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Dictamen : 026 - del 15/02/2023
15 de febrero
de 2023
PGR-C-026-2023
Señora
Sandra
Mora Muñoz
Auditora
Interna
Municipalidad
de Jiménez
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio
AI-12-2023 del 31 enero de 2023, por medio del cual nos consultó en relación
con el pago de la compensación económica por prohibición, así como por el pago
de anualidades, según lo dispuesto por la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas, n.° 9635 de 4 de diciembre de 2018.
Nos indica en
la gestión que la Municipalidad de Jiménez no cuenta con asesoría legal, por lo
que nos plantea las siguientes interrogantes:
“El
pago de prohibición al ejercicio liberal de la profesión ¿se debe realizar con
el salario base a diciembre 2018?
El
pago de anualidades a partir de qué fecha comienza a regir, ¿a partir del
nombramiento como interino o cuando es nombrado en propiedad?”.
Luego de un
análisis detallado de la consulta, consideramos que la gestión que se nos
formula resulta inadmisible por las razones que de seguido se expondrán.
I.- RESPECTO A LA INADMISIBILIDAD DE LA
CONSULTA
Como primer punto, debemos señalar
que, ciertamente, el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica permite que los
auditores internos realicen consultas directamente a esta Procuraduría; sin
embargo, esa facultad no es irrestricta, pues tanto de esa norma, como de
nuestra jurisprudencia administrativa, se derivan una serie de requisitos para
la admisibilidad de dichas consultas.
El primero de esos requisitos
consiste en que la gestión sea planteada por la persona que ocupe el cargo de
mayor jerarquía en las unidades o direcciones de auditoría, lo que excluye las
consultas formuladas por cualquier otro funcionario subordinado. En ese
sentido, cuando el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica se refiere a los
auditores internos, debe entenderse que hace alusión al superior jerárquico de
las auditorías internas. (Dictámenes C-013-2009 del 26 de enero de 2009,
C-143-2021, C-144-2021 y C-145-2021 todos del 26 de mayo de 2021).
Hemos indicado además que la materia
consultable por parte de los auditores internos se circunscribe a aquella que
pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la
facultad de consultar debe estar referida a la competencia del auditor y al
ámbito de las competencias del órgano o del ente que controla y del cual forma
parte. Por ello es necesario que se acredite esa relación o ligamen
cuando se nos plantea una gestión de este tipo.
Así las cosas, las consultas
realizadas por la Auditoría Interna deben ser planteadas por el jerarca de la
auditoría y estar ligadas, necesariamente, al contenido y objetivos de su plan
de trabajo, pues esto nos permite determinar los alcances del ámbito de
competencia de esa Auditoría, así como la relación existente entre lo
consultado y el plan de trabajo que se está aplicando. De ahí que esa relación
o ligamen debe explicarse y demostrarse al momento que se requiera nuestro
criterio. (Dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-043-2019 del 20
de febrero de 2019, C-294-2020 del 24 de julio de 2020, C-146-2021 del 26 de
mayo de 2021, PGR-C-27-2022 de 10 de febrero de 2022 y PGR-C-117-2022 de 26 de
mayo de 2022).
Igualmente, según lo hemos afirmado
en reiteradas oportunidades, es lógico entender que la facultad de consultar
debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser
utilizada para requerir nuestro criterio con respecto a una gran cantidad de
cuestionamientos sobre distintas materias. La amplitud y diversidad
de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor podría poner en
duda la relación de la consulta formulada con el ejercicio de sus competencias
y con el plan de trabajo correspondiente. (Dictámenes C-172-2019 del 19 de
junio de 2019, C-016-2020 del 17 de enero de 2020 y C-180-2021 del 23 de junio
de 2021).
En esa misma línea, hemos sostenido
que las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus
competencias, deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra
Ley Orgánica, exceptuando –en ciertos casos– el de aportar el criterio legal
sobre el tema consultado. Reiteramos que dentro de esos requisitos de
admisibilidad tenemos que las gestiones consultivas que se dirijan a esta
Procuraduría deben plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse
a casos concretos, ni pueden pretender la revisión de la legalidad de actos
administrativos ya adoptados, pues ello implicaría trasladar a la Procuraduría
la función propia de la Administración activa de tomar decisiones sobre asuntos
específicos, lo que implicaría asumir competencias que no nos corresponden. (Al
respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-194-1994 del 15 de diciembre
de 1994, C-021-2006 del 20 de enero de 2006, C-026-2015 del 17 de
febrero de 2015, C-205-2019 del 12 de julio de 2019 y C-137-2021 del 20 de mayo
de 2021).
También debemos recordar que de
conformidad con el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica “…no son consultables
los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción
especial establecida por ley”. (Dictámenes C-227-2019 del 12 de agosto de
2019, C-244-2019 del 30 de agosto de 2019, C-051-2021 de 24 febrero de 2021,
C-077-2021 de 12 de marzo de 2021 y C-083-2021 de 18 de marzo de 2021).
Asimismo, antes de plantear una
consulta a la Procuraduría General, las auditorías deben revisar nuestros
precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y
trascendencia de formular o no una nueva consulta ante este órgano asesor. (Al
respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-254-2019 del 4 de setiembre
de 2019 y C-287-2019 del 4 de octubre de 2019).
Bajo esa misma línea, resulta
necesario precisar, tal y como lo hicimos en el dictamen C-042-2015 del 2 de
marzo de 2015, que tampoco podría un auditor solicitar la revisión de un
dictamen pues “… pedir la revisión de un dictamen de la Procuraduría
General es para todos los efectos prácticos, lo mismo que requerir su
reconsideración”. (En igual sentido, véanse los dictámenes C-048-2018 del 9
de marzo de 2018, C-342-2019 del 21 de noviembre de 2019, C-036-2020 del 6 de
febrero de 2020 y C-121-2020 del 3 de abril de 2020).
Por
último, importa señalar que los dictámenes emitidos a solicitud de las
auditorías internas solo vinculan directamente a la auditoría
consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas
−incluida la institución en la que está inserta la auditoría−
constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de
orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la
interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de
la Ley General de la Administración Pública. (Dictámenes C-48-2018 de 9 de
marzo de 2018, C-044-2021 de 7 de enero de 2021 y PGR-C-290-2022 de 22 de
diciembre de 2022).
En
esta oportunidad, la consulta que se nos plantea no aclara, ni justifica la
relación de lo consultado con el cumplimiento de los objetivos, temas y fines
del plan de trabajo que esa auditoría está desarrollando en la Municipalidad de
Jiménez. Por lo tanto, en esta ocasión, no es posible tener por
acreditado el ligamen entre lo consultado y los temas de fondo del plan de
trabajo, o bien, la relación directa con el ejercicio de sus
competencias.
Es
importante reiterar que “…en el plan de trabajo de la auditoría se definen,
previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna,
por lo que, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas, no
existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto
cumplimiento de las competencias de la auditoría”. (Dictamen PGR-C-293-2021
del 15 de octubre de 2021).
Por lo
expuesto, la consulta que se nos plantea no cumple el requisito de
admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica, por lo que nos encontramos
imposibilitados para emitir el criterio requerido.
II.- PRECEDENTES DE ESTA PROCURADURÍA
RELACIONADOS CON LOS TEMAS EN CONSULTA
A
pesar de lo expuesto en el apartado anterior y con el único afán de orientar a
la consultante en la búsqueda de respuestas a sus dudas, nos referiremos de
seguido a algunos precedentes emanados de esta Procuraduría que podrían ser
útiles en esa labor.
Así, en nuestro
dictamen PGR-C-342-2021 del 9 de diciembre del 2021, hicimos referencia a las
normas que rigen la forma en que debe pagarse la compensación económica por
prohibición a los funcionarios sujetos a ese régimen, concretamente, hicimos
alusión al artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.°
2166 de 9 de octubre de 1957, adicionado por la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas, n.° 9635 del 3 de diciembre del 2018, y a los artículos 9 y
10 del decreto ejecutivo n.° 41564 del 11 de febrero de 2019, denominado “Reglamento
del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley No. 9635
referente al Empleo Público”. De la lectura de esas normas se deduce
con claridad el procedimiento a seguir para el cálculo de la compensación
económica que interesa.
Asimismo,
en el dictamen mencionado, sostuvimos que para el cálculo de la compensación
económica por prohibición no aplica el artículo 54 de la Ley de Salarios
de la Administración Pública, según el cual, “Cualquier otro incentivo o compensación existente, que a la entrada en
vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a
futuro será un monto nominal, resultante de la aplicación del porcentaje al
salario base a julio de 2018”. Sobre ese aspecto, la conclusión a la que se
arribó en el dictamen PGR-C-342-2021 citado, fue la siguiente: “Por haberse establecido en términos
porcentuales por la propia Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, a
modo de excepción, las compensaciones económicas por concepto de prohibición y
dedicación exclusiva deben seguirse calculando de esa manera –porcentual–,
sin que deban nominalizarse en un monto fijo en los términos del ordinal 54 Ibídem.
Lo cual aplica indistintamente para quienes estuvieran acogidos a dichos
regímenes antes o después de la vigencia de la citada Ley.” (El subrayado es nuestro).
Por otra parte,
en relación con la posibilidad de pagar anualidades a los servidores interinos,
hemos señalado que ese sobresueldo debe reconocerse “…ya sea que [el
funcionario] ocupe un puesto en propiedad o de manera interina, bajo una
relación de servicio contentiva de los tres elementos que la configuran como
tal; es decir, en donde se contiene la prestación personal de las funciones,
salario y subordinación, siendo este último elemento el que en principio viene
a definir a una relación de trabajo de cualquier otra que pueda preverse en
nuestro ordenamiento jurídico”. (Dictamen C-144-2010 de 19 de julio de
2010. Lo encerrado entre corchetes no es
del original).
También,
interesa mencionar lo que sostuvimos en nuestro pronunciamiento C-100-2021 del
13 de abril de 2021, en el sentido de que “…el incentivo de anualidad se encuentra
claramente ligado a la evaluación de desempeño de un funcionario público.
Sistema en el que ha operado un cambio de paradigma con la entrada en vigencia
de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635, pues
se supera aquel criterio subjetivo de mera valoración del rendimiento
individual del servidor en su trabajo en general, y se trasciende
metodológicamente a criterios objetivos sobre la base de indicadores
cuantitativos de cumplimiento de metas individuales de productos y servicios
prestados, vinculados a procesos y proyectos que realice la dependencia a la
que pertenece el servidor (arts. del 45 al 50 de la Ley de Salarios de la
Administración Pública, introducidos por la Ley No. 9635). (Ver sobre el tema
los pronunciamientos OJ- OJ-041-2019, de 29 de mayo del 2019
y C-194-2019 del 08 de julio de 2019, entre otros”.
III.- CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto,
la consulta que se nos formula resulta inadmisible pues no aclara, ni
justifica, la relación directa de lo cuestionado con el cumplimiento de los
objetivos, temas y fines del plan de trabajo que esa auditoría está
desarrollando en la Municipalidad de Jiménez. Por lo tanto, en esta ocasión, no
es posible tener por acreditado el ligamen entre lo consultado y los temas de
fondo de ese plan de trabajo, o bien, la relación directa con el ejercicio de
sus competencias.
A
pesar de lo anterior, en un afán de colaboración, se hizo referencia a algunos
precedentes de esta Procuraduría que tienen relación con las consultas que se
nos plantearon, a efecto de que la Auditoría consultante obtenga alguna
orientación sobre los temas de su interés.
Atentamente,
Julio
César Mesén Montoya
Mariela Villavicencio Suárez
Procurador
Abogada de Procuraduría
JCMM/MVS/hsc
PGR-C-026-2023
MUNICIPALIDAD DE JIMÉNEZ.
AUDITORÍA INTERNA. REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD. LIGAMEN PLAN DE TRABAJO.
INADMISIBILIDAD. PRECEDENTES SOBRE EMPLEO PÚBLICO. RÉGIMEN DE PROHIBICIÓN.
ANUALIDADES. LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS.
La Auditoría
Interna de la Municipalidad de Jiménez nos consultó
en relación con el pago de la compensación económica por prohibición, así como
por el pago de anualidades, según lo dispuesto por la Ley de Fortalecimiento de
las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 4 de diciembre de 2018.
Específicamente, nos planteó las siguientes interrogantes:
“El pago de prohibición al ejercicio liberal de la profesión ¿se debe realizar con el salario base a diciembre 2018?
El pago de anualidades a partir de qué fecha comienza a regir, ¿a partir del nombramiento como interino o cuando es nombrado en propiedad?”.
Esta Procuraduría, en su dictamen PGR-C-026-2023 del 15 de febrero del 2023, suscrito por el Procurador Julio César Mesén Montoya, y por Mariela Villavicencio Suárez, abogada de Procuraduría, señaló que la consulta que se nos formuló resulta inadmisible pues no aclara, ni justifica, la relación directa de lo cuestionado con el cumplimiento de los objetivos, temas y fines del plan de trabajo que esa auditoría está desarrollando en la Municipalidad de Jiménez. Por lo tanto, en esta ocasión, no fue posible tener por acreditado el ligamen entre lo consultado y los temas de fondo de ese plan de trabajo, o bien, la relación directa con el ejercicio de sus competencias.
A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración, se hizo
referencia a algunos precedentes de este Órgano Asesor que tienen relación con
las consultas que se nos plantearon, a efecto de que la Auditoría consultante
obtenga alguna orientación sobre los temas de su interés.
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