Dictamen : 016 - del 03/02/2023

03 de febrero de 2023

PGR-C-016-2023

Señor

Luis Fernando Monge Salas

Gerente General

Instituto Nacional de Seguros

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio G-01088-2022 del 10 de marzo del 2022, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con la obligación de asegurar contra riesgos del trabajo a los funcionarios mencionados en el artículo 683 del Código de Trabajo.

I. - ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Concretamente, solicita nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

“1. Si conforme el artículo 193 Código de Trabajo, el Estado y los entes descentralizados, deben obligatoriamente asegurar contra riesgos del trabajo a las personas listadas en el artículo 683 de ese mismo cuerpo normativo.

2. En caso de que la anterior respuesta sea negativa, se aclare si el Estado y los entes descentralizados, pueden tomar el seguro a favor de las personas listadas en el artículo 683 del Código de Trabajo, según las reglas del artículo 6 de la Ley Reguladora del Contratos de Seguros n° 8956 y el artículo 10 inciso c) del Acuerdo SUGESE 04-10 REGLAMENTO DE REQUISITOS DE FUNCIONAMIENTO DE LOS SEGUROS OBLIGATORIOS”.

Adjunto a la gestión nos remitió copia del oficio DJUR-00900-2022 del 21 de febrero de 2022, mediante el cual la Dirección Jurídica del INS atendió una consulta que le formuló la Dirección de Seguros Obligatorios “…sobre la obligación del Estado de asegurar por riesgos del trabajo a los funcionarios de elección popular y a los nombrados directamente por otros órganos del estado”. Las conclusiones de ese estudio fueron las siguientes:

“1. La obligación de aseguramiento por riesgos del trabajo corresponde al patrono y procede tenerlo como “deudor”, cuando existe una relación de índole laboral en los términos del artículo 193 del Código de Trabajo. No obstante, esa norma no prohíbe el aseguramiento voluntario de personas que gozan de una relación especial de derecho público.

2. Las personas de elección popular ejecutan función administrativa en el ejercicio del cargo para el que fueron electos, mas no se encuentran unidos con la Administración Pública en una relación laboral.

3. Las personas que ostentan cargos de elección popular desarrollan una labor intelectual y una función pública que aportan desarrollo y progreso a la nación, por lo que es innegable que realizan una “actividad de trabajo” o “desarrollan trabajo humano”.

4. El negar el acceso al seguro de riesgos del trabajo a las personas de elección popular, violaría el derecho a la igualdad y los principios de irrenunciabilidad, universalidad, solidaridad, obligatoriedad de la seguridad social, todos de rango constitucional e, indirectamente podría afectar los derechos políticos de los ciudadanos.

5. De análisis realizado por la Procuraduría General en dictamen C-110-2019 al artículo 683 del Código Trabajo, se determina que esa norma no tiene la virtud de excluir de la seguridad social a las personas que ostentan cargos de elección popular y otros funcionarios gobernantes, porque se refiere a una situación particular que es excluir a esos funcionarios del reconocimiento del derecho a percibir el pago de daños y perjuicios, cesantía y aguinaldo en caso de cesación de sus funciones. De ahí que esta restricción no se debe extender para negar el acceso al seguro de riesgos del trabajo, pues ello conculca derechos de rango constitucional como el derecho a la igualdad y los principios de irrenunciabilidad, universalidad, solidaridad, obligatoriedad de la seguridad social, aplicable a todos los ciudadanos”.

A continuación, nos referiremos a los aspectos sobre los cuales versa la consulta que se nos formula.

II.- SOBRE EL SEGURO CONTRA RIESGOS DEL TRABAJO Y SU APLICACIÓN A LOS FUNCIONARIOS MENCIONADOS EN EL ARTÍCULO 683 DEL CÓDIGO DE TRABAJO

Se nos consulta, en primer término, si de conformidad con el artículo 193 Código de Trabajo, el Estado y los entes descentralizados deben, obligatoriamente, asegurar contra riesgos del trabajo a las personas mencionadas en artículo 683 de dicho Código.

Al respecto, debemos indicar que, aun cuando la consulta se nos plantea en relación con el artículo 193 del Código de Trabajo, lo cierto es que el ámbito de aplicación del seguro contra riesgos de trabajo está regulado en varias normas de distintos rangos, por lo que un análisis integral del tema no podría circunscribirse al artículo 193 citado.

Así, la propia Constitución Política, en su artículo 73, dispone que los seguros sociales se establecen en beneficio de los “trabajadores” manuales e intelectuales y que la administración y el gobierno de esos seguros estará a cargo de la Caja Costarricense de Seguro Social; sin embargo, posteriormente, ese mismo artículo establece que los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales. Lo anterior evidencia que el seguro contra riesgos del trabajo pertenece al sistema de seguridad social del país, lo que implica que se creó en beneficio de los “trabajadores manuales e intelectuales”, con la diferencia, en relación con los otros seguros, de que no se rige por el esquema de contribución tripartita (Estado, patronos y trabajadores), sino que su financiamiento está a cargo exclusivamente de los “patronos”.

Por su parte, el Código de Trabajo –que es el cuerpo normativo donde constan las disposiciones especiales a las que hace referencia el artículo 73 constitucional– dispone, en su artículo 193, que todo “patrono”, sea persona de Derecho Público o de Derecho Privado, está obligado a asegurar a “sus trabajadores” contra riesgos del trabajo, según los artículos 4 y 18 de ese mismo Código. El artículo 4 mencionado define lo que debe entenderse por trabajador y establece que es toda persona física que presta a otra u otras sus servicios materiales, intelectuales o de ambos géneros en virtud de un “contrato de trabajo” expreso o implícito, verbal o escrito, individual o colectivo. Por su parte, el artículo 18 define el contrato de trabajo como todo aquél en que una persona se obliga a prestar a otra sus servicios o a ejecutarle una obra, bajo la “dependencia permanente” y dirección inmediata o delegada en ésta, y por una remuneración de cualquier clase o forma.

Luego, el artículo 195 del Código de Trabajo define los riesgos de trabajo (accidentes y enfermedades) como aquellos que ocurran “a los trabajadores”, con ocasión o por consecuencia del trabajo que desempeñen “en forma subordinada” y remunerada, así como la agravación o reagravación que resulte como consecuencia directa, inmediata e indudable de esos accidentes y enfermedades.

Así, el principio general que se desprende del texto expreso tanto del artículo 73 de la Constitución Política, como de las normas del Código de Trabajo mencionadas, es que el seguro contra riesgos del trabajo es obligatorio para el “patrono” privado o público, en beneficio de los “trabajadores” inmersos en una relación laboral subordinada, indistintamente de que esa relación esté regida por el Derecho Laboral en sentido estricto, por el Derecho Público, o por una combinación de ambas (relación mixta).

Partiendo de lo anterior, y volviendo a la consulta puntual que se nos formula, debemos indicar que el Estado y los demás entes públicos están obligados a asegurar contra riesgos del trabajo a los funcionarios mencionados en el artículo 683 del Código de Trabajo con quienes mantenga una relación de empleo.

El artículo 683 mencionado hace referencia al presidente y los vicepresidentes de la República; a los diputados; a los alcaldes municipales; a los regidores municipales; a los ministros; a los viceministros; a los oficiales mayores; a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones; a las personas que integren el Consejo Superior del Poder Judicial; al jefe del Ministerio Público; al contralor y subcontralor general de la República; al regulador general de los servicios públicos; al defensor y al defensor adjunto de los habitantes; al procurador general de la República; al procurador general adjunto; a los presidentes ejecutivos y a los gerentes de las instituciones autónomas y semiautónomas; a las personas que ocupen las juntas directivas de las instituciones autónomas y semiautónomas; a los miembros de las juntas de educación y patronatos escolares; a los miembros directivos de juntas, entidades u organismos, dependientes o relacionados con los Poderes del Estado; y a las personas que, sin relación de subordinación, reciban del Estado, de sus instituciones u organismos, subvenciones, auxilios, honorarios o alguna remuneración con otra denominación, por labores de cualquier naturaleza.

A manera de referencia, debemos indicar que ya ésta Procuraduría, en su dictamen C-110-2019 del 25 de abril del 2019, emitido con motivo de una consulta planteada por el Ministerio de Planificación sobre la posibilidad de trasladar el aporte patronal a una asociación solidarista en los casos en los cuales los servidores están excluidos del pago de cesantía, había indicado que el elemento fundamental para que una persona pueda integrarse a una asociación solidarista y, por ende, para que proceda el aporte patronal a dicha asociación, es que el servidor mantenga una relación de empleo con el Estado. En esa oportunidad analizamos cuáles de las personas mencionadas en el artículo 683 del Código de Trabajo tienen una relación de empleo con el Estado o con sus entes descentralizados y arribamos a las siguientes conclusiones:

“1.- Los supuestos en los cuales un trabajador puede afiliarse a una asociación solidarista no necesariamente coinciden con aquellos en los cuales el Código de Trabajo admite el pago de cesantía.

2.- El elemento fundamental para que una persona pueda integrarse a una asociación solidarista y, por ende, para que proceda el aporte patronal a dicha asociación, es que el servidor mantenga una relación de empleo con el Estado, en los términos de los artículos 5 y 14 de la Ley de Asociaciones Solidaristas. La naturaleza jurídica del aporte patronal y su finalidad, en cualquier caso, sigue siendo la misma: la de una contribución para constituir un fondo destinado al pago de cesantía.

3.- La necesidad de que exista una relación de empleo para formar parte de una asociación Solidarista excluye de esa posibilidad a los funcionarios gobernantes, así como también a los funcionarios que están vinculados al Estado por una relación de dirección.

4.- En el caso del “presidente o la presidenta y los vicepresidentes o las vicepresidentas de la República”, “Las diputadas, los diputados, los alcaldes municipales, los regidores municipales y cualquier otro servidor público de elección popular”, “Los ministros o las ministras, los viceministros o las viceministras y los oficiales mayores”, no existe la posibilidad de que las personas que ocupan esos cargos se afilien a una asociación solidarista, por tratarse de funcionarios gobernantes, que no están ligados al Estado por una relación de empleo.

5.- “Los magistrados y las magistradas de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, las personas que integren el Consejo Superior del Poder Judicial y el jefe del Ministerio Público”, “El contralor o la contralora y el subcontralor o la subcontralora general de la República, y quien ocupe el cargo de regulador general de los servicios públicos”, “El defensor o la defensora y el defensor adjunto o la defensora adjunta de los habitantes”, “La procuradora o el procurador general de la República, y la persona que ocupe la Procuraduría General Adjunta de la República”, y “Quienes ocupen la presidencia ejecutiva y la gerencia de las instituciones autónomas y semiautónomas”, sí podrían integrar una asociación solidarista, pues sí están unidos al Estado por una relación de empleo, a la cual es posible aplicar una ley especial, como lo es la Ley de Asociaciones Solidaristas.

6.- “Las personas que ocupen las juntas directivas de las instituciones autónomas y semiautónomas, los miembros de las juntas de educación y patronatos escolares y, en general, todos los miembros directivos de juntas, entidades u organismos, dependientes o relacionados con los Poderes del Estado”, así como “Las personas que, sin relación de subordinación, reciban del Estado, de sus instituciones u organismos, subvenciones, auxilios, honorarios o alguna remuneración con otra denominación, por labores de cualquier naturaleza”, no podrían integrar una asociación solidarista, pues su vínculo con el Estado no podría catalogarse como una relación de empleo.”

Se nos consulta, además, si el Estado y los entes descentralizados pueden tomar el seguro de riesgos del trabajo a favor de las personas mencionadas en el artículo 683 del Código de Trabajo que no mantengan una relación de empleo con el Estado, según las reglas del artículo 6 de la Ley Reguladora del Contrato de Seguros n.° 8956 del 17 de junio del 2011 y del artículo 10, inciso c), del Reglamento de Requisitos de Funcionamiento de Seguros Obligatorios, emitido el 10 de diciembre del 2010 por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero. Las normas mencionadas disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 6.- Contrato por cuenta de un tercero

El seguro puede ser contratado por cuenta propia o por cuenta de un tercero determinado o que sea determinable al momento en que sean exigibles las prestaciones del seguro. En este último caso deberán seguirse las siguientes reglas:

a) Debe indicarse tal situación en la póliza; además, podrá acordarse el derecho del tomador a la prestación asegurada en relación con su interés asegurable.

b) Las obligaciones y los deberes que se derivan del contrato corresponden al tomador del seguro, salvo que por su naturaleza deban ser cumplidos por la persona asegurada.”

“Artículo 10.- Nombre del producto y modalidad de contratación. El producto se comercializará bajo el nombre de "Seguro obligatorio de Riesgos del Trabajo". El seguro se contratará bajo las siguientes modalidades:

a) Patronos: contratación colectiva a favor de los empleados.

b) Trabajadores independientes: modalidad colectiva en caso de organizaciones gremiales o asociaciones; en forma individual si es contratado por el trabajador de manera directa.

c) Otros casos: podrá contratarse por cuenta de un tercero en otros casos.”

El criterio legal que se adjuntó a la consulta no abordó la posibilidad de asegurar a las personas mencionadas en el artículo 683 del Código de Trabajo con base en las normas recién transcritas, lo que podría justificar la inadmisibilidad de la consulta en cuanto a este extremo; no obstante, en un afán de colaboración, expondremos, de manera general, nuestro criterio sobre el punto.

Desde nuestra perspectiva, nada obsta para que las personas que se dediquen a labores manuales o intelectuales, en el sector privado o en el sector público, y que no estén sujetas a un contrato de trabajo en sentido estricto, ni a una relación de empleo público, accedan a la protección contra riesgos del trabajo.

Esa posibilidad está incluso prevista en el artículo 194 del Código de Trabajo en favor de las personas que desarrollan actividades familiares y actividades por cuenta propia, en las que no existe una relación laboral. Dispone el artículo 194 citado lo siguiente:

“ARTICULO 194.- Sin perjuicio de que, a solicitud del interesado se pueda expedir el seguro contra riesgos del trabajo, estarán excluidos de las disposiciones de este Título:

a. La actividad laboral familiar de personas físicas, entendida ésta como la que se ejecuta entre los cónyuges, o los que viven como tales, entre éstos y sus ascendientes y descendientes, en beneficio común, cuando en forma indudable no exista relación de trabajo.

b. Los trabajadores que realicen actividades por cuenta propia, entendidos como los que trabajan solos o asociados, en forma independiente, y que no devengan salario.”

En el caso de las personas que prestan servicios personales al Estado, o a sus instituciones, sin estar ligados a ellos por una relación de empleo, existe la posibilidad de que, como producto de esa labor, se produzcan contingencias como las protegidas por el seguro de riesgos del trabajo (accidentes o enfermedades laborales), por lo que, estima esta Procuraduría que sí es posible que el Estado, o sus instituciones, tomen el seguro a favor de esas personas, conforme a las normas que rigen la materia y bajo las modalidades que admitan las empresas aseguradoras.

Para que sea razonable asegurar contra riesgos del trabajo a personas no sujetas al Estado, o a sus instituciones, por una relación de empleo, es necesario constatar que esas personas estén efectivamente expuestas a alguna de las contingencias protegidas pues, de lo contrario, la decisión carecería de motivo. Por ello, corresponde a cada ente público verificar ese aspecto, de forma tal que la suscripción del seguro tenga dentro de sus objetivos proteger al Estado de la eventual responsabilidad que le podría generar el acaecimiento de alguno de los riesgos.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- El Estado y los demás entes públicos están obligados a asegurar contra riesgos del trabajo a los funcionarios mencionados en el artículo 683 del Código de Trabajo con quienes mantenga una relación de empleo.

2.- Las personas que prestan servicios personales al Estado, o a sus instituciones, sin estar ligados a ellos por una relación de empleo, podrían estar expuestos a contingencias como las protegidas por el seguro de riesgos del trabajo (accidentes o enfermedades laborales), por lo que, estima esta Procuraduría que sí es posible que el Estado, o sus instituciones, tomen el seguro a favor de esas personas, conforme a las normas que rigen la materia y bajo las modalidades que admitan las empresas aseguradoras.

3.- Para que sea razonable asegurar contra riesgos del trabajo a personas no sujetas al Estado, o a sus instituciones, por una relación de empleo, es necesario constatar que esas personas estén efectivamente expuestas a alguna de las contingencias protegidas pues, de lo contrario, la decisión carecería de motivo. Por ello, corresponde a cada ente público verificar ese aspecto, de forma tal que la suscripción del seguro tenga dentro de sus objetivos proteger al Estado de la eventual responsabilidad que le podría generar el acaecimiento de alguno de los riesgos.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc

PGR-C-016-2023

INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL. OBLIGATORIEDAD DEL SEGURO CONTRA RIESGOS DEL TRABAJO. RELACIÓN LABORAL. ARTÍCULO 683 DEL CÓDIGO DE TRABAJO. SERVICIOS PERSONALES AL ESTADO. ARTÍCULO 193 Y 194 DEL CÓDIGO DE TRABAJO.

El gerente general del Instituto Nacional de Seguros nos planteó una consulta relacionada con la obligación de asegurar contra riesgos del trabajo a los funcionarios mencionados en el artículo 683 del Código de Trabajo.

Concretamente, solicitó nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

Esta Procuraduría, en su dictamen PGR-C-016-2023 del 3 de febrero del 2023, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador, arribó a las siguientes conclusiones: