” (el subrayado no es del original).

            En aplicación del precepto anterior, en el citado dictamen C-292-2019 se dijo igualmente que “[e]n la medida en que los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental constituyan parte del sector público no financiero y reciban transferencias del presupuesto nacional, les resultará aplicable el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. En ausencia de pasivos propios, deberán destinar los recursos del superávit libre a amortizar la deuda o a inversión pública”.

            Queda claro, entonces, que las normas mencionadas ordenan en efecto la devolución o reintegro al presupuesto nacional de los recursos transferidos superavitarios a efectos de ser destinados al pago de deuda o inversión pública. La referencia al presupuesto nacional alude necesariamente al Estado-Ente Público Mayor y a la transferencia, a que se tratan de recursos que salen de sus arcas, como así lo confirma la noción que maneja el artículo 2 de la Ley n.°9371 de dicha operación, al definirla como “los recursos financieros que las instituciones reciben de la Administración Central para satisfacer necesidades públicas de diversa naturaleza” (el subrayado no es del original).

            En consecuencia, el mandato constitucional del artículo 185 de la Norma Fundamental impide que esos dineros superavitarios permanezcan en las cuentas de los organismos que recibieron la transferencia a la espera de que se apruebe la correspondiente Ley de presupuesto ordinario o extraordinario que los incorpore para usarlos en el fin dicho; sino que como todo crédito o renta a favor del Estado, deben ser ingresados a Caja Única, no porque vaya o pueda disponer de esos recursos inmediatamente, sino en pro de una gestión eficiente de los recursos existentes por parte de la Tesorería Nacional para así dar cumplimiento a los objetivos del artículo 59 de la Ley n.°8131, en especial, de sus letras a) y d), respecto a“[m]antener al menor costo posible la liquidez necesaria, para cumplir oportunamente los compromisos financieros de la ejecución del Presupuesto de la República” , al igual que“[a]dministrar la liquidez del Gobierno de la República en procura del mayor beneficio de las finanzas públicas”.

            Nótese, que esa misma inteligencia sigue el ajuste presupuestario previsto por la letra b) del artículo 8 de la Ley n.°9371 para consolidar la devolución de los recursos superavitarios al presupuesto nacional, al señalar que “mediante el presupuesto ordinario o extraordinario de la República, y previa certificación de la Contabilidad Nacional del depósito de los recursos en el Fondo General, el Ministerio de Hacienda, por medio de la Dirección General de Presupuesto Nacional, incorporará al presupuesto nacional los recursos provenientes de las instituciones y los órganos a que se refiere el artículo 3 de la presente ley, los cuales se presupuestarán para la amortización de la deuda interna y externa” (el subrayado no es del original).

            Así, la norma transcrita explicita que primero se debe llevar a cabo el traslado de los saldos positivos al Fondo General del Gobierno para después ser presupuestados por el Ministerio de Hacienda en el respectivo proyecto de presupuesto a ser aprobado por la Asamblea Legislativa. 

            Lo mismo se debe decir de la otra hipótesis consultada relacionada con los montos recaudados que superaron la estimación de ingresos aprobada en la Ley de Presupuesto vigente.

            Recordemos que, con arreglo al artículo 63 de la Ley n.°8131, la Cartera de Hacienda está autorizada para efectuar los contratos necesarios con los bancos del Sistema Bancario Nacional y otras entidades autorizadas por ley, para los efectos de contar con los servicios de recaudación, procesamiento de la información y depósito de las sumas que corresponda depositar en las cuentas definidas por la Tesorería Nacional en el banco cajero general. Asimismo, los artículos 11 y 17 del Reglamento de Procedimiento Tributario (Decreto Ejecutivo n.° 38277-H del 7 de marzo de 2014) establecen que la Administración Tributaria le puede conferir a una entidad pública la condición de agente recaudador de tributos.

            En estos supuestos, el traslado de los dineros excedentarios recaudados por parte de las entidades del sector público que actúan como agentes recaudadores a cuentas de Caja Única tampoco debe esperar a que se apruebe la Ley de Presupuesto (ordinario o extraordinario) que los incorpore dentro de la previsión de ingresos.

            Pues, de nuevo, el principio de Caja Única del Estado determina el ingreso de todos esos recursos al Fondo General del Gobierno. Con lo cual, arribamos al tercer y último elemento exegético que nos permite entender en sus justos términos la restricción del artículo 12 de la Ley n.°8131.    

            El Fondo General del Gobierno, que se menciona en varias normas legales de distinta naturaleza (de presupuesto, aprobatorias de empréstitos –como la Ley n.°8844– y ordinarias, como la Ley de Contingencia Fiscal, n.°8343 del 18 de diciembre de 2002), es definido por la letra m) del artículo 4 del Reglamento para el funcionamiento del Sistema único de pago de recursos sociales (SUPRES) –Decreto Ejecutivo n.°43349-H-MTSS-MDHIS del 2 de diciembre de 2021– como el “fondo único líquido en las monedas de colones, dólares y euros que se encuentran como cuentas de reserva del Ministerio de Hacienda en el Banco Cajero del Estado”.

            El referido Fondo General se fundamenta en el citado Principio constitucional de Caja Única, consagrado en el artículo 185 de la Norma Fundamental, que a tenor del párrafo primero del artículo 66 de la Ley n.°8131, supone que “[t]odos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional”.

            Al desarrollar el principio de Caja Única, la Sala Constitucional en la resolución n.°2019-12175 de las 9:30 horas del 3 de julio de 2019, indicó:

“V.- Sobre el principio de caja única del Estado.- El denominado principio de caja única del Estado deriva de la interpretación del artículo 185 de la Constitución Política, el cual se ubica en el capítulo referido a la existencia y funciones de la Tesorería Nacional. Esta norma constitucional expresamente señala que:

“Artículo 185.- La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo, deban ingresar a las arcas nacionales.”

Los efectos prácticos de esta previsión constitucional se desarrollan por la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, cuerpo normativo que se erige como marco regulatorio especial en materia de ingresos y gastos públicos. En este sentido, al dar aplicación al artículo 185 de la Constitución, el artículo 66 de la ley refiere y explica cuáles ingresos son los que debe recibir la Tesorería Nacional, explicitando entonces qué se entiende por caja única y configurando así el referido principio de caja única del Estado. Este artículo 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos señala claramente que:

“ARTÍCULO 66.- Caja única

Todos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en colones o en otra moneda.

Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual.”

De tal forma, la previsión constitucional para que sea la Tesorería Nacional quien reciba los ingresos por rentas, es precisada y complementada por el artículo 66 de la ley de cita, al explicitar que los ingresos que debe recibir dicha instancia –la Tesorería Nacional- y que conforman «un fondo único a cargo de la Tesorería», son aquellos ingresos que perciba el gobierno como tal, es decir, el Poder Ejecutivo y sus dependencias –administración central, según se define en el inciso a) del artículo 1 de la misma ley-, los Poderes Legislativo y Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares –inciso b) del artículo 1 de la ley de cita-. Es decir, se trata solamente de los ingresos referidos a la así considerada como Administración Central, y no así a la administración descentralizada, de donde se entiende con absoluta claridad, que los ingresos destinados a las instituciones descentralizadas, como las instituciones autónomas, si bien son igualmente fondos públicos, no ingresan por medio de la cuenta única o caja única del Estado.

Así ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Sala de manera reiterada. En la sentencia número 2018-15357 –que a su vez cita parcialmente las sentencias 2011-15760 y 2017-10865- señaló la Sala:

“II.- SOBRE EL CASO CONCRETO. Anteriormente, esta Sala conoció una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley de Impuesto a los Moteles y Lugares Afines, Ley No. 9326 de 19 de octubre de 2015 y, mediante sentencia 2017-010865 de las 9:20 horas del 12 de julio de 2017, dispuso lo siguiente:

“III.- Sobre el fondo.

Con el fin de resolver lo puntos discutidos en la acción se procede a analizar cada uno de ellos conforme son alegados.

A.- El principio de Caja Única del Estado.- La Sala, en su jurisprudencia, claramente ha interpretado y aplicado el principio constitucional de Caja Única del Estado de modo diferente a como lo hace el accionante. En ese sentido, cuando el Constituyente de 1949 estableció en la Constitución Política la descentralización administrativa, también adoptó las medidas constitucionales para establecer los controles, fiscalización y aprobación de sus presupuestos. De esta forma, se ha entendido:

“Principio de Caja única del Estado. Con base en el principio de caja única (expresión contable del principio de la no afectación de los recursos), que se desprende del artículo 185 de la Constitución Política, tales recursos deben ser incluidos en el presupuesto ordinario de la República. El principio constitucional de Caja única determina que todos los ingresos del Estado central, como sus egresos de dinero, deberán ser canalizados a través de una oficina especializada por el Ministerio de Hacienda, la Tesorería Nacional, de modo que para las autoridades de control de la Hacienda Pública, en especial para la Contraloría General de la República, resulte más eficaz la vigilancia sobre el buen uso que se de a los fondos públicos”. Sentencia 15760-11

En la cita jurisprudencial, se ve cómo se interpreta el sentido de la Caja Única del Estado, como un instituto de rango constitucional destinado al control de los ingresos que recibe y los egresos (gastos) del Estado. Así, canaliza los fondos por medio de la Tesorería Nacional bajo la vigilancia de la Contraloría General de la República. En esta sentencia, el Estado se refiere al ente público mayor, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Sin embargo, en otro ámbito fuera del Estado, está la descentralización administrativa claramente estructurada desde la Constitución Política de 1949, y que autoriza al legislador a crear las instituciones autónomas (entes menores del Estado) para cumplir objetivos y fines públicos específicos. Cabe señalar que al prever el Constituyente esta descentralización administrativa, también dispuso un mecanismo de control y supervisión en el inciso 2) del artículo 184 de la Constitución Política. Así, se vino a dotar a la Contraloría General de la República de las potestades y atribuciones para examinar, aprobar e improbar los presupuestos de las Municipalidades e instituciones autónomas, y fiscalizar su ejecución y liquidación. La inconstitucionalidad reclamada debe desestimarse sobre este extremo, toda vez que si el Constituyente reconoció a las instituciones autónomas una serie de atribuciones y prerrogativas administrativas para el cumplimiento de fines públicos específicos, incluyó también la vigilancia de los fondos públicos que administran a la Contraloría General de la República (como órgano de rango constitucional de supervisión de esos recursos).” –énfasis añadidos-

En este sentido, queda claramente establecido que la denominada caja única del Estado aplica precisamente para los órganos y entes que conforman la Administración Central, así como los demás Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones y sus dependencias, quedando excluidas de dicha «caja única» las entidades descentralizadas, las instituciones autónomas y las municipalidades, respecto de las cuales la Contraloría General de la República siempre mantiene el deber de aprobación, fiscalización y verificación de la ejecución presupuestaria.”

            Tal y como se afirma en el fallo transcrito, y según se desprende del artículo 66 de la Ley n.°8131, todos los ingresos o fondos de la Administración central deben ser canalizados a través de la Tesorería Nacional. De ello se desprende que el traslado de los recursos superavitarios con origen en el presupuesto nacional, al igual que lo recaudado por encima de lo proyectado como posibles ingresos, no debe quedar condicionado a que se presupuesten y aprueben en la respectiva Ley de presupuesto ordinario o extraordinario, por cuanto se tratan de rentas a favor del Estado que como tales, deben ingresar a Caja Única y no pueden ser retenidas por las entidades públicas recaudadoras o generadoras de superávit, sin entorpecer con ello la debida gestión de esos recursos mediante una administración eficiente y oportuna de la liquidez del Gobierno.

            En la medida en que en ambos supuestos consultados nos hallamos ante recursos que le pertenecen al Estado, el requisito para girar transferencias del artículo 12 de la Ley n.°8131 debe entenderse de forma coherente con el imperativo del artículo 185 de la Constitución Política de tener que ingresarlos al fondo único a cargo de la Tesorería Nacional.

            Sin embargo, el depósito de estos dineros en el Fondo General del Gobierno en modo alguno significa que el Estado pueda disponer inmediatamente de ellos para los fines legales de amortización de deuda o inversión pública, pues como así lo recalca el criterio legal remitido –y aquí es donde cobra sentido la interdicción del aludido artículo 12– primero deben ser incorporados dentro de la estimación de ingresos del correspondiente proyecto de presupuesto ordinario o extraordinario de la República, para que después pase a ser aprobado por la Asamblea Legislativa como Ley, acto normativo con el que se expresa la autorización de dicho Poder al Poder Ejecutivo para gastar y ejecutar los recursos conforme a la especificidad del gasto aprobada (artículo 5.f de la Ley n.°8131)[1].

 

 

B.            CONCLUSIÓN

      De conformidad con las consideraciones anteriores, es criterio de la Procuraduría General de República:

1.      El contenido de los presupuestos ordinario y extraordinario de la República alude a estimaciones de ingresos cuya percepción se considera probable durante el año de su vigencia.

 

2.      Es decir, pese a que la planificación es inherente a todo presupuesto público, su elaboración se basa en un escenario futuro y, por ende, incierto; por lo que es lógico que se presenten desajustes entre los ingresos presupuestados y los realmente generados durante un ejercicio económico.

 

3.      Por no tratarse de una situación extraña al proceso presupuestario, el ordenamiento financiero debe ser entendido de la mejor forma en que se propicie una gestión más eficiente de los recursos públicos superavitarios libres y de los excedentarios.

 

4.      El requisito para girar transferencias que impone el artículo 12 de la Ley n.°8131 está orientado a prevenir que se haga un uso indebido de los recursos públicos, al evitar que estos sean puestos a disposición del organismo receptor hasta tanto su presupuesto no haya sido aprobado por la instancia competente (Asamblea Legislativa o Contraloría General de la República), en el que se debe expresar claramente los objetivos y las metas del respectivo plan institucional que se buscan cumplir con dichos fondos.

 

5.      Este requisito debe interpretarse de manera acorde con el principio de Caja Única consagrado en el artículo 185 de la Constitución Política, en donde todo ingreso del Estado debe ser canalizado a través de la Tesorería Nacional para su depósito en el Fondo General del Gobierno.

 

6.      Con lo cual, el traslado de los recursos superavitarios con origen en el presupuesto nacional, así como de los dineros excedentarios recaudados por tributos no debe quedar condicionado a que se presupuesten y aprueben en la respectiva Ley de presupuesto ordinario o extraordinario, sino que como toda renta del Estado, deben ser ingresados a Caja Única y no pueden ser retenidos por las entidades públicas recaudadoras o generadoras de superávit, en pro de la debida gestión de esos recursos mediante una administración eficiente y oportuna de la liquidez del Gobierno.

 

7.      Sin embargo, el depósito de estos dineros en el Fondo General del Gobierno no significa que el Estado pueda disponer inmediatamente de ellos para el pago de deuda o inversión pública, pues primero deben ser incorporados en el respectivo proyecto de presupuesto ordinario o extraordinario que después deberá ser aprobado por la Asamblea Legislativa como Ley.

8.      Con dicho acto normativo se expresa la autorización del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo para gastar y ejecutar los recursos conforme a la especificidad del gasto aprobada.

Atentamente,

 

 

 

 

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PGR-C-032-2023

DIRECCIÓN GENERAL DE PRESUPUESTO NACIONAL. FONDO GENERAL DEL GOBIERNO. PRINCIPIO DE CAJA ÚNICA. PROHIBICIÓN DE GIRAR TRANSFERENCIAS QUE NO ESTÉN INCORPORADAS Y APROBADAS EN EL PRESUPUESTO DEL ENTE RECEPTOR. RECURSOS SUPERAVITARIOS O EXCEDENTARIOS. RENTAS DEL ESTADO. INGRESO AL FONDO ÚNICO DE LA TESORERÍA NACIONAL.  ARTÍCULO 185 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. ARTÍCULO 12 DE LA LEY DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA Y PRESUPUESTOS PÚBLICOS (N.°8131).

El Director General de Presupuesto Nacional consulta si en los siguientes casos se conculca la prohibición del artículo 12 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131), respecto a que a las entidades del sector público tienen prohibido girar transferencias hasta tanto el presupuesto de la entidad receptora que las incorpore no haya sido aprobado de conformidad con el ordenamiento:  i) el reintegro por imperativo legal al final del ejercicio económico de los recursos superavitarios al presupuesto nacional para amortizar deuda o inversión pública por parte de las entidades púbicas que recibieron transferencias de este; y ii) el traslado al presupuesto nacional de las sumas recaudadas por entidades públicas que exceden la estimación de ingresos prevista para ese periodo presupuestario.

El procurador Alonso Arnesto Moya, procedió a dar respuesta mediante el dictamen PGR-C-032-2023, del  23 de febrero de 2023, en los siguientes términos:

1.      El contenido de los presupuestos ordinario y extraordinario de la República alude a estimaciones de ingresos cuya percepción se considera probable durante el año de su vigencia.

 

2.      Es decir, pese a que la planificación es inherente a todo presupuesto público, su elaboración se basa en un escenario futuro y, por ende, incierto; por lo que es lógico que se presenten desajustes entre los ingresos presupuestados y los realmente generados durante un ejercicio económico.

 

3.      Por no tratarse de una situación extraña al proceso presupuestario, el ordenamiento financiero debe ser entendido de la mejor forma en que se propicie una gestión más eficiente de los recursos públicos superavitarios libres y de los excedentarios.

 

4.      El requisito para girar transferencias que impone el artículo 12 de la Ley n.°8131 está orientado a prevenir que se haga un uso indebido de los recursos públicos, al evitar que estos sean puestos a disposición del organismo receptor hasta tanto su presupuesto no haya sido aprobado por la instancia competente (Asamblea Legislativa o Contraloría General de la República), en el que se debe expresar claramente los objetivos y las metas del respectivo plan institucional que se buscan cumplir con dichos fondos.

 

5.      Este requisito debe interpretarse de manera acorde con el principio de Caja Única consagrado en el artículo 185 de la Constitución Política, en donde todo ingreso del Estado debe ser canalizado a través de la Tesorería Nacional para su depósito en el Fondo General del Gobierno.

 

6.      Con lo cual, el traslado de los recursos superavitarios con origen en el presupuesto nacional, así como de los dineros excedentarios recaudados por tributos no debe quedar condicionado a que se presupuesten y aprueben en la respectiva Ley de presupuesto ordinario o extraordinario, sino que como toda renta del Estado, deben ser ingresados a Caja Única y no pueden ser retenidos por las entidades públicas recaudadoras o generadoras de superávit, en pro de la debida gestión de esos recursos mediante una administración eficiente y oportuna de la liquidez del Gobierno.

 

7.      Sin embargo, el depósito de estos dineros en el Fondo General del Gobierno no significa que el Estado pueda disponer inmediatamente de ellos para el pago de deuda o inversión pública, pues primero deben ser incorporados en el respectivo proyecto de presupuesto ordinario o extraordinario que después deberá ser aprobado por la Asamblea Legislativa como Ley.

 

8.      Con dicho acto normativo se expresa la autorización del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo para gastar y ejecutar los recursos conforme a la especificidad del gasto aprobada.