Dictamen : 022 - del 14/02/2023

14 de febrero del 2023

PGR-C-022-2023

 

Señor

José Bernardino Rojas Méndez

Alcalde

Municipalidad de Buenos Aires

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, me refiero al oficio N° AMBA-147-2022 de fecha 23 de marzo del 2022, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con la siguiente interrogante:

 

“A los funcionarios que, de manera interina, se hayan desempeñado en un puesto de manera continua por más de un año, ¿Se les debe reconocer el derecho a vacaciones conforme a las reglas dispuestas en el numeral 155 inciso e) del código municipal o se deben regular por lo que disponga el derecho laboral común?”.

 

I.               SOBRE LOS ANTECEDENTES:

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el oficio AMBA-147-2022 de fecha 23 de marzo del 2022, se acompaña del criterio jurídico AJMBA-44-2022 del 21 de marzo del 2022, suscrito por el señor Johnny Vidal Atencio, en su condición de asesor legal de la Municipalidad de Buenos Aires, el cual luego de analizar los artículos 126, 127 y 155 del Código Municipal, la resolución N° 5026 de las 11:27 horas del 08 de octubre de 1993 de la Sala Constitucional y una resolución sin identificar de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, concluyó:

 

“Una vez analizado lo recién transcrito, es criterio de esta asesoría, que para el caso de los funcionarios municipales que, bajo nombramiento interino, superen de manera continua el plazo razonable de un año de prestar servicio en la institución, es necesario se les reconozca el derecho a vacaciones en igualdad de condiciones de los funcionarios municipales en propiedad, y no de conformidad con el derecho laboral común, toda vez que realizar lo contrario estaría simulando un proceder arbitrario por parte de la Administración, al enervar el acceso a un beneficio que en principio debería de aplicarse en igualdad de condiciones a todos los servidores que superen el tiempo ya provisto por el alto tribunal constitucional”.

 

A partir de lo expuesto, se analizará la presente consulta.

 

II.-      SOBRE LA FIGURA DEL FUNCIONARIO INTERINO:

 

De previo a iniciar con el análisis de la interrogante planteada por el señor Alcalde Municipal, resulta conveniente advertir que, conforme lo ha dispuesto nuestro Tribunal Constitucional: “La figura del servidor interino ha sido concebida con el fin de hacer posible la sustitución temporal de los servidores públicos regulares, garantizando de esta forma la continuidad de la labor del Estado, motivo por el cual, aunque se haya nombrado interinamente durante varios años a un servidor no adquiere un derecho que obligue a la Administración a nombrarlo en propiedad, o a seguirlo nombrando en otros cargos”. (Resolución No. 2012-17059 de las 16:01 hrs. del 5 de diciembre de 2012, Sala Constitucional).

 

De esta manera, según señalamos en el dictamen C-318-2019, del 04 de noviembre del 2019, posición que fue reafirmada en el C-340-2020, del 25 de agosto del 2020, la vigencia de los nombramientos interinos o de suplentes dependerá en mucho de si se trata de un interinazgo en sustitución del titular propietario del puesto o en plaza vacante; pues en el primero su designación está supeditada al regreso de aquél titular o bien por el tiempo que el Jefe respectivo lo estime necesario (art. 10 párrafo tercero del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil), mientras que en el segundo su duración debiera estar determinada por el tiempo que se requiera para efectuar el concurso respectivo para llenar la vacante (art. 12 Ibídem.); normas éstas aplicables de forma supletoria al régimen estatutario municipal –arts. 9.1  de la LGAP y 12 del Código Civil-.

 

De modo que la “prolongación en el tiempo está necesariamente sujeta a las particularidades de cada nombramiento” (Dictamen C-138-2017, de 16 de junio de 2017).

 

En todo caso, este tipo de nombramientos no se debe prolongar más allá de un plazo razonable y prudencial, determinable en cada caso, según sus circunstancias particulares (Dictámenes C-089-2019 y C-198-2019, op. cit.; así como las sentencias Nos. 5025-93, 3467-93, 2012-6497 y 2016-004834, de la Sala Constitucional).

Lo anterior, en aras de garantizar la continuidad de la labor del Estado y de los servicios que presta a la comunidad (entre otras, la resolución No. 2019-010284 de las 09:20 hrs. del 7 de junio de 2019, Sala Constitucional).

 

Al respecto, valga retomar el estudio efectuado en el dictamen C-340-2020, del 25 de agosto del 2020, mediante el cual se abordó la figura de la suplencia como un mecanismo para asegurar la continuidad de las funciones administrativas; y, puntualmente, la suplencia del funcionario público regular o permanente por servidores interinos y su régimen especial. Sobre esta última suplencia, en lo de interés, se dispuso:

 

“Ahora bien, partiendo del supuesto de que la presente consulta está referida a la suplencia del personal regular de esa corporación municipal; es decir, de aquellos servidores nombrados bajo el sistema de méritos y con base en idoneidad compraba (arts. 192 constitucional, 126, 128, 133, 134 y 142 del Código Municipal), debemos hacer algunas precisiones. Si bien el instituto de la suplencia, tanto en las normas generales aludidas de la LGAP, como en otras especiales que puedan existir en los diferentes reductos administrativos, comparten iguales características esenciales, esto es: ser un mecanismo de eficiencia administrativa; no implicar alteración de la competencia del órgano y ser una medida inexorablemente temporal, lo cierto es que en el caso de suplencias en plazas cubiertas por regímenes estatutarios de empleo público, las mismas deben hacerse conforme a lo regulado por cada régimen jurídico preestablecido. Esta es una regla que derivamos del ordinal 95, inciso 3) de la LGAP, según el cual: “3. Si la plaza está cubierta por el régimen especial del Servicio Civil el suplente será nombrado de conformidad con éste; si no lo está podrá ser nombrado libremente.”, y que, por demás, resulta aplicable a las corporaciones territoriales, que están sujetas a los principios o bases consustanciales del régimen constitucional de la función pública (arts. 191 y 192 de la Carta Política)^[6][1].

Y al igual que ocurre en el Régimen de méritos del Servicio Civil (art. 10 del Estatuto de Servicio Civil –ESC-), dentro del personal municipal “son funcionarios interinos los nombrados para cubrir las ausencias temporales de los funcionarios permanentes, contratados por la partida de suplencias o por contratos para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y amparada a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornales ocasionales ^[7][2].” (art. 127, párrafo segundo, del Código Municipal) ^[8][3]. Será entonces con base en el régimen jurídico aplicable a los servidores interinos en materia de empleo público municipal, que deberá regularse la suplencia de funcionarios regulares o permanentes. Véase que incluso, a los efectos de la presente consulta, la acepción dada por la jurisprudencia constitucional, de lo que es un servidor interino en el empleo público, calza plenamente con el instituto de la suplencia aludida: "El servidor interino puede definirse como aquel que se llama a ocupar de manera temporal un determinado puesto, durante la ausencia de su propietario o bien mientras nombra a un servidor regular. Es importante subrayar entonces que la característica más importante del nombramiento interino es su provisionalidad y ese carácter permite distinguirlo válidamente del servidor propietario, pues este último goza de estabilidad laboral lo cual le otorga ciertos derechos de los que no disfruta el sustituto" (Resolución No. 1999-04845 de las 16:21 hrs. del 22 de junio de 1999; reafirmada, entre otras, en las Nos. 2001-00648 de las 16:45 hrs. del 24 de enero de 2001; No. 2004-00637 de las 10:10 hrs. del 6 de agosto de 2004; 2014-03406 de las 14:05 hrs. del 12 de marzo de 2014 y 2019-005253 de las 14:20 hrs. del 22 de marzo de 2019; todas de la Sala Constitucional); figura que tiene carácter temporal, provisional o transitorio, jamás permanente, y por finalidad el garantizar la continuidad y eficiencia de los servicios públicos o del ejercicio de la función administrativa (Resolución No. 2012-17059 de las 16:01 hrs. del 5 de diciembre de 2012, Sala Constitucional) y que debiera de ser aplicada de forma racional por parte de la Administración Pública (Entre otras muchas, la resolución No. 867-91 de las 15:08 hrs. del 3 de mayo de 1991) ^[9][4] (…)”.

 

En atención a lo expuesto, y conforme lo ha determinado la Sala Constitucional en su jurisprudencia por demás vinculante, la característica más importante del nombramiento interino es su provisionalidad y ese carácter permite distinguirlo válidamente del servidor propietario. Ergo, el funcionario interino es el llamado a ocupar de manera temporal un determinado puesto, durante la ausencia de su propietario o bien mientras se nombra a un servidor regular.

 

II.           - SOBRE EL FONDO:

 

En lo que respecta al objeto de la presente consulta, la misma se circunscribe a un cuestionamiento jurídico específico y claro, referido a determinar sí en el caso de los funcionarios que, de manera interina, se hayan desempeñado en un puesto de manera continua por más de un año, se les debe reconocer el derecho a vacaciones conforme a las reglas dispuestas en el numeral 155 inciso e) del Código Municipal o se deben regular por lo que disponga el derecho laboral común.

 

Como punto de partida, es conveniente indicar que nuestra Constitución Política establece el derecho a vacaciones en su artículo 59, que indica:

 

“Artículo 59.- Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el legislador establezca”.

Por su parte, el Código de Trabajo en su numeral 153 regula:

“Artículo 153.- Todo trabajador tiene derecho a vacaciones anuales remuneradas, cuyo mínimo se fija en dos semanas por cada cincuenta semanas de labores continuas, al servicio de un mismo patrono.

En caso de terminación del contrato antes de cumplir el período de las cincuenta semanas, el trabajador tendrá derecho, como mínimo, a un día de vacaciones por cada mes trabajado, que se le pagará en el momento del retiro de su trabajo.

No interrumpirán la continuidad del trabajo, las licencias sin goce de salario, los descansos otorgados por el presente Código, sus reglamentos y sus leyes conexas, las enfermedades justificadas, la prórroga o renovación inmediata del contrato de trabajo, ni ninguna otra causa análoga que no termine con éste”.

 

Puntualmente, el artículo 155 inciso e) del Código Municipal, dispone las vacaciones escalonadas o progresivas para los servidores municipales protegidos por dicho Código, definiendo la cantidad de días de la siguiente manera:

 

“Artículo 155.- Los servidores municipales protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos, además de los dispuestos en otras leyes:

(…)

e) Disfrutarán de vacaciones anuales según el tiempo consecutivo servido, en la siguiente forma:

i) Si hubieren trabajado de cincuenta semanas a cuatro años y cincuenta semanas, gozarán de quince días hábiles de vacaciones.

ii) Si hubieren trabajado de cinco años y cincuenta semanas a nueve años y cincuenta semanas, gozarán de veinte días hábiles de vacaciones.

iii) Si hubieren trabajado durante diez años y cincuenta semanas o más, gozarán de treinta días hábiles de vacaciones.

(…)”.

 

            Conforme se extrae de la consulta, la duda se genera debido a lo dispuesto en el ordinal 127 del Código Municipal. Norma que expresamente dispone:

 

“Artículo 127. - Los servidores municipales interinos y el personal de confianza no quedarán amparados por los derechos y beneficios de la Carrera administrativa municipal, aunque desempeñen puestos comprendidos en ella.

Para los efectos de este artículo, son funcionarios interinos los nombrados para cubrir las ausencias temporales de los funcionarios permanentes, contratados por la partida de suplencias o por contratos para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y amparada a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornales ocasionales.

Por su parte, son funcionarios de confianza los contratados a plazo fijo por las partidas antes señaladas para brindar servicio directo al alcalde, el Presidente y Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el Concejo Municipal”. (El subrayado no pertenece al original)

 

Nótese de las normas transcritas, que tanto la Constitución Política como el Código de Trabajo, establecen un mínimo de dos semanas de vacaciones, por cada cincuenta semanas laboradas, siendo que ese mínimo puede ser superado, como sucede en el supuesto del Código Municipal, al establecer vacaciones escalonadas o progresivas, de conformidad con el tiempo consecutivo servido a la municipalidad respectiva.

 

Ahora bien, en nuestro pronunciamiento C-138-2017 del 16 de junio del 2017, señalamos que si bien, un funcionario interino goza únicamente de estabilidad impropia, ello no implica que no se le deben respetar los derechos laborales que eventualmente le correspondan:

 

“En este orden de ideas y en atención a la consulta planteada respecto a cuáles extremos laborales se les debe cancelar a los funcionarios nombrados de manera interina al momento de ser cesados, por alguna causal objetiva, ese municipio debe tener claro que si bien un funcionario interino apenas goza de la llamada estabilidad impropia, no por ello el resto de derechos laborales que eventualmente le correspondan, dependiendo del plazo de su nombramiento conforme se analizará a continuación, se les puede vedar sin una causal válida que así lo justifique.

Dicho en otras palabras, todos aquellos derechos laborales a los cuales pueda acceder un funcionario interino se deben respetar y mantener incólumes; por ejemplo, el reconocimiento de las vacaciones y el aguinaldo proporcionales al tiempo laborado. Derechos que son irrenunciables, indistintamente del plazo del nombramiento interino, ni del supuesto por el cual se nombre a un servidor.

(…)

En ese orden de ideas, es dable resaltar que aunque el funcionario nombrado interinamente no goza del derecho a la estabilidad otorgado a los servidores regulares, tampoco puede esa municipalidad negarle derechos laborales que le corresponden sin justificación alguna, pues esto devendría en una actuación arbitraria.

Lo anterior justifica el reconocimiento a los trabajadores en dicha posición de algunos derechos propios de las relaciones de tipo indefinido. Al respecto, la Sala Segunda ha indicado lo siguiente:

“… la jurisprudencia ha interpretado que con fundamento en esa normativa se puede concluir que si llegado el acaecimiento del plazo, aún se dan las condiciones que dieron origen al vínculo, el mismo se reputará como de carácter indefinido y en el caso del Sector Público en armonía con ese criterio, se ha equiparado la situación de las personas que le sirven al Estado, o a sus instituciones, de manera interina, y cuya antigüedad en esa condición supere el año, a la de un contrato de trabajo, por tiempo indefinido, para los afectos de reconocerles algunos de los derechos del funcionario en propiedad, como lo es la cesantía”.  (Sentencia n.° 568 de 9:00 horas de 14 de julio del 2004. (En el mismo sentido, véanse las sentencias 78 de las 11:20 horas del 27 de febrero del 2002, 225 de las 15:20 horas del 11 de agosto de 1999 y 40 de las 10:00 horas del 2 de febrero de 1996).

“… aun cuando no se adquiere derecho a la plaza, se han equiparado las prórrogas sucesivas del interinazgo que superen un año a un contrato por tiempo indefinido, a los efectos del pago de los derechos laborales y de las indemnizaciones que establece la legislación ordinaria para ese tipo de relaciones − de tiempo indefinido −. “(Sentencia n.° 385-2013 de las 10:20 horas del 12 de abril de 2013)”.

 

Asimismo, en nuestro dictamen C-048-2011 del 2 de marzo del 2011, indicamos que en el supuesto de que un nombramiento interino supere el plazo de un año, resulta procedente el reconocimiento de la antigüedad, lo cual es un aspecto intrínsecamente relacionado con las vacaciones escalonadas o progresivas, las cuales derivan precisamente de esa antigüedad que adquiere el funcionario con el paso de los años o el tiempo consecutivo servido:

 

“Bajo esta misma línea de pensamiento, esta Procuraduría ha señalado que no obstante que los trabajadores nombrados por la partida de servicios especiales deben ser contratados por un plazo que no supere un año, la realidad es que en algunos casos, estos trabajadores pueden ser contratados para realizar labores más allá de ese plazo, lo que podría hacer surgir otros derechos a estos trabajadores.  Así, se ha indicado, con respecto a este aspecto, lo siguiente:

“En lo que respecta a la interrogante planteada, vale señalar de manera general, que ese Alto Tribunal del Derecho de Trabajo, reiteradamente, ha declarado con lugar el reconocimiento de la antigüedad acumulada por funcionarios, que aún cuando la parte demandada alegaba que ocupaban puestos por servicios especiales o por obra determinada,  determinó que desempeñaban funciones que se ubicaban dentro del engranaje organizacional de la institución, así como que su nombramiento o nombramientos lo eran sin solución de continuidad, superando el plazo de un año, a que refieren los artículos 26 y 27 del Código de Trabajo, y doctrina que le informan. Enfatizando esa jurisdicción, que pese que la Administración denomina a ese tipo de relación de trabajo como de “Servicios Especiales” o por “Obra Determinada”, sucede que luego de acaecido el tiempo por el cual fueron nombrados los servidores, la causa o materia de trabajo que los originaba continuaba subsistiendo; y, en esa medida, los contratos no podían ser considerados como de plazo fijo, a la luz de lo establecido en la mencionada normativa.  Así, la Sala Segunda, en lo conducente, ha expresado:

“La argumentación de que, su contratación, se hizo bajo la modalidad de un contrato por obra determinada, no está respaldada probatoriamente.   Por el contrario, el hecho de que, el trabajador, sin solución de continuidad, se encuentre ocupando ese puesto, desde el 26 de agosto de 1996, permite concluir que estamos en presencia de un contrato por tiempo indefinido, a tenor de lo dispuesto por los numerales 26 y 27 del Código de Trabajo -de indiscutible aplicación supletoria, a las relaciones de servicio- de acuerdo con los cuales la contratación de personas asalariadas, por tiempo determinado, sea en el sector público o en el privado, es excepcional; depende de la naturaleza y de las necesidades del servicio o de la función a realizar y, en principio, no puede ser mayor de un año. Si llegado el acaecimiento del plazo, se mantienen las causas que dieron origen al vínculo y la materia del contrato, éste se refuta como indefinido, no en el sentido de adquirir la titularidad del puesto, sino a los efectos de poder reclamar -dado el caso- el derecho al reconocimiento de las respectivas prestaciones laborales”.     

(Lo subrayado no es del texto original)

(Véase sentencia No. 1059, de 9:55 horas de 17 de noviembre del 2007)

(En similar sentido se pueden consultar las sentencias números 565, de las 9:05 horas; 568, de las 9:20 horas, ambas del 8 de noviembre del 2002; 438, de las 15:20 horas del 13 de agosto del 2003; 11, de las 9:30 horas del 21 de enero del 2004 y 284, de las 9:50 horas del 27 de abril del 2005).

Sin ánimo de invocar toda la jurisprudencia que en torno a esta clase de relaciones de servicio ha vertido la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, es claro que si los contratos por servicios especiales no son aquellos que por esencia se establecen para realizar labores verdaderamente excepcionales y ocasionales, es decir en los términos que lo ha estipulado el artículo 26 del Código de Trabajo, es claro que se encontrarían dentro del colectivo interino a que refiere el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y en ese sentido procedería el reconocimiento de la antigüedad para el pago de los aumentos anuales. Circunstancia que en todo caso, deberá ser sopesada cuidadosamente por la Administración, para los efectos correspondientes. (Dictamen C-460-2007 del 21 de diciembre del 2007)”. (El subrayado no corresponde al original)

 

  A mayor abundamiento, en relación con los funcionarios interinos, cuyo plazo de nombramiento excede un año, la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha sido enfática en determinar que se equipara el tipo de contrato a un contrato por tiempo indefinido, y, en consecuencia, se adquieren los mismos derechos que el servidor regular, con excepción de la estabilidad:

 

(…) Siguiendo este orden de ideas, tanto la jurisprudencia constitucional como la de esta Sala, han equiparado, en forma sistemática, la situación de las personas que sirven al Estado, o a sus instituciones, de manera interina, y cuya antigüedad, en esa condición, supere el año; a la de un contrato de trabajo por tiempo indefinido, para determinados efectos, no para todos. Se ha reconocido así, que, por ese sólo transcurso del tiempo, adquieren los mismos derechos de los cuales es titular quien se encuentre nombrado en propiedad, con excepción, claro está, del relativo a la reinstalación, que se deriva de una denominada estabilidad propia. En este sentido, la Sala Constitucional resolvió, en su Voto número 5025, de las 11:24 horas, del 8 de octubre de 1993: “Ante la inexistencia de una norma especial que haga referencia al punto, considera la Sala que lo procedente y de conformidad con el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República C-354-92 del 24 de diciembre de 1992 y la jurisprudencia que sobre el punto han establecido los Tribunales de Trabajo (Ver las resoluciones N° 3326 del 23 de agosto de 1979 del Tribunal Superior de Trabajo, N° 30 del 21 de abril de 1964, N° 1586 del 12 de mayo de 1977 y N° 2591 del 13 de junio de 1980, todas de la Sala de Casación)  es fijar ese plazo en un año, aclarando que a partir de ese momento lo que opera es la adquisición de los derechos de los cuales un trabajador en propiedad es titular (asimilado por la misma jurisprudencia laboral a los derechos emanados del contrato de trabajo a tiempo indefinido preceptuado en el artículo 28 del Código de Trabajo) no la propiedad automática de la plaza, que debe llenarse necesariamente por los procedimientos de concurso que la normativa correspondiente determine. (…) Cabe añadir, que en todo caso de interinazgo, sea en plaza vacante o no, pasado un año desde el inicio de la relación laboral aún cuando no se adquiere derecho a la plaza deben reconocérsele los mismos derechos de los propietarios, de conformidad con las regulaciones que del contrato a tiempo indefinido hace el Código de Trabajo". (Ver, en el mismo sentido, el Voto número 1275, de las 12:30 horas, del 15 de marzo de 1996).  Esta Sala ha reiterado que, cuando el nombramiento del interino supera un año, el contrato de trabajo, que por su naturaleza es a plazo fijo, se transforma en uno por tiempo indefinido; no para los efectos de que el servidor adquiera la propiedad en el puesto, sino respecto del pago de los derechos laborales inherentes a ese tipo de vínculos; y, también, cuando el empleador le pone término sin causa justificada (Voto número 207, de las 16:00 horas, del 21 de julio de 1994)”. (Resolución 2015-000455 de las 09:55 horas del 29 de abril del 2015 de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia) (El resaltado no pertenece al original)

 

En este orden de ideas, valga destacar que, si bien el artículo 127 del Código Municipal establece que los servidores interinos no se encuentran amparados por los derechos y beneficios de la carrera administrativa municipal, debe analizarse un aspecto primordial, como lo es que la jurisprudencia constitucional ha sido clara en determinar que los derechos y beneficios de la carrera administrativa que no gozan los interinos se refieren, principalmente, a las causas y procedimientos de remoción.

 

Al respecto, la resolución número 13799-2011 de las 14:59 horas del 12 de octubre del 2011 de la Sala Constitucional, dispuso:

 

“VIII.-Sobre los funcionarios interinos. Se hace necesario referirse a lo que este Tribunal Constitucional ha dicho en general, sobre el tema de los funcionarios interinos. La figura del servidor interino ha sido concebida con el fin de hacer posible la sustitución temporal de los servidores públicos regulares, garantizando de esta forma la continuidad de la labor del Estado, motivo por el cual, aunque se haya nombrado interinamente durante varios años a un servidor no adquiere un derecho que obligue a la Administración a nombrarlo en propiedad, o a seguirlo nombrando en otros cargos. En este punto es importante distinguir las categorías de interinos: los interinos para sustituir funcionarios en propiedad (es decir, interinos en plazas no vacantes) y los interinos en plazas vacantes. En el primer supuesto, del nombramiento en sustitución del propietario, la designación está subordinada a la eventualidad del regreso al puesto del funcionario titular, en cuyo caso debe cesar la designación del interino, ya que ese tipo de nombramiento no le es oponible al propietario. En caso de plazas vacantes, el servidor interino goza de una estabilidad relativa o impropia, en el sentido de que no puede ser cesado de su puesto a menos que se nombre en él a otro funcionario en propiedad. El interinato es una situación provisional y una excepción a la regla, así que, ningún funcionario puede pretender que las autoridades accionadas estén obligadas a decretar la prórroga de su nombramiento, pues no se ostenta derecho adquirido alguno sobre un puesto determinado, sino que ello dependerá de la situación particular de cada uno, y de que no se esté frente a alguno de los siguientes cinco supuestos que operan como excepciones a la máxima de no poder sustituir un interino por otro funcionario: 1.- cuando se nombra a otro funcionario en propiedad (plaza vacante), 2.- cuando se reincorpora a sus labores el titular del puesto, es decir, cuando sustituye a otra persona por un determinado plazo y éste se cumple (plaza no vacante), 3.- cuando el interino inicialmente nombrado lo fue por inopia, no reuniendo los requisitos del puesto (interino nombrado sin reunir los requisitos), 4.- cuando el servidor ascendido interinamente no supera con éxito el período de prueba establecido por la ley, o 5.- cuando en casos calificados como aquellos donde se está frente a un proceso de reestructuración que implica la eliminación de plazas, con el respectivo cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para hacerlo. Una actuación de la Administración contraria a lo expuesto constituye una violación al derecho a la estabilidad laboral del servidor interino, cobijado en el artículo 56 de la Constitución Política. Así entonces, fuera de las excepciones mencionadas, el nombramiento de servidores interinos por plazos que se prolongan en forma indefinida y la posterior remoción de un interino para nombrar a otro en las mismas condiciones de inestabilidad sólo puede conducir a lo que nuestros constituyentes pretendieron evitar: que existan funcionarios públicos laborando en forma regular para la Administración pero sin contar con la garantía de inamovilidad que establece la Constitución (Véase, entre otras, la resolución 867-91 de las 15:08 horas del 03 de mayo de 1991).

En criterio de esta Sala, una de las garantías que se tienen sobre la calidad del servicio que brinda la Administración se sustenta en que el contrato de interinidad se encuentra igualmente sujeto a la verificación de requisitos y otras formalidades. Por ejemplo, debe realizarse siempre por escrito y consignar la causa de sustitución, identificando al trabajador sustituido e indicando si se realizarán las mismas funciones que el trabajador sustituido u otras de diversa naturaleza, además del plazo de duración del mismo. De lo anterior se desprende que quien ocupe un puesto en la función pública, aunque sea en la modalidad del interinazgo, lo hará bajo los supuestos de responsabilidad del puesto que desempeña, tal y como lo hace el propietario. De lo expuesto, se desprende con claridad que los derechos y beneficios de la carrera administrativa que no gozan los interinos se refieren, principalmente, a las causas y procedimientos de remoción. En síntesis, se ha determinado que el servidor interino no goza de la estabilidad laboral propia que el artículo 192 constitucional garantiza a los regulares, pero no por ello puede la Administración negarle derechos fundamentales sin justificación alguna”. (El resaltado no pertenece al original)

 

Igual razonamiento se ha efectuado con respecto a los funcionarios interinos y el eventual sometimiento al régimen de la dedicación exclusiva (Dictamen C-089-2006, de 3 de marzo de 2006, retomado en el C-205-2021 del 15 de julio de 2021), ello fundamentado precisamente en jurisprudencia constitucional vinculante, según la cual:

 

“(…) Sobre el otorgamiento de incentivos, ventajas o sobresueldos, esta Sala ha venido delineando claramente una política de asimilación entre los funcionarios interinos y propietarios, bajo la premisa de que solo pueden admitirse aquellas diferencias que tengan su fundamento estrictamente en la condición de interinidad de los primeros (…) esta Sala se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre violaciones al principio de igualdad contenidas en ciertas prácticas o normas jurídicas que crean diferencias entre empleados de una misma institución solamente por su condición de servidor interino, y les ha reconocido a éstos ciertos derechos con la finalidad de garantizarle una mayor seguridad e igualdad en el ámbito laboral frente a los servidores propietarios (…) la discriminación se presenta en la aplicación de los denominados “pluses salariales” o sobresueldos como lo es este caso concreto el pago de “dedicación exclusiva”. Esa diferenciación consiste en que el interino no tendrá derecho a optar por acogerse al pago de dedicación exclusiva como si lo tiene el propietario, y como se puede notar, tal desigualdad de trato no tiene un fundamento claro, pues lo cierto es que el interino, ocupa de pleno derecho -y mientras dure su nombramiento- la plaza o cargo del propietario, y si dicho cargo conlleva una serie de ventajas inherentes al puesto como lo es en este caso la opción de acogerse al régimen de dedicación exclusiva, no parece admisible que el simple hecho de la provisionalidad del nombramiento implique la pérdida para el interino de tal derecho, que le viene atribuido en el puesto. Expresado en otros términos, la norma en cuestión carece de razonabilidad y proporcionalidad, en tanto establece que para poder aspirar al pago de los denominados pluses salariales, el servidor debe tener la propiedad del puesto, con lo que se olvida que independientemente de la condición que ostenten (interina o en propiedad), su condición laboral frente al cargo que desempeñan es similar, por lo cual, deben tener las mismas posibilidades para disfrutar del pago por concepto de prohibición o dedicación exclusiva, entre otros pluses, que ofrece el mismo cargo, de modo que la distinción hecha por la norma en discusión carece de validez y sustento. A mayor abundamiento, no se aprecian valoraciones objetivas, que justifiquen tal distinción, por lo que estamos al frente de una norma meramente conculcadora del derecho fundamental a la igualdad del servidor interino frente al propietario y que induce a la Administración a actos arbitrarios y evidentemente inconstitucionales, con infracción del principio de igualdad y razonabilidad que rige los actos emanados de entes públicos.” (Resolución No. 1999-04845 de las 16:24 hrs. del 22 de junio de 1999, reiterada en la No. 2001-00648 de las 16:45 hrs. del 24 de enero de 2001, ambas de la Sala Constitucional).

 

Bajo esa inteligencia, no escapa a este órgano consultivo que entre la jurisprudencia constitucional vinculante y el texto expreso del artículo 127 del Código Municipal podría existir una contradicción, que a nuestro juicio se puede solventar mediante una interpretación conforme a la Constitución del citado numeral, en el sentido de que las restricciones a la carrera administrativa en perjuicio de los interinos se refieren principalmente a las causas y procedimientos de remoción.

 

En este caso es necesaria la interpretación conforme a la Constitución de la citada norma de rango legal, para aclarar el sentido, finalidad, propósito y alcance, frente a situaciones jurídicas concretas, máxime que esa armonización está sustentada en jurisprudencia de la Sala Constitucional.

Así, este órgano consultivo ha conceptuado la interpretación del bloque de legalidad “conforme a la Constitución”, en los siguientes términos:

“… en razón del principio de unidad del ordenamiento jurídico y el carácter superior de la Constitución como norma jurídica, toda ley debe ser interpretada, formal y materialmente, de conformidad con ésta, particularmente con sus valores y principios. Es lo que en doctrina se llama el principio de interpretación conforme con la Constitución, que obliga al intérprete a optar por aquella interpretación que mejor realice los valores y principios constitucionales y rechazar cualquier interpretación que sea contraria a dichos valores y principios, o contraria a una disposición específica de la Constitución. En el fondo, la interpretación conforme con la Constitución es resultado de la aplicación del método sistemático, esto es, la interpretación según el contexto, que exige que las normas se interpreten como formando parte de un sistema normativo constituido por el conjunto del ordenamiento jurídico, según su jerarquía normativa, y el cuerpo normativo específico del cual forma parte la norma interpretada.- En síntesis, las normas deben ser interpretadas de conformidad con los valores y principios constitucionales, su contexto, antecedentes históricos y legislativos, y en atención al fin público que persiguen”. (Dictamen C-349-2006 de 30 de agosto de 2006 y en sentido similar el C-444-2005 del 23 de diciembre del 2005).

 

Por consiguiente, tal y como lo hemos externado en otros pronunciamientos, a partir de la idea de supremacía constitucional y de su concepción como norma jurídica de aplicación directa e inmediata, y con base en los principios constitucionales de legalidad o juridicidad administrativa, seguridad jurídica y jerarquía normativa -principios a los que se hallan vinculados todos los operadores jurídicos-, más que un cometido, es nuestro deber compatibilizar y preservar la simetría que debe tener el resto del ordenamiento infraconstitucional a las normas, valores y principios constitucionalmente previstos; esto como franca expresión de la fuerza expansiva que a nivel normativo se le reconoce a la Constitución como la fuente de Derecho en sentido propio, desde la que deberá integrarse, informarse e interpretarse el resto del ordenamiento jurídico. (Dictamen C-233-2009 26 de agosto de 2009)

 

En suma, con fundamento en lo expuesto, este órgano consultivo concluye que, en el supuesto consultado, resulta procedente el reconocimiento del derecho a vacaciones conforme a las reglas dispuestas en el numeral 155 inciso e) del Código Municipal, siempre y cuando se interprete el ordinal 127 del Código Municipal, en los términos definidos en este dictamen.

 

Cordialmente.

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Dirección de la Función Pública

YAV/HVC/gcc

PGR-C-022-2023

 

MUNICIPALIDAD DE BUENOS AIRES. FUNCIONARIOS INTERINOS. VACACIONES PROGRESIVAS. ARTÍCULOS 155 INCISO E) del código Municipal. interpretación conforme a la Constitución del numeral 127 DEL mismo cuerpo normativo.

 

Por medio del oficio N° AMBA-147-2022 de fecha 23 de marzo del 2022, suscrito por el señor José Bernardino Rojas Méndez, Alcalde de la Municipalidad de Buenos Aires, se solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con la siguiente interrogante:

 

“A los funcionarios que, de manera interina, se hayan desempeñado en un puesto de manera continua por más de un año, ¿Se les debe reconocer el derecho a vacaciones conforme a las reglas dispuestas en el numeral 155 inciso e) del código municipal o se deben regular por lo que disponga el derecho laboral común?”.

 

Con la aprobación de la Doctora Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta, se emitió el dictamen PGR-C-022-2023 del 14 de febrero del 2023, suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora Adjunta, mediante el cual se concluyó:

 

“En suma, con fundamento en lo expuesto, este órgano consultivo concluye que, en el supuesto consultado, resulta procedente el reconocimiento del derecho a vacaciones conforme a las reglas dispuestas en el numeral 155 inciso e) del Código Municipal, siempre y cuando se interprete el ordinal 127 del Código Municipal, en los términos definidos en este dictamen”.