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Dictamen : 001 - del 10/01/2023
10 de enero del 2023
PGR-C-001-2023
Señor
Alfonso Jiménez Cascante
Alcalde
Municipalidad de Mora
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General
Adjunta de la República, me refiero a su atento oficio N° AMM-0403-2022 fechado
28 de diciembre de 2022, mediante el cual nos plantea las siguientes
interrogantes:
a. ¿En atención a la Ley de Movilidad Peatonal, es
posible confeccionar la tasa por el servicio de mantenimiento, rehabilitación y
construcción de las aceras, sin contar con la premisa fáctica es decir la
infraestructura de acera?
b. ¿El cobro de la tasa por el servicio de mantenimiento,
rehabilitación y construcción de las aceras, es de forma solidaria?
I.- Inadmisibilidad de la gestión: criterio de la asesoría legal no
cumple con las exigencias que la jurisprudencia administrativa infiere del
artículo 4 de nuestra Ley Orgánica –No. 6815- y no se plantea la consulta con
suficiente claridad.
Una vez revisada la consulta que nos ha sido
planteada, advertimos que lamentablemente un doble orden de
situaciones convergen en el presente caso para impedir que desarrollemos
nuestra función consultiva vinculante, tal como pasamos a explicar de seguido.
En atención al principio de legalidad o juridicidad
administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley
General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las
disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de
1982 y sus reformas) hemos sentado una sólida línea jurisprudencial
administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben
cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva.
En primer lugar, y en lo que interesa al presente
asunto, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el
tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u
institución pública, salvo el caso de los
auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y
cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).
Como hemos señalado en reiteradas ocasiones, dicho
dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico,
profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que
brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al
jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y
judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente,
sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán
eventualmente sometidas a nuestra consideración.
A partir de lo anterior, se sobreentiende que en
dicho criterio legal necesariamente deberá llegarse a una determinada posición
sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del
12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de
marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5
de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). En efecto, no puede perderse de vista que
dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse
estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir
nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de
2021).
Ello implica
que no resulte admisible un criterio en el cual se exponga una duda jurídica y
la normativa o jurisprudencia aplicable, pero cuya conclusión sea recomendar al
jerarca solicitar el criterio de esta Procuraduría General al respecto (véanse
nuestros dictámenes PGR-C-335-2021 de 8 de diciembre de 2021 y PGR-C-084-2022
del 25 de abril del 2022).
De modo que
–como hemos sostenido en múltiples ocasiones– no podemos obviar, y mucho menos
excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo,
detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución,
máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte
del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este
Órgano Asesor ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca
institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones
del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza
vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al
respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véanse en
el mismo sentido los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo, C-018-2004 del 16 de
enero del 2004 y PGR-C-084-2022 del 25 de abril del 2022, entre otros).
Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como
requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de
aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes
de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el
criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea
consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda adecuadamente
todos los cuestionamientos generales que se nos plantean. (sobre el
particular, véanse nuestros dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y
C-135-2021 de 19 de mayo de 2021 y PGR-C-19-2022 de 31 de enero de 2022).
En el caso de la consulta que aquí nos ocupa, puede constatarse que el
criterio legal aportado lo que hace es referenciar algunos pronunciamientos de
esta Procuraduría General sobre el tema de la construcción y mantenimiento de
las aceras, así como el cobro de tasas, emitidos con anterioridad a la
promulgación de la Ley de Movilidad Peatonal (Ley N° 9976 del 9 de abril del
2021), a pesar de que precisamente es esta última la normativa la que, según
entendemos, ahora genera alguna duda en ese Gobierno local.
Así, respecto de la modificación introducida
por la citada Ley de Movilidad Peatonal no se hace ningún análisis de su
alcance y contenido, ni tampoco se referencia algún pronunciamiento de esta
Procuraduría en los que ya hemos hecho alusión a los alcances de esa reforma
experimentada por el artículo 83 del Código Municipal (v. gr., nuestros
dictámenes PGR-C-231-2022 del 26 de octubre del 2022 y PGR-C-246-2022 del 11 de
noviembre del 2022).
Antes bien, en lugar de efectuar un correcto análisis jurídico del punto
de interés, lo que hace el criterio legal es concluir que debe hacerse una
consulta a esta Procuraduría, de ahí que el oficio de la Dirección Jurídica N°
DJ-084-2022, que había sido emitido el 5 de mayo del 2022, indica:
“Por tanto, tal y como ha sido
manifestado por el órgano de legalidad de acuerdo con la normativa vigente, la
tasa por mantenimiento de aceras se debe cobrar proporcionalmente entre los
contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad, en los cuales se debe prestar el servicio de
aceras conformando de esta manera el hecho generador, sin detrimento que para
aquellos distritos que no cuentan con infraestructura y no se presta el
servicio de aceras, no es posible jurídicamente el cobro mediante una tasa, no
obstante siendo que Ley de Movilidad Peatonal reformó el ordinal 83 del Código
Municipal, se recomienda de previo a gestionar cualquier cobro elevar la
consulta a la Procuraduría General de la República para contar con el
pronunciamiento del órgano de legalidad.” (énfasis agregado)
Además, ese informe de la asesora jurídica tampoco hace ningún análisis
de la segunda consulta que plantea esa municipalidad, referida a si el cobro de
la tasa por el servicio de mantenimiento,
rehabilitación y construcción de las aceras debe cubrirse en forma solidaria.
Esto último además nos conduce al segundo motivo de inadmisibilidad que
presenta la consulta que aquí nos ocupa, concerniente a la claridad de las
interrogantes planteadas.
Lo anterior,
por cuanto, según hemos reiterado en
nuestra jurisprudencia administrativa, las consultas deben ser planteadas de
una forma clara y correcta, a fin de que los dictámenes puedan ser emitidos de
manera útil e idónea. Por ello, cuando no se desprende con suficiente claridad ni exactitud cuál es el
punto que genera alguna inquietud, no tenemos posibilidad de extendernos en
consideraciones jurídicas, dado que en el ejercicio de nuestra función
consultiva no nos corresponde inferir o suponer qué tipo de duda es la que se
pretende evacuar.
En efecto, debemos aquí retomar lo
señalado en nuestro dictamen PGR-C-184-2022 de fecha 31 de agosto del 2022
–reiterado en nuestros dictámenes PGR-C-188-2022 del 7 de setiembre del 2022,
PGR-C-262-2022 del 29 de noviembre del 2022 y PGR-C-294-2022 del 22 de
diciembre del 2022–, respecto de situaciones similares donde existe falta de
claridad y especificidad de las consultas:
“Ahora bien,
antes que nada, debemos advertir que el asunto consultado no fue claramente
planteado, básicamente, porque no se precisa en su oficio qué aspecto o cuáles
puntos de las leyes 8114 y 9829 le generan duda a la luz de lo establecido por
el artículo 17 de la Ley n.°9292. Aún menos, se explica la relevancia de tener
que referirnos a una norma legal (la Ley n.°6849) que desde antes de que
ingresara esta consulta a la Procuraduría ya había sido derogada. Con lo
cual, se nos traslada a nosotros la carga de tener que inferir o interpretar
los temas que le interesan a la Administración sean dilucidados con el
consiguiente riesgo de divagar o no acertar en la respuesta pretendida, lo
que en principio obligaría a inadmitir la presente gestión.” (énfasis
agregado)
En el asunto que aquí nos ocupa, no se entiende con
suficiente claridad a qué se alude con la “solidaridad” en el cobro de la tasa,
pues no sabemos si se hace referencia al eventual pago solidario entre el
propietario de un inmueble y la Municipalidad, a la distribución solidaria de
los costos entre los propietarios de cada distrito, o a la distribución de
costos entre el CONAVI y el Gobierno local (en el supuesto de una vía de
carácter nacional), lo cual, como quedó explicado, no nos corresponde inferir,
para efectos de no divagar ni incurrir innecesariamente en un desgaste
abordando temas que eventualmente no son los que interesan a esa municipalidad.
Precisamente por ello también la correcta elaboración
del criterio legal interno contribuye a enmarcar correctamente el sentido de la
consulta, cosa que en este caso también se echa de menos, pues este punto ni
siquiera se menciona en el informe de la asesoría jurídica de esa
municipalidad.
En
razón de lo expuesto, resulta de obligada conclusión que la consulta es
inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente rendir nuestro dictamen
vinculante sobre los temas de fondo consultados.
II. Conclusión
En virtud de los motivos explicados, y dado el incumplimiento de
requisitos de admisibilidad que hemos advertido, deviene improcedente entrar a
conocer por el fondo la gestión planteada. Por ende, se deniega su trámite y se
archiva.
De usted con toda consideración, suscribe atentamente,
Andrea Calderón Gassmann
Procuradora
ACG/nmm
PGR-C-001-2023
CONSULTAS. ADMISIBILIDAD.
REQUISITOS QUE DEBE CUMPLIR EL CRITERIO LEGAL. DEBE SER CONCLUYENTE SOBRE EL
TEMA PLANTEADO. LAS CONSULTAS DEBEN SER FORMULADAS DE MANERA CLARA.
La Municipalidad de Mora nos plantea las siguientes interrogantes:
a. ¿En atención a la Ley de Movilidad Peatonal, es
posible confeccionar la tasa por el servicio de mantenimiento, rehabilitación y
construcción de las aceras, sin contar con la premisa fáctica es decir la
infraestructura de acera?
b. ¿El cobro de la tasa por el servicio de mantenimiento,
rehabilitación y construcción de las aceras, es de forma solidaria?
Mediante dictamen PGR-C-001-2023 de fecha 11 de enero del 2023,
suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora,
evacuamos la consulta, señalando que el criterio legal debe ser un estudio específico,
profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema
o temas que interesan al jerarca, por lo que se sobreentiende que en dicho criterio
legal necesariamente deberá llegarse a una determinada posición sobre el tema o
tópicos en consulta. Por ello, no resulta admisible un
criterio en el cual se exponga una duda jurídica y la normativa o
jurisprudencia aplicable, pero cuya conclusión sea recomendar al jerarca
solicitar el criterio de esta Procuraduría General.
El criterio legal aportado lo que hace es referenciar
algunos pronunciamientos sobre el tema de la construcción y mantenimiento de
las aceras, así como el cobro de tasas, emitidos con anterioridad a la
promulgación de la Ley de Movilidad Peatonal (Ley N° 9976 del 9 de abril del
2021), a pesar de que precisamente es esta última la normativa la que ahora
genera alguna duda en ese Gobierno local. Así,
respecto de la modificación introducida por la citada Ley de Movilidad Peatonal
no se hace ningún análisis de su alcance y contenido, ni tampoco se referencia
algún pronunciamiento de esta Procuraduría en los que ya hemos hecho alusión a
los alcances de esa reforma experimentada por el artículo 83 del Código
Municipal.
Además, ese informe de la asesora jurídica tampoco hace
ningún análisis de la segunda consulta que plantea esa municipalidad, referida
a si el cobro de la tasa por el servicio de mantenimiento,
rehabilitación y construcción de las aceras debe cubrirse en forma solidaria.
Esto último además nos conduce al segundo motivo de inadmisibilidad, pues no
existe claridad sobre la interrogante planteada.