Dictamen : 029 - del 20/02/2023

20 de febrero del 2023

PGR-C-029-2023

 

Señor

Alfonso Jiménez Cascante

Alcalde Municipal

Municipalidad del Cantón de Mora

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General Adjunta de la República, me refiero al oficio número AMM-1242-2022 de 19 de diciembre de 2022, recibido en esta Procuraduría en la misma fecha.

 

I.                   OBJETO DE LA CONSULTA

 

Mediante el oficio indicado, se solicita criterio a este Órgano Asesor sobre el siguiente aspecto:

 

“¿Puede una Municipalidad reducir el porcentaje de impuesto por licencia constructiva?

 

Se adjunta criterio legal número PUCC-752022 de fecha del 05 de agosto de 2022, emitido en conjunto por la Dirección Jurídica y el Departamento de Dirección y Control Constructivo de la Municipalidad de Mora.

 

En dicho oficio, los departamentos atienden la gestión formulada mediante “acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Mora ACM-117-07-2022 en la Sesión Ordinaria número 117, celebrada el día 26 de julio del año 2022., donde se indica lo siguiente: “Solicitarle al señor Alcalde Municipal y a su equipo de trabajo, específicamente al Departamento de Control y Desarrollo Urbano, valorar la posibilidad para que, en adelante a las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad, Asadas o cualquier otra organización comunal que esté debidamente inscrita, no se les cobre de impuesto el 1% sobre el valor de la construcción a desarrollar, en su lugar, el impuesto sea de 0.01% del costo de la obra, para que puedan ahorrarse esos recursos e invertirlos incluso en otros materiales o suministros que la obra amerite.” (El resaltado no es del original)

El criterio legal indicado, cita el artículo 74 de la Ley de Construcciones en relación con la licencia de construcción y el numeral 70 de la Ley de Planificación Urbana sobre el impuesto de construcción, para concluir lo siguiente:

 

“Por tanto, ante la inexistencia de norma jurídica que sustente la reducción de la tarifa para las licencias constructivas para este tipo de asociaciones u organizaciones comunales consultadas, lo posible jurídicamente y técnicamente es la aplicación de porcentaje mayor del 1%, lo anterior hasta tanto no se cuente con una ley especial que regule los parámetros de exoneración, por lo que se recomienda impulsar un proyecto de ley sobre lo analizado líneas atrás.”

 

 

II.                SOBRE EL IMPUESTO A LAS CONSTRUCCIONES

 

De acuerdo al numeral 169 Constitucional, corresponde a las municipalidades la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, lo que incluye el control sobre la planificación urbana, dentro de la cual se encuentra el control de las edificaciones y construcciones que se realicen dentro de la jurisdicción territorial.

 

            En efecto, la potestad de control sobre la planificación regional es concedida a las Municipalidades según se desprende de los artículos 1 y 87 de la Ley de Construcciones No. 833 del 2 de noviembre de 1949 y 15 de la Ley de Planificación Urbana, Ley N° 4240 del 15 de noviembre de 1968, los cuales disponen lo siguiente:

 

“Artículo 1º.- Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos.”

 

Artículo 87.-    La municipalidad ejercerá vigilancia sobre las obras que se ejecuten en su jurisdicción, así como sobre el uso que se les dé. Además, tendrá la misión de vigilar la observancia de los preceptos de esta Ley. (…)

        

“Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.”

        

Asimismo, el numeral 74 de la Ley de Construcciones establece la obligación de los particulares de solicitar a la entidad municipal la respectiva licencia para el levantamiento de obras de construcción dentro de su jurisdicción territorial:

 

“Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente.”

 

De la norma citada, es claro que las municipalidades se les atribuye la potestad de otorgar la licencia de construcción, como acto habilitante para ejecutar la obra, siendo que el interesado deberá realizar el trámite ante la Municipalidad respectiva. En efecto, como ha señalado esta Procuraduría, “la licencia para construir es un acto administrativo municipal, el cual necesariamente debe ser analizado a solicitud de parte. Tal acto, lo que hace es autorizar la realización de obras de construcción en una determinada localidad, una vez que se haya pagado el monto por el derecho correspondiente. Esta licencia tiene como principal objetivo controlar, de forma previa, el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano y el desarrollo ordenado de la comunidad” (Opinión Jurídica N° OJ-106-2002 del 24 de julio del 2002).

 

Pero, además, los municipios están facultados para realizar el cobro del impuesto sobre el valor de las “construcciones y urbanizaciones” que previamente hayan autorizado a través de la respectiva licencia municipal, de conformidad con lo previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, que al efecto dispone:

 

 

“Contribuciones Especiales

 

Articulo 70.- Se autoriza a las municipalidades para establecer  impuestos, para los fines de la presente ley, hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro, y para recibir contribuciones especiales para determinadas obras o mejoras urbanas. Las corporaciones municipales deberán aportar parte de los ingresos que, de acuerdo con este artículo se generen, para sufragar los gastos originados por la centralización que de los permisos de construcción se realice. No pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las de instituciones de asistencia médico-social o educativas.” (Lo resaltado no es del original).

 

Del numeral indicado, se desprende la autorización concedida a los entes municipales para establecer un impuesto sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen dentro de la jurisdicción territorial de cada cantón, esto es, la Municipalidad se constituye como sujeto activo del impuesto.

 

Luego, conforme a la redacción del numeral 70 supra transcrito, el hecho generador del impuesto se configura con la realización de construcciones y urbanizaciones, el sujeto pasivo lo constituye quien realice las construcciones o urbanizaciones dentro de la jurisdicción del cantón respectivo, la base imponible es el valor de las construcciones y la tarifa fue fijada por el legislador “hasta un 1%” del valor de las obras.

 

Así lo ha señalado este Órgano Asesor, en el dictamen número C-457-2014 de 12 de diciembre de 2014 que, en lo que interesa, indicó lo siguiente:

“(…) En el citado numeral, el legislador estableció los elementos esenciales del impuesto de las construcciones, a saber; el Hecho Generador: realización de construcciones o urbanizaciones; Sujeto Pasivo: quien realice las construcciones o urbanizaciones dentro de la jurisdicción territorial de la Municipalidad, quien se constituye en sujeto activo o acreedor del tributo; la Base Imponible: el valor de las construcciones, y la tarifa que es hasta un 1% sobre el valor de las construcciones. (…) (En similar sentido pueden consultarse los dictámenes números C-113-2010, C-270-2011, C-326-2014, entre otros).

 

            Conforme a lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana supra citado, se desprende la obligación de pago de impuesto señalado a cargo de los particulares que realicen construcciones en la jurisdicción territorial de una determinada municipalidad. 

 

No obstante, la norma de comentario establece expresamente una exoneración al pago del referido impuesto. Esa exoneración apunta específicamente a las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, y de las instituciones de asistencia médico-social o educativas. 

 

            Sobre esa exención de pago, este Órgano Asesor se ha pronunciado en los siguientes términos:

 

“(…) El objeto de la consulta es determinar si el Concejo de Distrito de Monteverde tiene la facultad de eximir o aplicar una tarifa diferenciada del pago del impuesto de la construcción a la Asociación Administradora de Acueductos y Alcantarillados (ASADA).

 

Siendo que se consulta sobre la facultad de “eximir” resulta necesario al instituto de la exención, y posteriormente a los alcances de la exoneración contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, no sin antes recordar que la exención tributaria como tal se constituye como la dispensa legal del deber fundamental de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, en este caso los gastos de las entidades municipales.

 

La Sala Constitucional al estudiar la figura de la “exoneración”, arribó a la conclusión de que esta se erige como una técnica tributaria que afecta los elementos del hecho imponible o su cuantificación, con la finalidad de evitar el nacimiento total o parcial del tributo establecido en la ley. Señala la Sala:

“La exoneración o exención tributaria no está prevista por el constituyente como un derecho fundamental, sino que consiste en una técnica tributaria que puede impedir el nacimiento de la obligación tributaria –exención total- o reducir la cuantía del tributo –exención parcial, a través de bonificaciones o deducciones-, por ciertos actos, hechos o negocios, o a ciertos sujetos pasivos, al cumplirse un presupuesto de hecho descrito en la norma que, de no existir, implicaría la no excepción del gravamen. Así, se consideran exenciones todas aquellas normas tributarias que afectan, o el elemento subjetivo u objetivo del hecho imponible, o los elementos de cuantificación del tributo, sea, en la base imponible (deducciones y reducciones) o en el tipo de gravamen. El artículo 61 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios define la exención como “…la dispensa legal de la obligación tributaria”. No resulta adecuado hablar de un derecho a no pagar determinado tributo, o a satisfacerlo en una cantidad inferior de la que corresponde pagarla a otros contribuyentes. Se trata de que la obligación tributaria está exenta (o derogada) o surge con un monto más reducido, de conformidad como lo defina la norma tributaria. Por ello, la mayoría de la doctrina concluye que la exención no constituye un derecho subjetivo, sino una situación objetiva, configuradora del tributo, que puede ser derogada por el legislador en cualquier momento.” (Resolución N° 446 del 25 de enero del dos mil seis).

 

De conformidad con lo anterior, la exención debe encontrarse establecida en una norma de rango legal, por cuanto en materia de exenciones priva el principio de reserva legal, que impera también para la creación de tributos, todo ello de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, con lo cual podemos afirmar que toda exención de un tributo supone la existencia de una norma de rango legal que dispense del pago de dicho tributo, aún cuando se haya realizado el hecho generador previsto por la ley, de manera tal que ante la ausencia de esta norma exoneratoria, quienes realicen el hecho generador del impuesto se verán compelidos a la satisfacción de la obligación tributaria.

 

En el caso de análisis, nos encontramos ante una norma de índole legal, artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, establece una exención de tipo subjetivo sobre el impuesto de construcciones. Indica el citado numeral:

 

Articulo 70.-Se autoriza a las municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la presente ley, hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro, y para recibir contribuciones especiales para determinadas obras o mejoras urbanas. Las corporaciones municipales deberán aportar parte de los ingresos que, de acuerdo con este artículo se generen, para sufragar los gastos originados por la centralización que de los permisos de construcción se realice. No pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las de instituciones de asistencia médico-social o educativas

 

No obstante dicha exoneración general alcanza sólo las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas siempre que se trate de obras de interés social o de instituciones de asistencia médico-social o educativas. Sobre el particular esta Procuraduría ha tenido la oportunidad de pronunciarse en anteriores ocasiones; así en el dictamen C-169-2007 del 28 de mayo del 2007, este Órgano Asesor señaló:

 

“(…) I.    SOBRE LA EXENCION CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 70 DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA…

 

Ahora bien, en el presente caso, nos encontramos ante una norma de índole legal, artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, la cual contiene una exención de tipo subjetivo, es decir, “…las que excluyen a determinables personas por las razones que la legislación estime del caso, para ser sujetos pasivos…” (Washington Lanziano, Teoría General de la Exención Tributaria, Argentina, Ediciones Depalma, 1979, pág. 262).    Dispone el citado numeral:

 

"Artículo 70.-Se autoriza a las municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la presente ley, hasta un 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro (...) No pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las instituciones de asistencia médico-social o educativas".

 

Tal norma ha sido objeto de análisis por parte de este órgano consultivo, y se ha concluido que el impuesto sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones contenido en el artículo de cita, responde no solo a la necesidad de las municipalidades de contar con fondos para sufragar los gastos propios de la localidad que administra, sino también a la necesidad de ejercer un control ordenado de la planificación urbana dentro de una determinada circunscripción territorial.  Por ello, el legislador facultó a las municipalidades a cobrar dicho tributo, pero también paralelamente dispensó de su pago a determinados sujetos, y bajo ciertas condiciones. (Véase dictámenes C-192-1995, OJ-050-2000, OJ-106-2002, OJ-161-2004, C-376-2006, C-388-2006).

 

Así, la exención en estudio aplica única y exclusivamente al Gobierno Central e instituciones autónomas --cuando las obras a construir sean de interés social--, y a las instituciones de asistencia médico-social o educativas.  En este punto, es importante considerar que, a efecto de determinar los alcances de la exoneración en cuestión, este órgano asesor deslindó el concepto de “Gobierno Central” utilizado por el legislador en el artículo transcrito supra, concluyendo que dicho término debe ser entendido como sinónimo de Estado (Dictamen C-192-95 de 05 de setiembre de 1995). Siendo así, y a efectos de aplicar la exención contenida en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana,   corresponde a la entidad municipal verificar que los solicitantes sean los sujetos exentos contemplados en la norma, y que las obras de construcción sean de interés social, o que correspondan a instituciones de asistencia  médico social o educativas.

 

Significa entonces que, las Municipalidades no se encuentran facultadas para eximir del pago del impuesto sobre el valor de las construcciones, a sujetos o hechos que el legislador no comprendió en la dispensa tributaria en cuestión. Por siguiente, deben los entes municipales regirse por el principio de reserva legal, a efecto de evitar extender dicho beneficio a supuestos no enunciados en la referida norma de exención.”

 

Ahora bien, con respeto a la pregunta que formula la señora Auditora Interna, es claro que en la exoneración contemplada en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, no se encuentran comprendidas las construcciones que realicen las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados, por lo que no puede la entidad municipal arrogarse la competencia de conceder una exención a sujetos no considerados por el legislador al determinar el hecho exento. No está por demás indicar, que si bien las ASADAS realizan construcciones de acueductos y esto pueda considerarse como una prestación social a la comunidad, el legislador tuvo la oportunidad de exonerarlas del impuesto sobre las construcciones en la Ley N° 8776 del 14 de octubre del 2009 (Ley de Exoneración a las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS)), y no lo hizo. En consecuencia, las ASADAS están obligados al pago del impuesto previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana.” (Lo resaltado no es del original. Dictamen número C-270-2011 de 2 de noviembre de 2011. En similar sentido pueden consultarse los dictámenes números C-113-2010, C-270-2011, C-326-2014, entre otros).

 

            En razón de lo señalado, es claro que los particulares que requieran levantar construcciones deberán contar con la licencia respectiva por parte de la Municipalidad respectiva (numeral 74 Ley de Construcciones) y proceder con el pago del impuesto a las construcciones, salvo los sujetos que establece la exención prevista en el numeral 70 de la Ley de Planificación Urbana.

 

 

III.             SOBRE LO CONSULTADO

 

En lo que es objeto de consulta, interesa al Sr. Alcalde consultante si ¿Puede una Municipalidad reducir el porcentaje de impuesto por licencia constructiva?.

 

En el criterio legal aportado, como se indicó, se remite al numeral 70 de la Ley de Planificación Urbana, supra señalado, para afirmar que, al no existir norma habilitante, no puede la Corporación Municipal reducir la tarifa a las “licencias constructivas” que soliciten asociaciones u organizaciones comunales.

 

            Entiende este Órgano Consultivo que la interrogante que formula el Sr. Alcalde de la Municipalidad de Mora, refiere a si es posible para la Corporación Municipal reducir la tarifa del impuesto a las construcciones establecido en el numeral 70 de repetida cita.

 

Sobre el particular, como señalamos en el apartado que antecede, el legislador determinó con claridad los elementos del impuesto de comentario, siendo que, con relación a la tarifa la determinó en “hasta un 1% del valor de las construcciones”, conforme al numeral 70 mencionado.

 

            Dada la redacción de la norma, es dable afirmar que el legislador dejó en manos de las municipalidades la aplicación de la tarifa, lo que supone, que la Corporación Municipal pueda establecer, vía reglamento, mediante criterios objetivos, categorizaciones de sujetos pasivos para la aplicación de la tarifa del impuesto, pudiendo graduar la misma hasta el 1% del valor de las construcciones -como máximo

 

            Se trata de una delegación relativa hacia las municipalidades, que no vulnera el principio de reserva de ley, toda vez que los elementos del impuesto fueron debidamente establecidos por el legislador, dejando a cargo de las municipalidades la aplicación de la tarifa.

 

            Sin embargo, la eventual categorización que pueda implementar un ente municipal debe ajustarse al principio de igualdad tributaria y ser de aplicación general, tal y como se indicó en el dictamen número C-110-2006 de 15 de marzo de 2006:

 

(…) En el artículo 70 de la ley N° 4240 y sus reformas mediante el cual se crea el llamado impuesto sobre las construcciones, aparecen bien definidos sus elementos esenciales, a saber: El sujeto activo o acreedor del tributo que son las entidades municipales; el sujeto pasivo, que son los dueños de construcciones y urbanizaciones; el hecho generador, que son propiamente las construcciones y urbanizaciones; la base imponible, que es el valor de las construcciones y urbanizaciones, y finalmente la tarifa, que es hasta el 1% del valor de las construcciones y urbanizaciones. Tal norma resulta  acorde con  lo dispuesto en el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, por cuanto solo mediante ley, se pueden crear, modificar, o suprimir tributos, definir el hecho generador de la relación tributaria, establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo, así como indicar el sujeto pasivo; toda vez que en materia tributaria priva el principio constitucional (artículo 121 inciso 13) de reserva legal absoluta.

Sin embargo, si analizamos el artículo 70 de la Ley de Construcciones (sic), en cuanto al establecimiento de la tarifa del impuesto, podemos advertir que el legislador expresamente le otorga a la municipalidad la facultad de fijar ésta en un máximo del 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones, lo cual implica que la entidad municipal puede fijar la tarifa del impuesto entre el rango de 0% (tarifa neutra) a 1%, sin que ello violente el principio de reserva legal, por cuanto tal y como se expuso supra, el hecho de que se establezca una tarifa elástica no implica la delegación de la potestad tributaria, sino más bien la posibilidad de ejercitar ese poder tributario en el plano material, es decir, la competencia tributaria. No queda duda entonces, de que si bien es el legislador el que establece la cuantía del gravamen, al fijar un maximun, deja a cargo de la entidad municipal la posibilidad de fijar el impuesto en un porcentaje menor. Debe aclararse sin embargo, que esa delegación que hace el legislador, no legitima a la entidad municipal para aplicar tarifas diferenciadas a los administrados, de suerte tal que la tarifa que se fije debe ser de aplicación general, ello para no quebrantar el principio de justicia tributaria material” (Lo resaltado no es del original. Dictamen C-110-2006 de 15 de marzo de 2006)

 

            Posteriormente, en el dictamen número C-195-2011 de 17 de agosto del 2011, en el cual retoma el criterio externado en el dictamen número C-173-2011, este Órgano Asesor precisó que una eventual categorización para la aplicación de la tarifa del impuesto de comentario, debe respetar el principio de igualdad:

 

 “(…) Ahora bien, en materia tributaria el principio de igualdad deriva de la relación de los artículos 18 y 33 de la Constitución Política, y debemos precisar que este principio radica en dar un trato tributario igual a los iguales, pudiéndose así, tratar de manera desigual –fiscalmente- a individuos que tengan condiciones tributarias o situaciones económicas desiguales. En análisis del principio de igualdad en materia tributaria, la Sala Constitucional ha precisado:

 

“El principio de igualdad en materia tributaria implica que todos deben contribuir a los gastos del Estado en proporción a su capacidad económica, de manera tal que en condiciones idénticas deben imponerse los mismos gravámenes, lo cual no priva al legislador de crear categorías especiales, a condición de que no sean arbitrarias y se apoyen en una base razonable. De manera que resulta contraria a la igualdad, a la uniformidad y a la imparcialidad, el establecimiento de un impuesto que no afecta a todas las personas que se encuentran en la misma situación, sino que incide en una sola clase de personas, ya que se está infringiendo la obligación constitucional, de extenderlo a todos los que están en igualdad de supuestos. El principio de igualdad constitucional genera el principio administrativo de igualdad ante las cargas públicas, sea dar el mismo tratamiento a quienes se encuentran en situaciones análogas, excluyendo todo distingo arbitrario o injusto contra determinadas personas o categorías de personas, en consecuencia no deben resultar afectadas personas o bienes que fueren determinados singularmente, pues si eso fuera posible, los tributos tendrían carácter persecutorio o discriminatorio. La generalidad es una condición esencial del tributo; no es admisible que se grave a una parte de los sujetos y se exima a otra."(Resolución N° 4829-1998 y en similar sentido, 580-1995, 633-1994, 5749-1993 y 2197-1992)

 

            En ese orden de ideas, establecer categorías de sujetos pasivos del impuesto de construcciones por motivos de conveniencia socio-económica en el desarrollo de los habitantes del cantón, no es per se violatorio del principio de igualdad tributaria, toda vez que este tipo de discriminaciones, fortalecen la igualdad real que garantiza la propia Carta Magna utilizando una herramienta de desigualdad como puede ser la categorización a efectos de la aplicación de la tarifa del impuesto de construcción, de modo tal que al reconocer diferencias socio-económicas entre las personas o los grupos de ellas, el trato fiscal que la Municipalidad les brinde puede ser desigual al de otras personas o grupos con condiciones diferentes. Sobre el particular, haciendo mención a la categorización para fines tributarios, el Tribunal Constitucional ha sostenido:

 

"… el principio de igualdad ante el impuesto y las cargas pública, que alude a la necesidad de asegurar el mismo tratamiento a quienes se encuentran en análogas situaciones (concepto relacionado más con la materialidad, que con la formalidad); este principio permite la formación de distintas categorías, en la medida que éstas sean razonables, lo que a su vez exige que sea con total exclusión de discriminaciones arbitrarias." (Lo resaltado no es original). (Sala Constitucional resolución N°  6644-1999 del 29 de agosto de 1999; en el mismo sentido véase voto N° 2197-1992).

            En el ámbito tributario, el principio de igualdad va de la mano con los llamados principio de progresividad y el principio de capacidad económica; por este motivo es dable afirmar que dentro de un sistema tributario municipal se puedan establecer ciertas desigualdades favorables a las personas o grupos cuya capacidad económica es menor, estableciendo así una progresividad en la contribución de los gastos municipales y así procurar el mayor bienestar de los habitantes del cantón y el más adecuado reparto de la riqueza de conformidad con el mandato constitucional consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política.

            En suma, a criterio de la Procuraduría, establecer categorías de sujetos pasivos para la aplicación de las tarifas del impuesto sobre las construcciones vía reglamento municipal, no violenta ni el principio de reserva legal, ni el principio de igualdad en el tanto, esa categorización obedezca a criterios objetivos y razonables.” (El resaltado no es del original)

            Los criterios antes transcritos mantienen vigencia con relación a la posibilidad de la Municipalidad de implementar, vía reglamento, una categorización de sujetos para la aplicación de la tarifa del impuesto previsto en el numeral 70 de repetida cita.

 

En efecto, como se indicó supra, los elementos del impuesto a las construcciones fueron debidamente establecidos en el numeral 70 de la Ley de Planificación Urbana; con ello, se cumple a cabalidad con el principio de reserva de ley, según el cual, se exige que el legislador defina los elementos básicos del tributo a través de una ley formal, de conformidad con el numeral 121 inciso 13) constitucional, y el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios en concordancia con los numerales 11, 59 y 124 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Sin embargo, con relación al rango sobre el cual oscilaría la aplicación de la tarifa, deben reconsiderarse los dictámenes números C-110-2006 de 15 de marzo de 2006, C-113-2010 de 3 de junio de 2010, C-173-2011 de 18 de julio de 2011, C-195-2011 de 17 de agosto de 2011 y C-270-2011 de 2 de noviembre de 2011 en cuanto indican que las entidades municipales pueden graduar la tarifa del impuesto sobre las construcciones desde un porcentaje de 0%.

 

Al efecto, si bien se estima que el legislador delegó en las Corporaciones Municipales la posibilidad de graduar la aplicación de la tarifa del impuesto a las construcciones, es lo cierto que, la fijación de una tarifa 0%, mediante un reglamento municipal, implicaría que una categoría de sujetos no esté obligada a pagar ninguna suma de dinero por el tributo en cuestión, empero es lo cierto que el legislador consideró que la construcción estaría sujeta al pago de un impuesto, disponiendo incluso la tarifa máxima que ese impuesto tendría.

 

En consecuencia, el establecimiento de una tarifa 0% se configuraría como una exoneración, dispuesta en una norma de menor rango, lo que atenta contra el principio de reserva de ley; por ello, es lo pertinente que el rango en que se fije la aplicación de la tarifa parta de un mínimo y no de cero por ciento.

Recordemos que el legislador estableció en el numeral 70 de la Ley de Planificación urbana, no solo los elementos esenciales del impuesto a las construcciones, sino también el beneficio de exención, el cual establece únicamente a favor “del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las de instituciones de asistencia médico-social o educativas”. Por lo que el resto de las construcciones está sujeto al pago del impuesto, en el porcentaje que corresponda.

 

De ese modo, en torno a la consulta planteada, la tarifa del impuesto a las construcciones está definida en el numeral 70 de la Ley de Construcciones, pudiendo la Corporación Municipal categorizar o graduar su aplicación, vía reglamento, en un rango del 0.01% al 1% como máximo.

 

En consecuencia, se estima que el término “reducir” como plantea el consultante no es adecuado, sino, el de graduar la tarifa en los términos que se ha indicado.

 

            Se insiste en que la categorización que eventualmente pueda establecer un municipio, vía reglamento, deberá respetar el principio de igualdad y deberá ser de aplicación general.

 

 

IV.             CONCLUSIONES

 

De conformidad con lo expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.                       El artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana dispone un tributo a favor de las Municipalidades sobre las construcciones que se realicen en la jurisdicción municipal, cuya tarifa fue dispuesta por el legislador en “hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones”

 

2.                       Dicho numeral también establece una exoneración al pago del impuesto indicado, en favor de las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, y de instituciones de asistencia médico-social o educativas.

 

3.                        Las entidades municipales pueden establecer, vía reglamento, una categorización de los sujetos pasivos de la obligación tributaria y graduar la aplicación de la tarifa del impuesto sobre las construcciones en un rango del 0.01% hasta el 1% como máximo. Esa categorización y graduación de la tarifa debe ser de aplicación general y respetar el principio de igualdad tributaria.

 

4.                        Se reconsidera de oficio los dictámenes números C-110-2006 de 15 de marzo de 2006, C-113-2010 de 3 de junio de 2010, C-173-2011 de 18 de julio de 2011, C-195-2011 de 17 de agosto de 2011 y C-270-2011 de 2 de noviembre de 2011, en cuanto indican que las entidades municipales pueden graduar la tarifa del impuesto sobre las construcciones desde un porcentaje de 0%. En lo demás, se mantienen incólumes.

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández               

Procuradora                 

 

SSH/bba

 

PGR-C-029-2023

 

ARTÍCULO 70 LEY DE PLANIFICACION URBANA. IMPUESTO SOBRE LAS CONTRUCCIONES. ELEMENTOS DEL IMPUESTO. TARIFA. APLICACIÓN DE LA TARIFA A CARGO DE LAS MUNICIPALIDADES.

 

Mediante oficio número AMM-1242-2022 de 19 de diciembre de 2022, recibido en esta Procuraduría en la misma fecha, el Sr. Alcalde de la Municipalidad de Mora, solicita criterio a este Órgano Asesor sobre el siguiente aspecto:

 

“¿Puede una Municipalidad reducir el porcentaje de impuesto por licencia constructiva?

 

Se adjuntó criterio legal número PUCC-752022 de fecha del 05 de agosto de 2022, emitido en conjunto por la Dirección Jurídica y el Departamento de Dirección y Control Constructivo de la Municipalidad de Mora.

 

Esta Procuraduría, mediante dictamen número PGR-C-029-2023 de 20 de febrero del 2023, suscrito por Sandra Sánchez Hernández, realizó el análisis respectivo, arribando a las siguientes conclusiones:

 

“De conformidad con lo expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.      El artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana dispone un tributo a favor de las Municipalidades sobre las construcciones que se realicen en la jurisdicción municipal, cuya tarifa fue dispuesta por el legislador en “hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones”

 

2.             Dicho numeral también establece una exoneración al pago del impuesto indicado, en favor de las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, y de instituciones de asistencia médico-social o educativas.

 

3.              Las entidades municipales pueden establecer, vía reglamento, una categorización de los sujetos pasivos de la obligación tributaria y graduar la aplicación de la tarifa del impuesto sobre las construcciones en un rango del 0.01% hasta el 1% como máximo. Esa categorización y graduación de la tarifa debe ser de aplicación general y respetar el principio de igualdad tributaria.

 

4.              Se reconsidera de oficio los dictámenes números C-110-2006 de 15 de marzo de 2006, C-113-2010 de 3 de junio de 2010, C-173-2011 de 18 de julio de 2011, C-195-2011 de 17 de agosto de 2011 y C-270-2011 de 2 de noviembre de 2011, en cuanto indican que las entidades municipales pueden graduar la tarifa del impuesto sobre las construcciones desde un porcentaje de 0%. En lo demás, se mantienen incólumes¨.

 

 

 

 

 

 

PGR-C-029-2023

 

ARTÍCULO 70 LEY DE PLANIFICACION URBANA. IMPUESTO SOBRE LAS CONTRUCCIONES. ELEMENTOS DEL IMPUESTO. TARIFA. APLICACIÓN DE LA TARIFA A CARGO DE LAS MUNICIPALIDADES.

 

Mediante oficio número AMM-1242-2022 de 19 de diciembre de 2022, recibido en esta Procuraduría en la misma fecha, el Sr. Alcalde de la Municipalidad de Mora, solicita criterio a este Órgano Asesor sobre el siguiente aspecto:

 

“¿Puede una Municipalidad reducir el porcentaje de impuesto por licencia constructiva?

 

Se adjuntó criterio legal número PUCC-752022 de fecha del 05 de agosto de 2022, emitido en conjunto por la Dirección Jurídica y el Departamento de Dirección y Control Constructivo de la Municipalidad de Mora.

 

Esta Procuraduría, mediante dictamen número PGR-C-029-2023 de 20 de febrero del 2023, suscrito por Sandra Sánchez Hernández, realizó el análisis respectivo, arribando a las siguientes conclusiones:

 

“De conformidad con lo expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.      El artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana dispone un tributo a favor de las Municipalidades sobre las construcciones que se realicen en la jurisdicción municipal, cuya tarifa fue dispuesta por el legislador en “hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones”

 

2.             Dicho numeral también establece una exoneración al pago del impuesto indicado, en favor de las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, y de instituciones de asistencia médico-social o educativas.

 

3.              Las entidades municipales pueden establecer, vía reglamento, una categorización de los sujetos pasivos de la obligación tributaria y graduar la aplicación de la tarifa del impuesto sobre las construcciones en un rango del 0.01% hasta el 1% como máximo. Esa categorización y graduación de la tarifa debe ser de aplicación general y respetar el principio de igualdad tributaria.

 

4.              Se reconsidera de oficio los dictámenes números C-110-2006 de 15 de marzo de 2006, C-113-2010 de 3 de junio de 2010, C-173-2011 de 18 de julio de 2011, C-195-2011 de 17 de agosto de 2011 y C-270-2011 de 2 de noviembre de 2011, en cuanto indican que las entidades municipales pueden graduar la tarifa del impuesto sobre las construcciones desde un porcentaje de 0%. En lo demás, se mantienen incólumes¨.