Dictamen : 020 - del 08/02/2023

08 de febrero del 2023

PGR-C-020-2023

Ingeniera

Carolina Arguedas Vargas

Secretaria Junta Directiva

Caja Costarricense de Seguro Social

Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero al oficio SJD-1518-2022 24 del 24 de noviembre de 2022, asignado a mi oficina el 23 de diciembre siguiente, mediante el cual pone en conocimiento de este órgano asesor lo resuelto por la Junta Directiva de la Caja en el artículo 5° de la sesión N.° 9296, celebrada el 24 de noviembre de 2022, el cual señala en lo que interesa:

“ACUERDO SEGUNDO: Con fundamento en el artículo 183 de la Ley General de Administración Pública, solicitar la Procuraduría General de la República dictamen previo a anular los informes de Inspección No. 1360-02503-2017-1 de las 16:15 horas del 05 de setiembre de 2017 y No. 1360-00289-2018- R de las 15:15 horas del 08 de febrero de 2018, todos emitidas por la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, así como la resolución de la Gerencia Financiera GF-6.054-18 de las 14:40 horas del 13 de diciembre de 2018, por padecer dichos actos de los vicios señalados en el criterio jurídico GA-DJ-8580-2022.”

Dicha gestión fue acompañada de un expediente administrativo que consta de 244 folios.

I. ANTECEDENTES

De importancia para referirnos a la solicitud de dictamen planteada deben considerarse los siguientes hechos de relevancia:

a) El 12 de setiembre de 2017, la Subárea de Gestión de Servicios de Inspección y Cobranza de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, de la CCSS realizó un traslado de cargos a la señora xxx por considerar que omitió declarar montos como trabajadora independiente por concepto de alquileres de locales comerciales en los periodos de enero de 2013 a setiembre de 2015. (folios 31 a 33 del expediente administrativo). Lo anterior, según señala la resolución de traslado de cargos, con fundamento en el informe de inspección 1360-02503-2017 del 5 de setiembre de 2017, sin embargo no consta dicho informe en el expediente administrativo que nos fue remitido;

b) El 27 de setiembre de 2017, la señora xxx se opuso al traslado de cargos de la Subárea de Gestión de Servicios de Inspección y Cobranza de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, de la CCSS, pues señala que los alquileres constituyen una renta pasiva por la que no deben pagarse cuotas como trabajadora independiente por ese concepto (folios 35 a 59 del expediente administrativo);

c) Mediante informe de inspección 1360-02547-2017-1 del 27 de diciembre de 2017, la Subárea de Servicios de Cobranza de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte de la CCSS procedió con la confección de planillas adicionales de la trabajadora independiente xxx, por la supuesta omisión de reporte de ingresos como trabajadora independiente durante el periodo de enero de 2013 a setiembre de 2015 (folios 74 a 111 del expediente administrativo). No obstante lo anterior, sobre este informe de inspección no fue solicitada la nulidad en el acuerdo de remisión de la Junta Directiva;

d) El 8 de enero de 2018, la señora xxx presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra el informe de inspección 1360-02547-2017-1 del 27 de diciembre de 2017 (folios 131 a 163 del expediente administrativo)

e) El 7 de mayo de 2018, la señora xxx presentó una ampliación de argumentos de los recursos interpuestos (folios 216 a 223 del expediente administrativo);

f) Por resolución 1360-0289-2018-R del 8 de febrero de 2018, la Subárea de Servicios de Cobranza de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte de la CCSS declaró sin lugar el recurso de revocatoria interpuesto (folios 165 a 212 del expediente administrativo);

g) Mediante resolución GF-054-18 del 13 de diciembre de 2018, la Gerencia Financiera de la CCSS, rechazó la nulidad invocada por la señora Beatriz Vargas Serrano, declarando sin lugar el recurso de apelación que interpuso (folios 234 a 239 del expediente administrativo);

h) Por oficio GA-DJ-8580-2022 del 15 de noviembre de 2022, la Dirección Jurídica de la CCSS recomendó a la Junta Directiva aplicar lo dispuesto en el numeral 183 de la LGAP y anular de oficio, los informes de inspección N.° 1360-02503-2017-1 de las 16:15 horas del 5 de setiembre de 2017 y 1360-00289-2018-R de las 15:15 horas del 8 de febrero de 2018 emitidos por la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, así como la resolución de la Gerencia Financiera GF-054-18 del 13 de diciembre de 2018. Lo anterior por considerar que se encuentran viciados de nulidad, toda vez que el Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes y Asegurados Voluntarios establece a los alquileres como renta pasiva y, en consecuencia, no susceptible de generar la obligación de pago de las cuotas de la seguridad social (oficio adjunto);

i) En el acuerdo adoptado por la Junta Directiva de la CCSS mediante el artículo 5° de la sesión N.° 9296 del 24 de noviembre de 2022, únicamente se solicitó a la Procuraduría dictamen favorable para anular el informe de inspección N.° 1360-02503-2017-1 de las 16:15 horas del 05 de setiembre de 2017 y la resolución N.° 1360-00289-2018- R de las 15:15 horas del 08 de febrero de 2018 de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, así como la resolución de la Gerencia Financiera GF-6.054-18 de las 14:40 horas del 13 de diciembre de 2018 (oficio SJD-1518-2022 24 del 24 de noviembre de 2022).

II. INADMISIBILIDAD DE LA SOLICITUD POR NO CONTAR CON ELEMENTOS DE JUICIO SUFICIENTES

A partir de lo dispuesto en el artículo 174 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), la Administración está obligada a anular de oficio los actos absolutamente nulos.

Dicha ley regula, además, los procedimientos necesarios para declarar esa nulidad, siendo uno de ellos destinado a la declaratoria de nulidades absolutas de actos desfavorables al administrado. Al respecto, señala el artículo 183:

“Artículo 183.-

1) La administración conservará su potestad para anular o declarar de oficio la nulidad del acto -sea absoluta o relativa- aunque el administrado haya dejado caducar los recursos administrativos y acciones procedentes, siempre y cuando dicha revisión se dé en beneficio del administrado y sus derechos.

2) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo no estará sujeta al plazo de caducidad y podrá ser ejercida por la Administración, previo dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República.

(Así reformado el inciso anterior por el inciso 8) del artículo 200 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006,).

3) Fuera de los casos previstos en el artículo 173 de este Código, la Administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos en favor del administrado y para obtener su eliminación deberá acudir al proceso de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo.”

(Así reformado el inciso anterior por el inciso 8) del artículo 200 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006,).

(Así reformado por el artículo 47 (actual 50) de la ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982)

A partir de lo dispuesto en dicho artículo, para que pueda declararse la nulidad de un acto que perjudica a un administrado, debe existir un acto que se encuentre firme.

Adicionalmente, hemos señalado que el dictamen solicitado a esta Procuraduría constituye una garantía de protección del interés público, evitando abusos o errores de la Administración, por lo que resulta necesaria la remisión de un expediente administrativo completo de donde puedan extraerse los elementos fácticos de cada caso para poder determinar la existencia de la nulidad invocada. Al respecto, indicamos:

“El supuesto fáctico para la aplicación del artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública radica en que la nulidad del acto produzca un beneficio al administrado, favoreciendo su situación jurídica particular. Justamente, por la ventaja que representa para el administrado la declaratoria de esa nulidad, es que no se requiere efectuar un procedimiento administrativo previo, como sí ocurre en el supuesto del artículo 173 de la ley mencionada, donde la declaratoria de nulidad afecta negativamente los derechos e intereses del administrado. Ello no implica -valga aclarar desde ya- que se pueda prescindir del envío a esta Procuraduría del expediente administrativo correspondiente (el cual debe constar de documentos originales o copias certificadas) pues es en el análisis de sus piezas donde deberá fundamentarse el dictamen de este Órgano.”. (Dictamen C-378-2008 de 20 de octubre de 2008, reiterado mediante dictamen C-142-2010 del 19 de julio del 2010)

Como puede observarse, debe cumplirse con la rigurosidad de conformar de manera correcta un expediente administrativo, con el fin de que este órgano superior consultivo pueda contar con los elementos necesarios del caso para rendir su dictamen.

En este caso, sin embargo, a pesar de que toda la gestión de nulidad parte del informe de inspección 1360-02503-2017 del 5 de setiembre de 2017, emitido por la Subárea de Gestión de Servicios de Inspección y Cobranza de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte de la CCSS y que la Junta Directiva de la institución nos solicitó rendir informe favorable para anular dicho acto, no consta en ninguna parte del expediente administrativo que nos fue remitido.

Si se analiza tanto la recomendación de la Asesoría Legal, como el acuerdo adoptado por la Junta Directiva de la CCSS mediante el artículo 5° de la sesión N.° 9296 del 24 de noviembre de 2022, se solicitó a la Procuraduría dictamen favorable para anular el informe de inspección N.° 1360-02503-2017-1 de las 16:15 horas del 05 de setiembre de 2017, la resolución N°. 1360-00289-2018- R de las 15:15 horas del 08 de febrero de 2018, que en realidad es la resolución de rechazo de la revocatoria planteada por la afectada xxx y no un informe de inspección como se señala en la solicitud que nos fue remitida, así como la resolución de la Gerencia Financiera GF-6.054-18 de las 14:40 horas del 13 de diciembre de 2018, que corresponde al rechazo del recurso de apelación de la afectada.

Además de que el informe de inspección 1360-02503-2017 no consta en el expediente como indicamos, tampoco fue solicitada a la Procuraduría pronunciamiento sobre la nulidad del informe de inspección 1360-02547-2017-1 del 27 de diciembre de 2017 de la Subárea de Servicios de Cobranza de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte de la CCSS, a pesar que a través de dicho acto también se procedió con la confección de planillas adicionales de la trabajadora independiente xxx, por la supuesta omisión de reporte de ingresos como trabajadora independiente durante el periodo de enero de 2013 a setiembre de 2015.

En virtud de que el expediente administrativo que nos fue remitido está incompleto y también lo está el acuerdo de la Junta Directiva de la CCSS, al no abarcar la totalidad de los actos administrativos supuestamente lesivos de los intereses de la administrada xxx, nos vemos imposibilitados de emitir nuestro dictamen favorable, sin perjuicio de que la solicitud sea subsana a través del acuerdo respectivo de la Junta Directiva de la CCSS y que vuelva a plantearse como un asunto nuevo.

III. CONCLUSIÓN

En virtud de lo expuesto, procedemos a devolver la solicitud sin el dictamen favorable dispuesto en el artículo 183 de la LGAP, dado que el expediente administrativo no está completo y que el acuerdo de la Junta Directiva de la CCSS, no abarca la totalidad de los actos administrativos supuestamente lesivos de los intereses de la administrada.

En caso de subsanarse lo aquí indicado, a través del acuerdo respectivo de la Junta Directiva de la CCSS, deberá presentarse una nueva solicitud ante esta Procuraduría.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb