Dictamen : 028 - del 17/02/2023

17 de febrero del 2023

PGR-C-028-2023

 

Señor

Christian Emanuel Porras Fernández

Director Ejecutivo

Fondo de Apoyo para la Educación Superior y Técnica del Puntarenense

(FAESUTP)

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su atento oficio sin número, ingresado a esta oficina en fecha 22 de noviembre del 2022, mediante el cual –con el conocimiento y aprobación del Consejo Directivo, según acuerdo N° 04 de la sesión ordinaria N°11-2022 celebrada el martes 08 de noviembre del 2022, de conformidad con lo indicado en su oficio–, se nos plantean las siguientes consultas:

 

“1. ¿Cuál es la correcta interpretación del concepto de capital semilla de la Ley 7667, para el adecuado desarrollo de la actividad sustantiva de conformidad con los artículos 14, 15 y 16?

 

2. ¿Cuáles otras “fuentes de financiamiento” distintas a las contenidas en el artículo 14 de la Ley 7667 existen? ¿los intereses, las costas o cualquier otra suma de dinero, que no sea el monto principal que se discute en el marco de un proceso judicial, puede conformar un recurso distinto a las “fuentes de financiamiento” definidas en la Ley 7667?

 

3. ¿Existe algún impedimento técnico-jurídico para que el FONDO pueda continuar o reanudar el otorgamiento de beneficios a la población puntarenense? ¿Incluidos los recursos generados mediante sistema de becas o financiamientos, con base en los rendimientos financieros y los recursos originados en otras fuentes?”

 

 

I.-        El concepto de capital semilla en la Ley 7667

            Debemos iniciar recordando que, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° de la Ley 7667, que creó el FAESUTP, dicho fondo constituye una persona jurídica de derecho público y carácter no estatal[1], destinada a administrar los recursos que por esa ley se le asignan para financiar a la población puntarenense, mediante becas y programas, estudios universitarios, técnicos y de posgrado, con la finalidad de que contribuya a mejorar los índices de empleo y pobreza en general de las comunidades de la provincia de Puntarenas.

           

Ahora bien, en cuanto la inquietud planteada, tenemos que los artículos 14, 15 y 16 de dicha normativa establecen lo siguiente:

 

“ARTICULO 14.- Financiamiento

 

Para financiar el Fondo, se contará con los siguientes recursos:

 

a) Un veinte por ciento (20%) del superávit financiero y de operación del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico.

 

b) DEROGADO  por el artículo 2 de la Ley N° 8036 del 19 de octubre del 2000.

 

c) Los aportes de organismos y entidades nacionales e internacionales, en general.

 

d) Las donaciones que reciban las municipalidades de la provincia de Puntarenas, para lo cual quedan expresamente autorizadas.

 

e) Los rendimientos financieros del Fondo y las recuperaciones de cartera.

 

ARTICULO 15.- Manejo del capital

 

Los recursos que el Fondo reciba por la aplicación de los incisos a), b), c), d) y e), del artículo 14, servirán para formar su capital semilla. En consecuencia, únicamente podrán erogarse en los programas del Fondo, incluso sus gastos administrativos, los rendimientos financieros de ese capital y los recursos originados en otras fuentes.

ARTICULO 16.- Inversión del capital

 

El Fondo podrá colocar recursos a título de inversiones transitorias sólo en títulos emitidos por el Estado o sus instituciones, que produzcan los mayores rendimientos y sean los más seguros para el cobro de intereses y la recuperación del capital. Sobre este particular, las decisiones que tome el Director Ejecutivo deberán estar respaldadas por acuerdos que el Consejo Directivo deberá adoptar con base en criterios técnicos de expertos en la materia.”

           

Tal como se desprende de los términos de su consulta, la inquietud surge respecto del significado y alcance del concepto de capital semilla que recoge el transcrito artículo 15.

 

Recordemos que ese tipo de capital está compuesto por recursos que generalmente provienen de fuentes estatales como apoyo para emprendimientos, y se orienta a promover y consolidar iniciativas que surgen visualizando una ventana de oportunidad, ya sea en la forma de creación de nuevas empresas o negocios relativamente incipientes. Primordialmente financia los gastos operativos iniciales para poner en marcha el proyecto de que se trate, y también se puede dedicar a labores de investigación y desarrollo. Asimismo,  implica el otorgamiento de créditos que luego se pagan en la medida que el negocio genere flujo de caja. En nuestro país, por ejemplo, el Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD) otorga este tipo de recursos.[2]

           

Como puede apreciarse, se trata de un financiamiento que recibe un negocio en sus primeros pasos. De ahí su nombre, puesto que en ese primer momento, como las semillas, la empresa, negocio o proyecto alberga todo su potencial, pero no lo ha desarrollado. En efecto, para esa etapa, los objetivos están diseñados en los planes, pero aún no se han puesto en marcha.

 

Es por ello que –por ejemplo– en el “Reglamento para Consulta Programa Capital Semilla”, emitido por el SBD (reglamento de fecha 5 de abril del 2013, publicado en La Gaceta N° 75 del 19 de abril del 2013), encontramos lo siguiente:

 

“Artículo 2º-Definiciones:

(…)

Capital semilla: Es el capital utilizado para poner en marcha un negocio que se encuentra en su etapa incipiente. El capital semilla es requerido para investigación y desarrollo, para cubrir los gastos operativos iniciales hasta que el producto o servicio pueda empezar a generar ingresos por la vía de generación de ventas que le permita cubrir los costos y para atraer la atención de otros inversores.”

 

 

            Sobre este concepto, resulta valioso recurrir a las siguientes consideraciones:

 

“El capital semilla es un recurso de financiamiento inicial que recibe una empresa apenas creada para lograr su consolidación o despegue. Podríamos decir entonces que, este es la primera ronda de capital que recibe una idea de negocio.

Por estar orientado hacia el desarrollo de nuevas empresas y tener como objetivo cubrir los gastos de estas hasta que logren una estabilidad, este capital se considera de «alto riesgo». La idea del capital semilla es que este pueda apoyar iniciativas que tengan pocas posibilidades de recibir un estímulo económico de una institución bancaria.” (https://negociosyempresa.com/que-es-capital-semilla-para-emprendedores/)

 

“La investigación aquí reseñada se centra en el capital semilla, que corresponde a una de las formas de financiación para las empresas en las etapas de gestación e inicio. Son aportes de capital o subvenciones que reciben los empresarios por parte del Estado o de inversionistas privados para el montaje y puesta en marcha de la empresa, generalmente son recursos que complementan las inversiones que realiza el empresario con sus ahorros o los créditos de familiares y amigos (FFF). La idea fundamental del capital semilla es mejorar el flujo de recursos de la empresa para que el empresario pueda sortear con éxito su travesía por el valle de la muerte. Generalmente esta financiación se utiliza para adquirir equipos, capital de trabajo, desarrollar prototipos, lanzar un producto o servicio al mercado, proteger una innovación, etc.” (Germán Fracica Naranjo/ Francisco Javier Matíz B./Giovanni Hernández/Yida Mogollón C., Capital semilla para la financiación del Start Ups con alto potencial de crecimiento en Colombia, Revista Escuela de Administración de Negocios (EAN) N° 71, julio-diciembre 2011, Bogotá, Pp.126-147. Versión on line: http://www.scielo.org.co)

 

 

“El capital semilla es un financiamiento inicial que recibe una empresa que es creada por primera vez para que se consolide o despegue. Por lo tanto, para definir qué es el capital semilla de una manera resumida, podemos decir que es la primera ronda de capital que recibe un negocio.

Es considerado un capital de alto riesgo ya que está orientado a nuevas empresas y su objetivo es cubrir los gastos para que comience a desarrollarse y genere su propio cash flow, o esté listo para una nueva inversión de capital.” (¿Qué es el capital semilla? ¡Cultiva tu negocio y seduce a tus inversores! Hugo Rodríguez, 4 de abril del 2022.

 https://www.crehana.com/blog/transformacion-cultural/que-es-capital-semilla)

              (énfasis suplidos)

           

            Como rasgos coincidentes que encontramos en las diferentes definiciones y explicaciones sobre esta acepción de capital semilla, tenemos que se entiende como el aporte inicial para el arranque del proyecto o empresa. Es un financiamiento de primer momento, para poner en marcha los planes de negocio que han sido trazados, a fin de que luego la empresa produzca su propio flujo de caja.

 

            A la luz de lo anterior, podemos entender que con las fuentes de recursos previstas y creadas en el artículo 14 de la Ley 7667, el legislador quiso conformar ese capital inicial para que, a partir de ello, el Fondo pudiera empezar sus funciones y más adelante generar rendimientos propios para sus desarrollar sus proyectos, como lo prevé a su vez el artículo 15.

 

Así las cosas, ese capital inicial (“semilla”) que el legislador creó con la Ley 7667, era un cúmulo de recursos para proporcionarle financiamiento al Fondo, desde luego a fin de que arrancara su funcionamiento en pos de la consecución de sus objetivos de carácter social y económico en materia de educación (mediante becas y otros beneficios), que es su actividad sustantiva.

 

Claro está, desde un punto de vista de interpretación lógica y práctica, ese capital inicial debía ser utilizado para empezar a cumplir las funciones encomendadas al Fondo, para luego paulatinamente ir recuperándolo y acrecentándolo.[3]

 

Ahora bien, en cuanto a ese capital semilla que venimos analizando, de conformidad con la voluntad del legislador, se aspira a que genere rendimientos financieros que puedan ser utilizados para el otorgamiento de beneficios a estudiantes. Principalmente se pensó así en un aporte inicial proveniente del superávit financiero y de operación del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), y, a esa progresividad del ingreso, el transitorio I de la Ley 7667 le impone un tope final de dos mil millones de colones, en los siguientes términos:

 

“Transitorio I.- El aporte del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, aludido en el inciso a) del artículo 14 de esta Ley, cesará cuando el capital semilla del Fondo ascienda a la suma de dos mil millones de colones (¢2.000.000.000,00), calculados en moneda constante hacia el futuro, según determinación del Consejo Directivo del Fondo de Apoyo para Educación Superior y Técnica del Puntarenense, tomando como punto de partida la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley.”

 

            Sobre el particular, tal como lo reseñó el criterio legal aportado, de la discusión legislativa se desprende que la voluntad del legislador fue conformar ese capital semilla para el Fondo, en dicha suma. Así, tenemos que según lo recoge el acta número 18 del 30 de octubre de 1996 visible a folio 193 del expediente legislativo correspondiente a esta ley (expediente N° 11.939), el diputado Fajardo Salas afirmó:

 

“…este es un fondo con la característica de que se cree un fondo semilla; es decir, un patrimonio de cuyo rendimiento financiero vive el programa. No es simplemente un fondo cuyo presupuesto total se gasta en becas, no. Vamos a ir constituyendo un fondo incluso en relación con la participación de INCOOP, de las utilidades, cuando llega a 2000 millones cesa la participación de INCOOP en relación con esas utilidades, concretamente en cuanto a la participación del Depósito Comercial de Golfito del 10%, nuevamente fortalece ese fondo para que los rendimientos financieros de los intereses que van a generar los títulos valores del Estado, de instituciones públicas, de eso es que se va a destinar.

Consecuentemente, es muy importante el fondo en sí para darle permanencia hacia el futuro (...)

 

El artículo 13 dice: “los recursos que recibe el FONAP con base en la aplicación de los incisos... del artículo anterior servirán para formar su capital semilla, en consecuencia únicamente se podrán erogar en los programas del FONAP - incluyendo sus gastos administrativos que están limitados al 15%- los rendimientos financieros de ese capital, así como los recursos provenientes de otras fuentes” consecuentemente, esos 270 millones de colones van a constituir un fondo que específicamente en relación con INCOOP existe una disposición transitoria con la supresión del transitorio primero pasaría a ser el transitorio único y que es un asunto de forma. Dice que el aporte de INCOOP -inciso 12- cesará cuando el capital semilla del FONAP ascienda a 2000 millones de colones.

 

Ese aporte de asignaciones familiares del punto 5% va a ir creciendo un monto de cuyos rendimientos financieros es lo que va a gastar incluyendo el 15% los gastos administrativos del FONAP.”

 

Lo anterior resulta consecuente con lo expresado en la exposición de motivos del proyecto, y que a folio 5 del expediente legislativo indica lo siguiente:

 

“se propone para ello la creación de un “Fondo de apoyo para la educación superior y técnica al puntarenense”, (FONAP) a través del cual se pretende establecer un fondo con un capital semilla de 2000 millones de colones que permita utilizar sus rendimientos financieros en planes de becas y otras ayudas para la formación académica y técnica de los puntarenenses.”

 

 

Bajo este entendido, coincidimos con el criterio legal aportado, cuando arriba a conclusión de que ese capital semilla debe interpretarse como el recurso inicial que se requirió para el desarrollo del ente y para cubrir los gastos operativos iniciales, hasta que parte de ese dinero pudiera colocarse en inversiones y programas para así poder empezar a generar más ingresos. Asimismo, que se aprecia el objetivo claro, según se discutió a nivel legislativo, de formar un fondo de reserva que ascendiera a 2.000 millones de colones.

 

            Lo anterior es importante porque una interpretación literal inconexa con estos elementos podría llevar a un absurdo. Ello por cuanto el inciso e) del artículo 14 señala como una de las fuentes Los rendimientos financieros del Fondo y las recuperaciones de cartera. No obstante, el artículo 15 se refiere a todas las fuentes del artículo 14 señalando que únicamente “los rendimientos financieros de ese capital y los recursos originados en otras fuentes” podrán utilizarse en programas del Fondo y para sus gastos administrativos. Es decir, con respecto a ese inciso e) pareciera que habría de tratarse de rendimientos financieros (adicionales) sobre los propios rendimientos del fondo, lo cual se torna en una consecuencia contraria a la lógica, la técnica y la conveniencia.

 

Visto de otro modo, pareciera que el inciso e) mencionado no debió estar incluido en la enumeración que hace el artículo 15, puesto que los rendimientos financieros y las recuperaciones de cartera no son parte del capital inicial, sino que constituyen justamente los recursos que pueden y deben invertirse para desarrollar los objetivos del Fondo, en cuanto al otorgamiento de becas y otro tipo de ayudas para la educación. Es decir, que pueden usarse para el desarrollo de su actividad sustantiva.

 

Otro elemento adicional de interpretación consiste en que, a la luz del concepto de capital semilla, se entiende que se trata del aporte primario o base de todo proyecto, es decir, antes de que arranquen sus actividades. Así, el concepto engloba los aportes iniciales, mas no los rendimientos posteriores ni los ingresos producto del desarrollo de actividades futuras. Por ello, los rendimientos financieros y la recuperación de cartera no calzan dentro del concepto de capital semilla que prevé el artículo 15.

 

En suma, de la interpretación armónica y lógica de ambas normas (artículos 14 y 15 de la Ley 7667), debe concluirse que las fuentes previstas en los incisos a, c y d del artículo 14 conforman el capital semilla, que además de haber servido para financiar la puesta en marcha inicial del FAESUTP, ha conformado un fondo de reserva  que debe ser utilizado exclusivamente para la producción continua de rendimientos financieros, los cuales, a su vez, se utilizarán para ejecutar los fines y programas del Fondo.

 

En buena lógica –y teniendo en cuenta la voluntad del legislador– en cuanto al inciso e) debe interpretarse que, de conformidad con lo señalado en los artículos 15 y 18, la regla establecida es que los rendimientos financieros y recuperaciones de cartera deben sostener y financiar los programas del Fondo y sus gastos administrativos.

En este punto se impone retomar lo que ya hemos señalado en múltiples ocasiones acerca de los métodos para interpretar el alcance de las normas, recordando que la lectura y aplicación de las disposiciones legales siempre debe resultar razonable, lógica y dirigida a alcanzar el fin previsto por el ordenamiento (inteligencia de los artículos 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública). Sobre el particular, nos permitimos citar nuestro dictamen N° C-048-2021 del 19 de febrero del 2021:

 

“En primer lugar, es menester recordar que el Derecho Administrativo, por su naturaleza, es un derecho autónomo, cuyos principios y reglas son prevalentes sobre otros ordenamientos por estar destinado a normar el funcionamiento, actividad o prestación de servicios públicos de la Administración Pública, así lo expresa el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 02 de mayo de 1978. En virtud de ello, cuando el operador jurídico requiera interpretar la norma, la formula a aplicar esta cardinalmente establecida en el canon 10 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone: 

 

“Artículo 10.-

1.      La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

     2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.” (El resaltado no corresponde al original)

 

Sobre el alcance del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, en nuestro dictamen C-281-2019 del 01 de octubre de 2019 explicamos lo siguiente:

 

“Durante el trámite legislativo de la Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz se refirió a los alcances de la disposición recién transcrita en los siguientes términos:

 

“... fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso.  Es decir, tomando en cuenta todos esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando”. (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452.  Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94).

 

También esta Procuraduría ha indicado, con base en el artículo 10 transcrito, que no es admisible la interpretación que conduzca a consecuencias distintas a las pretendidas por el legislador:

 

“De conformidad con los criterios que rigen la interpretación de las normas jurídicas administrativas, el intérprete jurídico debe dar prioridad a la interpretación teleológica.  Dispone el artículo 10.-1. de la Ley General de la Administración Pública: (…) Conforme lo cual resulta inválida la interpretación que tienda a desvirtuar la finalidad de la ley o bien, que produzca un efecto contrario al querido por el legislador. Criterio interpretativo que reafirma el artículo 10 del Código Civil, al disponer que se debe atender ‘fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas’”. (OJ-100-2004 del 19 de agosto del 2004, reiterado en el dictamen C-349-2006 del 30 de agosto del 2006).”         

 

Esta misma línea de interpretación conforme la finalidad de la norma lo ha explicado la doctrina nacional al indicar que “La norma es un medio creado por el legislador para lograr un fin, que se supone valioso. Detrás de toda norma hay una valoración, que es la que le da sentido a los diversos términos de la misma. Estos deben interpretarse en función de esa valoración y del fin perseguido, para lograr que se realice. El significado de los términos empleados por una norma no está dado por su correspondencia con la realidad, sino por su utilidad para lograr el resultado que la norma persigue, de acuerdo con aquella valoración […]” (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo Tomo I, pág. 220).”

 

Para efectos de desentrañar el sentido y alcance de las disposiciones que aquí se requiere interpretar (artículos 14, 15 y 16 de la Ley 7667), es claro que ello tiene que atender al espíritu del legislador al momento de dictar la norma –cuyos objetivos ya los mencionamos–, con miras a dar cumplimiento al fin público perseguido con la promulgación de esta ley.

           

Además de lo anterior, en el caso particular debe tenerse presente también lo dispuesto en el mencionado artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), que constituye una norma principista de carácter fundamental para la interpretación de las disposiciones de derecho público, y cuyo texto señala:

“Artículo 16.-

1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.”

A la luz de lo anterior, la interpretación que estamos haciendo en el sentido de que los rendimientos financieros que vaya generando el capital semilla que ha logrado acumular el Fondo puedan ser utilizados para la ejecución de sus diferentes proyectos resulta acorde tanto con los principios de rango constitucional de razonabilidad, eficacia y eficiencia , así como con las reglas elementales de lógica y conveniencia que prevé la LGAP, pues no tendría ningún sentido que esa institución cuente con un gran capital que se vea acrecentado con el tiempo gracias a los rendimientos y a la recuperación de cartera, pero no pueda utilizarlo para cumplir los fines encomendados a este ente.

 

Tal cosa resultaría en un contrasentido que estaría vaciando de contenido la creación misma del FAESUTP, lo cual atentaría flagrantemente contra los principios que de modo general impone la LGAP en cuanto a reglas de lógica, técnica, justicia y conveniencia. Ello, además, sería también contrario al concepto de capital semilla que hemos explicado, en el sentido de que las fuentes originarias conforman un financiamiento inicial para que el proyecto genere luego su propio flujo de caja que le permita el adecuado cumplimiento de sus objetivos y funciones.

 

Es decir, en este caso, es claro que las fuentes originales que creó la Ley 7667 para que el FAESUTP arrancara –fundamentalmente el aporte económico del INCOP–, conformaron ese capital semilla, de ahí que sus futuros rendimientos y recuperación de[MIRC1]  cartera son las fuentes continuas que siguen generando recursos para mantener y sostener su funcionamiento de modo permanente. Esta es la correcta interpretación que debe venir a armonizar las normas y por ende solventar la aparente incongruencia que surge entre los artículos 14, 15 y 18 de la Ley 7667.

 

Lo contrario, insistimos, sería arribar a una conclusión absurda a partir de la aplicación estrictamente literal de las normas, que anquilosaría la entidad y le impediría cumplir sus funciones, al dejarla sin posibilidades prácticas de utilizar sus recursos frescos para el cumplimiento de sus fines. Tal cosa resultaría contraria a la satisfacción del fin público, a la lógica, la técnica, la razonabilidad, la conveniencia y por demás a la propia voluntad del legislador, que pensó en constituir una entidad con un apoyo inicial de capital semilla, para que luego funcionara a partir de sus propios rendimientos y proyectos. Como siempre ha sostenido esta Procuraduría, “conviene notar que el Derecho Administrativo no puede ser interpretado de forma tal que se frustre, más bien, el fin público buscado por la Ley.” (dictamen C-238-2016 del 8 de noviembre del 2016)

A mayor abundamiento, sobre el ejercicio de interpretación que nos corresponde hacer en la vía consultiva, nos permitimos recurrir a lo expuesto en nuestro dictamen C-218-2020 del 10 de junio del 2020, que ilustra muy bien lo que venimos explicando, en los siguientes términos:

 

“Al dar respuesta a las interrogantes planteadas, la Procuraduría General interpreta el ordenamiento jurídico y determina la regla de derecho aplicable, precisándola y en algunos casos redefiniendo sus contornos. De modo que el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una determinada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano superior consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza en la aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar el dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.). Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

 

Indiscutiblemente, es deseable que en aras de la certeza y de la seguridad jurídica, la claridad y precisión de las normas debieran ser tales que no requirieran de interpretación para su aplicación al caso concreto. Sin embargo, aquel “deber ser” no se cumple siempre, y puede ocurrir que en la fase de eficacia de las disposiciones normativas –por sus deficiencias- se presenten problemas en cuanto a su interpretación o aplicación, que necesariamente, de algún modo, deben resolverse. Por eso, es necesaria la interpretación de las normas jurídicas para desentrañar en algunos casos el sentido, finalidad, propósito y alcances de la ley frente a situaciones jurídicas concretas.”

 

            Bajo ese entendido, en cuanto a las normas que han generado las inquietudes planteadas, a nuestro juicio el ordenamiento impone el mandato de que el capital semilla acumulado debe seguir invirtiéndose de manera óptima para generar cada vez más rendimientos que a su vez puedan ser utilizados en el cumplimiento de los fines del Fondo. Lo anterior, sumado a la recuperación de la cartera (becas y beneficios), como vimos líneas atrás en relación con el artículo 18 de la misma Ley 7667.

Para tales efectos, la normativa en cuestión otorgó las correspondientes facultades legales para colocar ese capital en inversiones, cuando el artículo 16 que transcribimos líneas atrás señala claramente que “El Fondo podrá colocar recursos a título de inversiones transitorias sólo en títulos emitidos por el Estado o sus instituciones, que produzcan los mayores rendimientos y sean los más seguros para el cobro de intereses y la recuperación del capital.”

            Esta interpretación que estamos haciendo claramente armoniza con la voluntad del legislador, pues recordemos que en la discusión del proyecto se dejó claramente establecido que no se trataba de crear un fondo que se gastara en colocar becas hasta llegar a agotarse, sino que la idea era crear una fuente continua de recursos, mediante la permanente generación de rendimientos que pudieran ser utilizados para seguir cumpliendo a futuro el fin público asignado. Esto es posible y viable únicamente bajo la interpretación que hemos desarrollado.

II.-       Fuentes de financiamiento distintas a las previstas en el artículo 14 de la Ley 7667

 

            La segunda interrogante que fue planteada se refiere a cuáles pueden ser “otras fuentes de financiamiento” distintas a las contenidas en el artículo 14 de la Ley 7667. A su vez, se consulta si los intereses, las costas o cualquier otra suma de dinero, que no sea el monto principal que se discute en el marco de un proceso judicial, puede conformar un recurso distinto a las “fuentes de financiamiento” definidas en la Ley 7667.

 

            En orden a este punto, estimamos que el ejercicio de interpretación normativa no genera mayores dificultades, dado que, fuera de la enumeración que hace el artículo 14 (aporte del INCOP, aportes de organismos y entidades nacionales e internacionales, donaciones de las municipalidades de la provincia de Puntarenas, los rendimientos financieros y las recuperaciones de cartera), cualquier otro tipo de ingreso o recursos que pueda llegar a recibir el FAESUTP entraría en esa categoría de “otras fuentes”, los cuales podrían ser utilizados para cubrir gastos administrativos y la ejecución de los programas del Fondo, según lo prevé el artículo 15 iusibid.

 

            Así, todo ingreso que el Fondo pueda generar a raíz de alguna actividad, programa, proyecto, aportes o donaciones en general (que no sean de las municipalidades), entrarán en tal categoría.

 

En consecuencia, los intereses, costas o cualquier otra suma de dinero que se esté reclamando mediante un proceso judicial, quedarían cubiertos por esa previsión legal, puesto que se trataría de fuentes distintas a las previstas en el citado artículo 14.

 

           

III.-     Otorgamiento de beneficios con el uso de recursos generados por el sistema de becas o financiamientos, rendimientos financieros y otras fuentes

 

La tercera interrogante planteada consulta si existe algún “impedimento técnico-jurídico” para que el Fondo pueda continuar o reanudar el otorgamiento de beneficios a la población puntarenense, incluyendo el uso de recursos generados mediante sistema de becas o financiamientos, rendimientos financieros y otras fuentes.

 

Aunque esta tercera interrogante no luce suficientemente clara en cuanto al impedimento que refiere, a partir del contexto que brindan las anteriores preguntas que se hacen sobre el tema debemos remitimos a las consideraciones que ya desarrollamos en el primer apartado, en el sentido de que, de una interpretación lógica y racional, apegada a la justicia, la técnica y la conveniencia, y como la única forma de dar correcto y eficiente cumplimiento al fin público perseguido por la norma (en este caso, por la Ley 7667), los recursos generados a partir de los rendimientos financieros, así como de la recuperación de la cartera de beneficios otorgados por el Fondo a los estudiantes, pueden ser utilizados para financiar los programas del fondo y por ende para seguir otorgando beneficios a la población destinataria de estos programas. Es decir, para seguir cumpliendo a cabalidad su actividad sustantiva.

Lo anterior, por cuanto, como ya vimos, el artículo 15 de la Ley 7667 prevé que pueden utilizarse en los programas del Fondo, incluso sus gastos administrativos, los rendimientos financieros de ese capital (semilla) y los recursos originados en otras fuentes.

Asimismo, por cuanto el artículo 18 de dicha ley, según vimos supra, establece que uno de los criterios técnicos a aplicar para el otorgamiento de ayudas es “La recuperación total o parcial de la beca o el beneficio, relacionada con las posibilidades reales de pago del beneficiario y la necesidad de conservar, de manera permanente, el Fondo para favorecer a futuras generaciones de estudiantes.”

Es decir, el espíritu de la norma es que, en la medida de lo posible, y utilizando los criterios idóneos, los montos otorgados por concepto de beca o algún otro tipo de beneficio puedan ser recuperados al menos parcialmente, con la finalidad de conservar permanentemente el Fondo, pensando en las necesidades de las nuevas generaciones.

Ergo, de una interpretación armónica e integral de los artículos 15 y 18 de la Ley cabe afirmar que los fondos provenientes de la recuperación de cartera colocada en becas y otros beneficios pueden –y deben– ser reinvertidos (recolocados) en becas y ayudas para otros estudiantes de nuevas generaciones, consiguiendo con ello una continuidad en el servicio y fin público que debe cumplir el FAESUTP.

IV.-     Conclusiones

 

A partir de todas las consideraciones expuestas, y en orden a las inquietudes planteadas, arribamos a las siguientes conclusiones:

 

1.- Al desentrañar el concepto de capital semilla a partir de lo dispuesto en los artículos 14, 15 y 16 de la Ley 7667, válidamente puede concluirse que se refiere a las fuentes de capital inicial para la creación del Fondo. Ese capital semilla está destinado a permitir el posterior desarrollo de las actividades sustantivas de la entidad, mediante la generación de rendimientos financieros a partir de esa reserva (base), así como de los ingresos provenientes de la recuperación de cartera.

 

2.- Fuera de la enumeración que hace el artículo 14 (aporte del INCOP, aportes de organismos y entidades nacionales e internacionales, donaciones de las municipalidades de la provincia de Puntarenas, los rendimientos financieros y las recuperaciones de cartera), cualquier otro tipo de ingreso o recurso que pueda llegar a recibir el FAESUTP entraría en la categoría de “otras fuentes”.   Los intereses, costas o cualquier otra suma de dinero que se esté reclamando mediante un proceso judicial, quedarían cubiertos por esa previsión legal, puesto que se trataría de fuentes distintas a las previstas en el citado artículo 14.

3.-        De una interpretación armónica e integral de los artículos 14, 15, 16 y 18 de la Ley 7667, con apego a la lógica, la técnica y la racionalidad, y como la única forma de dar correcto y eficiente cumplimiento al fin público perseguido por esta normativa, puede concluirse válidamente que los fondos provenientes de rendimientos financieros obtenidos al invertir el capital semilla y de la recuperación de cartera colocada en becas y otros beneficios, pueden –y deben– ser reinvertidos (recolocados) en becas y ayudas para otros estudiantes, para seguir cumpliendo a cabalidad su actividad sustantiva.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PGR-C-028-2023

 

CAPITAL SEMILLA. CONCEPTO Y ALCANCES. REGULACIÓN DEL CAPITAL SEMILLA EN LA LEY 7667. FUENTES DE FINANCIAMIENTO DISTINTAS AL CAPITAL SEMILLA. RENDIMIENTOS. RECUPERACIÓN DE CARTERA. MÉTODOS DE INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS DE DERECHO PÚBLICO. PRINCIPIOS DE LÓGICA, TÉCNICA, RAZONABILIDAD, CONVENIENCIA Y JUSTICIA. VOLUNTAD DEL LEGISLADOR Y SATISFACCIÓN DEL FIN PÚBLICO.

 

El Director Ejecutivo del Fondo de Apoyo para la Educación Superior y Técnica del Puntarenense (FAESUTP) nos plantea las siguientes consultas:

 

“1. ¿Cuál es la correcta interpretación del concepto de capital semilla de la Ley 7667, para el adecuado desarrollo de la actividad sustantiva de conformidad con los artículos 14, 15 y 16?

 

2. ¿Cuáles otras “fuentes de financiamiento” distintas a las contenidas en el artículo 14 de la Ley 7667 existen? ¿los intereses, las costas o cualquier otra suma de dinero, que no sea el monto principal que se discute en el marco de un proceso judicial, puede conformar un recurso distinto a las “fuentes de financiamiento” definidas en la Ley 7667?

 

3. ¿Existe algún impedimento técnico-jurídico para que el FONDO pueda continuar o reanudar el otorgamiento de beneficios a la población puntarenense? ¿Incluidos los recursos generados mediante sistema de becas o financiamientos, con base en los rendimientos financieros y los recursos originados en otras fuentes?”

 

Mediante nuestro dictamen PGR-C-028-2023 del 17 de febrero del 2023, suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, evacuamos la consulta de mérito, arribando a las siguientes conclusiones:

 

1.- Al desentrañar el concepto de capital semilla a partir de lo dispuesto en los artículos 14, 15 y 16 de la Ley 7667, válidamente puede concluirse que se refiere a las fuentes de capital inicial para la creación del Fondo. Ese capital semilla está destinado a permitir el posterior desarrollo de las actividades sustantivas de la entidad, mediante la generación de rendimientos financieros a partir de esa reserva (base), así como de los ingresos provenientes de la recuperación de cartera.

 

2.- Fuera de la enumeración que hace el artículo 14 (aporte del INCOP, aportes de organismos y entidades nacionales e internacionales, donaciones de las municipalidades de la provincia de Puntarenas, los rendimientos financieros y las recuperaciones de cartera), cualquier otro tipo de ingreso o recurso que pueda llegar a recibir el FAESUTP entraría en la categoría de “otras fuentes”.   Los intereses, costas o cualquier otra suma de dinero que se esté reclamando mediante un proceso judicial, quedarían cubiertos por esa previsión legal, puesto que se trataría de fuentes distintas a las previstas en el citado artículo 14.

3.-        De una interpretación armónica e integral de los artículos 14, 15, 16 y 18 de la Ley 7667, con apego a la lógica, la técnica y la racionalidad, y como la única forma de dar correcto y eficiente cumplimiento al fin público perseguido por esta normativa, puede concluirse válidamente que los fondos provenientes de rendimientos financieros obtenidos al invertir el capital semilla y de la recuperación de cartera colocada en becas y otros beneficios, pueden –y deben– ser reinvertidos (recolocados) en becas y ayudas para otros estudiantes, para seguir cumpliendo a cabalidad su actividad sustantiva.