Dictamen : 018 - del 08/02/2023

08 de febrero de 2023

PGR-C-018-2023

Señor

Nogui Acosta Jaén

Ministro

Ministerio de Hacienda

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República me refiero a su oficio n.° MH-DM-OF-2710-2022, del 9 de noviembre de 2022, en cuya virtud formula la siguiente pregunta:

“¿Con base en lo dispuesto por los artículos 69 y 94 de la Ley No.8131 de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Decreto Ejecutivo 32988-H-MP-PLAN, se puede interpretar que el Poder Ejecutivo puede emitir resoluciones otorgando derechos, quedando su pago supeditado al momento que haya contenido presupuestario?”

En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), se adjunta el criterio legal n.° MH-DJ-OF-1986-2022, del propio 9 de noviembre del año pasado, de la Dirección Jurídica de ese Ministerio, en el que se indica que la posición inicial de dicha cartera iba en la línea de que si no existía contenido presupuestario en la partida dedicada al pago de resoluciones administrativas declaratorias de derechos patrimoniales a favor de los administrados, no se podían emitir resoluciones que contuvieran órdenes de pago, tesis que fue reconsiderada a la luz de una mejor interpretación que se hizo del artículo 69 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001), cuya ubicación en el capítulo dedicado a la administración de los recursos dentro del título del Subsistema de Tesorería Nacional, recuerda que dicho órgano no puede ordenar pagos de obligaciones contraídas de conformidad con la Ley de presupuesto si no existen los fondos para hacerlos efectivos. En ese sentido, afirma que la orden de pago surge con posterioridad al nacimiento de las obligaciones y que la limitación legal que impone el mismo precepto no viene dada a las obligaciones que puedan surgirle al Estado por una u otra circunstancia, de manera que el nacimiento de las obligaciones no está supeditada a la figura legal de la “Orden de Pago”, pero la “Orden de Pago” sí está supeditada a la existencia de fondos; para lo que cita como ejemplo las sentencias judiciales y las resoluciones administrativas firmes que otorgan el pago de sumas a favor de terceros que deben ser luego reconocidos por el Estado. Sin que, en ninguno de esos dos supuestos, se requiera contar de manera previa con el contenido presupuestario correspondiente y, en el caso particular de los tribunales de justicia, ni siquiera consultan la existencia de este (y remite a lo dispuesto en los artículos 161, inciso c), 166, 167 y 168 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en adelante CPCA). Al respecto, apunta que el cumplimiento de los actos administrativos puede estar condicionado a hechos futuros o a que se den las condiciones que permitan su ejecución, como sucede con una resolución administrativa firme, emitida por la Dirección Nacional de Pensiones, que otorga el derecho al disfrute de una pensión por el régimen de Gracia a una particular y condiciona el efecto material a la existencia de contenido presupuestario pertinente, pero no su nacimiento. Refiere después que el artículo 94 del Reglamento a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Decreto Ejecutivo n.°32988-H-MP-PLAN, del 31 de enero de 2006), reafirma la interpretación anterior del citado artículo 69, en el sentido de que no se pueden emitir “Órdenes de Pago” si no existen fondos o contenido presupuestario, sin que la norma limite el nacimiento de obligaciones del Estado, plasmadas en resoluciones administrativas sujetas a dicha condición; de lo que deduce que, aun cuando no exista contenido presupuestario en la partida, pero si existen fondos suficientes en la Tesorería Nacional, se puedan emitir resoluciones administrativas con “Órdenes de Pago” sin incurrir en responsabilidad administrativa. Cita nuestro dictamen C-039-2005, del 28 de enero, en relación con las fuentes de obligaciones a cargo del Presupuesto Nacional del Estado, quien no puede desconocerlas alegando la falta de contenido presupuestario y transcribe también parte de las consideraciones hechas por la Procuraduría en los dictámenes C-333-2001, del 30 de noviembre y C-352-2001, del 19 de diciembre, para concluir:

“1.- Que pueden emitirse Resoluciones Administrativas mediante las cuales surgen obligaciones por parte del Estado, condicionadas a que posteriormente haya fondos o contenido presupuestario, supeditadas a Partidas Presupuestarias.

2.- Las obligaciones a cargo del Estado, pueden provenir de una ley no presupuestaria, resoluciones judiciales, contratos o actos administrativos (dentro de los que encontramos las resoluciones administrativas, mediante las cuales se crean, modifican, o extinguen derechos).

3.- Aunque no exista contenido presupuestario en la partida, pero si existen fondos suficientes en la Tesorería Nacional, se pueden emitir resoluciones con órdenes de pago, sin incurrir en responsabilidad, decimos lo anterior por cuanto debemos hacer una conexidad entre lo dispuesto en el numeral 69 de la Ley 8131 y el artículo 90 (sic) del Reglamento a la Ley 8131 referido en esté acápite, así las cosas las (sic) toda emisión de orden de pago queda supeditada siempre a la existencia de fondos, no así a contar (sic) contenido presupuestario” (el subrayado no es del original).

A. ACERCA DE LA EJECUTIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO FAVORABLE SUSCEPTIBLE INCLUSO DE SER EJECUTADO DIRECTAMENTE POR EL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA

Tal y como se indicó al inicio, el señor Ministro consulta si es posible interpretar que el Poder Ejecutivo está autorizado para emitir resoluciones otorgando derechos, cuyo pago quede supeditado al momento en que haya contenido presupuestario a partir de lo dispuesto por los artículos 69 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y 94 de su reglamento.

De entrada, es importante diferenciar dos factores a considerar que se derivan de la inquietud anterior y que determinan la posibilidad para que la Administración Pública central condicione el pago efectivo de una obligación que contrajo con un particular al supuesto regulado en los preceptos citados, esto es, la disponibilidad de fondos o de contendido presupuestario.

El primer factor hace referencia a la capacidad de la Administración Pública para dictar actos administrativos encaminados a la creación, modificación o la extinción de una determinada relación jurídica o bien, a la declaración (o a la negación de la declaración) de un derecho respecto a una persona –ver los artículos 136.1.a), 155.1, 173 y 308.1.a) de la Ley General de la Administración Pública, n.° 6227, del 2 de mayo de 1978 (LGAP)–, en ejercicio de una potestad conferida previamente por el ordenamiento jurídico[1]. Es decir, para adoptar una decisión en virtud de la cual se concreta para un supuesto específico la potestad conferida por la ley al Estado y de esa conjunción de la potestad y la decisión administrativa surte el efecto de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas[2].

Dentro de este conjunto de actos administrativos que disponen de tal carácter regulador (o vinculante)[3], se hallan precisamente los denominados actos administrativos favorables o ampliatorios, en tanto inciden de forma favorable en la esfera jurídica de su destinatario creando u otorgando un derecho, una facultad, una posición de ventaja o beneficio o bien, suprimiendo una limitación, un deber o una posición de desventaja o negativa[4] (ver nuestro dictamen C-046-2009, del 18 de febrero). Tenemos así, que dichos actos amplían la esfera o el patrimonio jurídico de la persona particular, creando o reconociendo un derecho o una ventaja jurídica a su favor[5] (verbigracia, la resolución administrativa que confiere una pensión de gracia a un particular, en el ejemplo usado por el criterio de la Dirección Jurídica).

Esta clase de actos llevan aparejada, además, una consecuencia de capital relevancia, respecto a que la Administración Pública en tesis de principio se encuentra impedida para anular, en vía administrativa, los actos propios que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos la Administración de que se trate debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado por los artículos 10.5, 34 y 39.1.e) del CPCA o bien, acudir de manera excepcional al procedimiento del artículo 173 de la LGAP, que le permite anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta. La razón, en todo caso, para limitar la posibilidad de que el Estado anule por sí mismo los actos suyos declaratorios de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos no van a ser modificados, ni dejados sin efecto arbitrariamente por aquél (por todos, ver el dictamen PGR-C-289-2022, del 21 de diciembre).

Por otro lado, el segundo factor estrechamente unido al primero alude a la propia dinámica del acto administrativo o lo que es lo mismo, a su capacidad de producción de los efectos jurídicos previstos en este, aún frente a eventuales resistencias de los administrados[6]. Con ello hacemos alusión a la eficacia del acto administrativo, de modo tal que, a tenor del artículo 140 de la LGAP, “[e]l acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte” (el subrayado no es del original).

De manera que, el acto administrativo es eficaz a partir de su notificación al particular, pero, incluso, puede iniciar sus efectos desde antes de su comunicación a partir de que es emitido si es de contenido favorable, es decir, si únicamente le otorga derechos, tal como lo explicamos en el dictamen C-189-2012, del 6 de agosto:

“A. EN ORDEN A LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATIVOS DE DERECHOS

El artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública ha establecido una regla general en orden a la eficacia de los actos administrativos. En este sentido, se ha prescrito que la eficacia de los actos administrativos, por principio, se encuentra supeditada a su comunicación. La norma de glosa se transcribe:

“Artículo 140.-

El acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte.”

Por principio común, entonces, los actos administrativos no producen efectos sino después de que éstos sean comunicados a las personas con interés legítimo en ellos.

Lo anterior constituye, por supuesto, una garantía racional de seguridad jurídica.

En efecto, es claro que constituiría una abierta arbitrariedad, el hecho de que las Administraciones Públicas tuviesen la libre potestad de oponer a las personas sus propios actos administrativos desfavorables aún sin haberlos comunicado correcta y debidamente.

En este sentido, debe indicarse que este principio común del Derecho Administrativo se encuentra también consagrado en el artículo 334 de la misma Ley General de la Administración Pública (LGAP) el cual dispone que, los actos administrativos no serán oponibles a los administrados sino desde su debida comunicación.

“Artículo 334.-

Es requisito de eficacia del acto administrativo su debida comunicación al administrado, para que sea oponible a éste.”

Ahora bien, el principio general del artículo 140 LGAP tiene una de las más importantes excepciones en el caso de los actos que conceden derechos. Esto tiene una indudable relevancia para la presente consulta.

En efecto, debe advertirse, en primer lugar, que por disposición expresa del artículo 140 de repetida cita, se ha establecido que en el supuesto de que los actos administrativos concedan únicamente derechos, su eficacia se produce desde el mismo momento en que son adoptados. Ergo, la regla particular en el caso de los actos administrativos que conceden exclusivamente derechos, es que su eficacia es inmediata desde su adopción. Al respecto, conviene considerar lo escrito por JINESTA LOBO:

El ordenamiento jurídico puede disponer, explícita o implícitamente, que el acto administrativo adquiera eficacia desde la fecha misma de su adopción, sin necesidad de su comunicación. Así sucede en dos hipótesis: a) Cuando el acto concede únicamente derechos – acto favorable o declarativo de derechos –(artículo 140 LGAP), y b) Cuando se trata de actos administrativos internos (artículo 120, párrafo 1 y 122 párrafo 1 LGAP) como un reglamento autónomo de organización o una circular, dado que, su principal característica es que no inciden en la esfera del administrado por lo que no es requisito de eficacia su comunicación a éste. (artículo 334 LGAP)”(JINESTA LOBO, ERNESTO. TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Tomo I. EJC. 2009, P- 566)

Incluso debe subrayarse que el artículo 142.2 de la Ley General de la Administración Pública contempla, aún, la posibilidad de otorgar un cierto y limitado efecto retroactivo a los actos administrativos declarativos de derechos. Esto cuando desde antes de la adopción del acto existieren los motivos para su acuerdo, y por supuesto siempre y cuando la retroacción de la eficacia no lesione derechos o intereses de terceros de buena fe” (el subrayado no es del original).

De lo expuesto hasta ahora se extrae que, como consecuencia de la eficacia del acto declaratorio de derechos, la misma Administración Pública que lo dictó se halla compelida a cumplirlo o ejecutarlo de inmediato como regla general, pues ni siquiera los recursos administrativos que se interpongan en contra de este, ni los visos de una posible nulidad relativa que le aquejen, tienen la virtud para suspender automáticamente sus efectos (artículos 148 y 176 LGAP). Esa virtualidad o potencia obligatoria del propio acto, su carga de imposición de conductas frente a terceros o la propia Administración es lo que se denomina como la ejecutividad del acto administrativo[7].

A este respecto, conviene recordar lo señalado en el pronunciamiento OJ-160-2004 del 29 de noviembre, debido a su pertinencia en relación con el asunto consultado:

“Según refiere la doctrina, la Administración define derechos y crea obligaciones, en algunos casos de forma unilateral y ejecutoria (autotutela declarativa o decisoria); sus decisiones, como declaraciones de voluntad, en las que concede únicamente derechos, son inmediatamente eficaces, creando en el destinatario de las mismas una obligación de cumplimiento inmediato, todo ello con independencia de su posible validez intrínseca (arts. 128 y ss., 140, 146 y 169 de la Ley General de la Administración Pública); dicho de otro modo, todo acto creador de derechos subjetivos a favor de los administrados, cuenta con una presunción iuris tantum de legalidad (favor acti), por la cual se presume legítimo, eficaz, y por tanto, ejecutorio, es decir, obliga al inmediato cumplimiento aunque se discrepe sobre su legalidad.

Por las razones expuestas, fue que en el pronunciamiento O.J.-077-2003, este Órgano Asesor afirmó con toda propiedad que mientras no se hubiera declarado la nulidad del acto emanado del Tribunal de Trabajo -como órgano contralor no jerárquico- que reconoció el beneficio jubilatorio por el Régimen del Magisterio Nacional, éste surte plenos efectos. Y por tanto, especialmente el pago de la pensión con cargo al Presupuesto Nacional, es ineludible.

En reiteradas ocasiones, la Sala Constitucional ha sostenido que la Administración no puede lícitamente retardar o diferir el pago del beneficio pensionístico o jubilatorio reconocido o declarado por sentencia judicial o por acto administrativo expreso; muy al contrario, debe asumir dicho pago con la debida prontitud, todo en resguardo de los derechos fundamentales al disfrute de la jubilación y a la integridad del patrimonio (Ver entre otras, las resoluciones 947-93 de las 14:45 horas del 22 de febrero de 1993, 3491-93 de las 15:06 horas del 21 de julio de 1993, 4060-93 de las 15:21 horas del 20 de agosto de 1993).

Y cabe destacar que acorde con los criterios expuestos, en casos similares a los que se refiere la presente consulta, el Tribunal Constitucional ha sostenido lo siguiente:

“III.- Sobre el fondo. El recurrente reclama que a pesar de que la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional acogió un beneficio de pensión a su favor, el cual fue avalado por el Tribunal Superior de Trabajo, las autoridades del Ministro de Hacienda, la Directora General de Presupuesto y el Director Nacional de Pensiones se niegan a autorizar su inclusión en la planilla, lo cual lo coloca en una situación de desamparo económico violatoria de sus derechos fundamentales.

IV.- Si bien no compete a la Sala determinar si al amparado le correspondía recibir la pensión del régimen de Pensiones del Magisterio Nacional o la de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, por ser un extremo que escapa la naturaleza sumaria del recurso de amparo y corresponde determinarlo a las propias autoridades recurridas, estima este Tribunal que en el caso concreto sí se produjo la violación a los derechos fundamentales del amparado por los motivos que se expondrán a continuación. Se desprende del elenco de hechos probados que la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional aprobó un beneficio de jubilación al amparado desde el mes de julio de dos mil uno y aun cuando la Dirección Nacional de Pensiones no lo aprobó, lo cierto es que al ir el asunto en alzada al Tribunal de Trabajo este acordó revocar la decisión de la Dirección. Así las cosas, es claro que el amparado cuenta con una declaratoria a su favor del beneficio de pensión en el régimen del Magisterio Nacional, lo cual a todas luces constituye un acto declaratorio de derechos que sólo puede ser revocado mediante los procedimientos legalmente establecidos para tal efecto, pues tal como lo ha reconocido esta Sala en anteriores oportunidades, el principio de intangibilidad de los actos propios, que tiene rango constitucional en virtud de derivarse del artículo 34 de la Carta Política, obliga a la Administración a volver sobre sus propios actos en vía administrativa, únicamente bajo las excepciones permitidas en los artículos 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública, siendo que para cualquier otro caso, debe el Estado acudir a la vía de la lesividad, ante el juez de lo contencioso administrativo. Por lo anterior, a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido, que confieran derechos subjetivos a los particulares. Partiendo de lo anterior, es claro que la actuación de las autoridades del Ministerio de Hacienda al congelar el pago de los montos por jubilación reconocidos al amparado resulta ilegítima, por cuanto si consideran que el beneficio otorgado al recurrente debe revocarse por improcedente, debió iniciarse el procedimiento correspondiente en vía administrativa en caso de tratarse de una nulidad evidente y manifiesta, o en su defecto acudir a un proceso contencioso de lesividad. Aun cuando las autoridades del Ministerio de Hacienda tienen la potestad de solicitar información en caso de duda, lo cierto es que en el caso concreto lo que hicieron las autoridades de dicho Ministerio fue revocar de hecho la decisión de la Junta de Pensiones y del Tribunal de Trabajo pues ordenaron poner a Derecho la situación del amparado, a pesar de no tener la competencia para ello. Lo anterior, por cuanto ya se había emitido un acto declaratorio de derechos a su favor, que no puede ser revocado sino con las formalidades legalmente establecidas. Al no ocurrir así, evidentemente se produjo la violación a los derechos fundamentales del amparado por parte del Estado y en consecuencia debe acogerse el recurso (...) Por lo anterior, lo procedente es anular la decisión que dispuso la suspensión del pago de la pensión del amparado, sin perjuicio de lo que pueda determinarse en el procedimiento correspondiente (...) Por tanto:

Se declara con lugar el recurso en cuanto a la actuación de las autoridades del Ministerio de Hacienda. En consecuencia se anula la decisión tomada en cuanto a la retención preventiva del giro de pensión al amparado (...).“ (Resolución Número 2003-03633 de las 16:52 horas del 6 de mayo del 2003).

Asimismo, según lo ha determinado el Órgano Contralor de Constitucionalidad en su jurisprudencia vinculante (art. 13 de la Ley 7135 de 11 de octubre de 1989) independientemente que el Ministerio de Hacienda, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 89, párrafo tercero de la Ley 7531 de 10 de julio de 1995, en el franco ejercicio de facultades de fiscalización, pueda requerir tanto a la Dirección Nacional de Pensiones como a la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, toda la información necesaria en cuanto a los pagos autorizados por concepto de pensión, para lo cual ineludiblemente debe suspender la ejecución del acto declaratorio de derechos subjetivos, dicha función no implica, de manera alguna, que ese Ministerio esté autorizado a negarse a ejecutar indefinidamente lo acordado en beneficio del administrado, pues resulta inadmisible que el derecho otorgado a favor de un particular (ejecutorio por imperativo legal) se encuentre suspendido y sin efecto por la inejecución de las autoridades involucradas, por un período mayor al expresamente permitido (Véase al respecto las sentencias números 2002-4916 de las 08:49 horas del 24 de mayo del 2002 y 2002-5430 de las 11:18 horas del 31 de mayo del 2002).

Insistimos, mientras el acto administrativo por el cual se reconocen o declaran derechos subjetivos a favor de los administrados, no haya sido revocado o en su caso anulado por los medios previstos por el ordenamiento, éste se presume legítimo, eficaz, y por tanto, ejecutorio, es decir, obliga a su inmediato cumplimiento aunque se discrepe sobre su legalidad” (la negrita es añadida).

Según se acaba de leer, el criterio general imperante para los actos administrativos eficaces y, concretamente, los declaratorios de derechos, apunta a su inmediato cumplimiento; si bien el artículo 132 de la LGAP, en su apartado 4, admite que la Administración autora del acto pueda introducir determinaciones accesorias o accidentales[8] al contenido principal del acto, para como lo indica el mismo texto legal, lograr su adaptación al fin, tales como condiciones, términos y modos, los que además de ser lícitos, posibles, claros y precisos, deben ser “legalmente compatibles con la parte reglada del mismo”, lo que supone que la norma atributiva de la potestad que se ejercita prevea y autorice la inserción de estos elementos accesorios en el contenido[9].

La principal consecuencia de todo cuanto se ha señalado hasta ahora es que un acto o resolución administrativa favorable deviene en una fuente de obligaciones jurídicas para el Estado (ver el dictamen C-039-2005, citado antes), que de adquirir firmeza el respectivo acto en sede administrativa –lo que significa que no es susceptible de ninguna clase de recursos en dicha vía, salvo el recurso extraordinario de revisión del artículo 353 de la LGAP–, puede llegar a ser ejecutado judicialmente por el interesado beneficiado a través del proceso sumario que instauró el CPCA en su artículo 176 llamado ejecución de acto firme y favorable:

“ARTÍCULO 176.- Cuando la Administración Pública no cumpla sus actos firmes y favorables para el administrado, este podrá hacerlos ejecutar, de conformidad con el presente capítulo” (el subrayado no es del original).

La disposición transcrita da cuenta de la gravedad de que la Administración no cumpla con el contenido de los actos administrativos que confieren derechos a los particulares, como así lo resaltó la Sala Constitucional en la resolución n.°2017-8852 de las 9:15 horas del 14 de junio de 2017, al momento de analizar la constitucionalidad la figura:

“III.- ASIDERO CONSTITUCIONAL DEL ARTÍCULO 176 DEL CÓDIGO PROCESAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. El numeral 176 del Código Procesal Contencioso Administrativo tiene sustento en una serie de valores, principios constitucionales y derechos de carácter fundamental. La posibilidad otorgada a un administrado de acudir al proceso de ejecución de sentencia en la sede contencioso-administrativa, cuando cuenta con un acto administrativo favorable o declaratorio de derechos previo, responde al principio elemental de la justicia, dado que, debe de contar con alguna alternativa para la ejecución debida de lo dispuesto por la propia administración, sobre todo cuando esta última no lo ejecuta espontánea o voluntariamente, esto es, es reticente para su cumplimiento. Sería muy fácil para la administración pública dictar un acto favorable que contenga obligaciones de hacer, dar o no hacer que deben ejecutarse y, ulteriormente, desconocerlo no cumpliendo con tales obligaciones de buena fe, tal y como debe hacerlo una buena administración pública, según se desprende del contemporáneo derecho a la buena administración. Empero, en la práctica, no siempre las administraciones públicas actúan conforme a los principios de la buena fe, la confianza legítima previamente generada en el administrado y la buena administración, por cuanto se resisten a ejecutar las obligaciones que dimanan de un acto favorable dictados por éstas. De ahí que el administrado debe contar con un mecanismo para compeler a la administración pública, sobre todo si se toma en consideración que para los ciudadanos está proscrita la auto-tutela o hacerse justicia por propia mano, debiendo, siempre acudir ante un órgano jurisdiccional para compeler a un ente público a cumplir. Cosa distinta sucede con las administraciones públicas que se encuentran provistas de grandes privilegios y prerrogativas, como la denominada auto-tutela declarativa y ejecutiva, que les permite, sin acudir ante un órgano jurisdiccional, declarar derechos, suprimirlos, restringirlos o modificarlos en la propia sede administrativa. Se denota así, entonces, como fundamento de la facultad del artículo 176 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, el principio y el derecho a la igualdad (artículos 33 de la Constitución y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). En efecto, cuando la administración pública dicta un acto desfavorable para el administrado, cuenta con todo un instrumental nutrido de mecanismos de ejecución forzosa en la propia sede administrativa, sin necesidad de acudir ante un órgano jurisdiccional… El administrado cuando obtiene un acto favorable no cuenta con ninguno de estos instrumentos de privilegio, la única vía expedita concedida por el ordenamiento jurídico, ante la inercia, reticencia y el incumplimiento de ese acto positivo, lo constituye la facultad concedida por el numeral 176 del Código Procesal Contencioso-Administrativo de acudir al proceso de ejecución de sentencia con lo que resulta absolutamente conforme con el principio de razonabilidad. Debe tomarse, adicionalmente, en consideración que al ofrecerse el proceso de ejecución al administrado, sin necesidad de acudir al más prolongado y complejo proceso ordinario o de conocimiento, obedece a qué ya existe un pronunciamiento firme de la propia administración en el que se obliga a sí misma, no siendo aceptable que incumpla con lo que se ha comprometido, caso contrario sería permitir que se vulnere la regla clásica conforme a la cual nadie puede ir contra sus propios actos. Ese pronunciamiento administrativo firme puede contener la declaración de derechos subjetivos o intereses legítimos para cuya satisfacción es preciso un cumplimiento debido, de ahí que la figura también se encuentra vinculada con el derecho de propiedad y su intangibilidad relativa (artículo 45 constitucional), el concepto constitucional de los “derechos patrimoniales adquiridos” o de las “situaciones jurídicas consolidadas” que no pueden desconocerse (artículo 34 de la Constitución), precisamente, para actuar la seguridad jurídica” (el subrayado no es del original, ver en el mismo sentido las resoluciones constitucionales números 2017-8853 y 2017-8854 del mismo 14 de junio de 2017).

En definitiva, el basamento normativo recién descrito pone de manifiesto que las resoluciones administrativas que confieren derechos a los particulares ineluctablemente deben ser cumplidas por la Administración Pública que las emitió, de lo que se desprende que, si esos derechos son de naturaleza económica, al suponer la erogación de una cantidad líquida de dinero –como sería el ejemplo mencionado del otorgamiento de una pensión, pero también el reconocimiento de una indemnización o de un reajuste de precios en una contratación pública de bienes y servicios, entre otros supuestos– el monto en cuestión deberá presupuestarse en el evento de que no esté contemplada ya la partida correspondiente en el presupuesto vigente, según se analizará de seguido.

B. ALCANCES DE LA LIMITACIÓN PREVISTA EN LOS ARTÍCULOS 69 DE LA LEY DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA Y PRESUPUESTOS PÚBLICOS Y 94 DE SU REGLAMENTO: AFECTAN EL PAGO NO EL DEVENGO O RECONOCIMIENTO DEL GASTO

Al trasladar las consideraciones del epígrafe anterior al ámbito presupuestario, no cabe duda de que la trascendencia económica del derecho subjetivo reconocido en la resolución administrativa del Poder Ejecutivo –en el supuesto concreto consultado– debe quedar reflejado en el presupuesto nacional.

Pues, como se acaba de explicar, con la declaración del derecho subjetivo a favor del particular nace de forma correlativa la obligación de la Administración Pública de adoptar las medidas necesarias para que dicho derecho se haga realidad. Tratándose de un derecho patrimonial que comporta un desembolso a cargo del erario público ello supone incorporar la correspondiente partida presupuestaria de forma que el gasto quede debidamente autorizado con la aprobación de la Ley de Presupuesto de la República (ver el artículo 13 de los Criterios y Lineamientos Generales sobre el Proceso Presupuestario del Sector Público, oficializados por Decreto Ejecutivo n.° 33446-H del 18 de octubre de 2006). Como se indicó en el citado dictamen C-039-2005, esa “partida presupuestaria es la fuente del gasto que realice el Poder Ejecutivo”.

No está de más recordar que, por imperativo de los principios constitucionales de legalidad presupuestaria, universalidad y especialidad (artículos 176 y 180 de la Constitución Política en relación con el artículo 5, letras a) y f), de la Ley n.°8131), “el estado de gastos tiene el valor jurídico de una autorización al Poder Ejecutivo para gastar dentro de una especificación administrativa temporal y cuantitativa. Su incumplimiento supone una infracción jurídica y conlleva una sanción de esta naturaleza”[10].

Así también se señaló en el pronunciamiento recién mencionado C-039-2005 que, como consecuencia del principio de legalidad presupuestaria, “para que un gasto sea realizado es necesario que esté autorizado por la Ley de Presupuesto”. De igual forma, puntualizó en que si bien compete al Ejecutivo decidir, dentro del límite máximo autorizado por la Ley de Presupuesto, el monto efectivo del gasto por realizar y, por ende, cuáles son las partidas cuya ejecución es prioritaria, dicho Poder no puede decidir no ejecutar las partidas de gastos que se presenten como ineludibles, esto es, cuando la autorización presupuestaria se convierte en obligatoria, como ocurre si el gasto autorizado responde a una obligación establecida por norma jurídica, un contrato suscrito, una sentencia o en la hipótesis consultada, un acto administrativo declaratorio de derechos. El mencionado proceso judicial de ejecución de acto firme y favorable da cuenta de esto último.

Consecuentemente, si el Estado contrajo una obligación de pago a raíz de una resolución administrativa, está compelido a respetarla, asumiendo el gasto correspondiente, para lo cual deberá presupuestar los recursos necesarios para darle sustento económico y una vez presupuestado ejecutarlos en los términos debidos (dictamen C-039-2005).

De manera más reciente, en el pronunciamiento OJ-062-2015, del 2 de julio, reafirmamos dicha idea al indicar que la ejecución del gasto tiene como límite el respeto de las obligaciones incurridas:

“1) La autorización del gasto: una autorización limitada

La materia presupuestaria es definida en los artículos 176 y 180 de la Constitución Política. Conforme el primero de dichos artículos, el Presupuesto comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública durante el año económico. Pero el presupuesto es algo más que un balance de ingresos y egresos, es el límite de acción de los poderes públicos en materia de gasto público (artículo 180 constitucional). El Presupuesto es el vehículo de la política del Estado, es su plan de acción y es, como se dijo, un límite para esa acción, puesto que si determinados gastos no están autorizados presupuestariamente, no pueden ser realizados. Lo que reafirma la naturaleza del Presupuesto como fuente del gasto.

El principio de legalidad presupuestaria determina que la Administración sólo puede realizar los gastos expresamente autorizados en la Ley de Presupuesto. Sin embargo, ésta es considerada normalmente como una "autorización para gastar". De lo que se deriva que, en principio, la autoridad administrativa posee discrecionalidad para precisar la necesidad y conveniencia de efectuar el gasto autorizado. Compete al Ejecutivo decidir dentro del límite máximo autorizado por la Ley de Presupuesto, el monto efectivo del gasto por realizar y, por ende, cuáles son las partidas cuya ejecución es prioritaria.

El Presupuesto es una autorización limitada, entre otros criterios, por el objeto del gasto. Conforme el principio de especialización presupuestaria, la Ley de Presupuesto autoriza el gasto para un destino preciso y por un monto específico. Lo que constituye un límite, en principio, no solo para el Poder Ejecutivo sino también para la Asamblea Legislativa en el ejercicio de su potestad legislativa ordinaria. No obstante, es conocida la jurisprudencia constitucional que señala la constitucionalidad de los destinos específicos y la sujeción del legislador presupuestario al legislador ordinario.

Para el Poder Ejecutivo, la regla es que debe utilizar los créditos presupuestarios en el destino precisado por la Ley de Presupuesto. Con lo que se reafirma la competencia de la Asamblea para precisar cuál es el destino del gasto, en qué se deben gastar los recursos del Estado. El Poder Ejecutivo no puede modificar o crear otras partidas ni puede gastar cantidades superiores a lo presupuestado; ese excedente de la partida implica en el fondo destinar o modificar el destino de los recursos.

La especificidad del presupuesto determina, además, que no sea fuente de obligaciones a cargo del Estado. Obligaciones que pueden provenir de una ley no presupuestaria, resoluciones judiciales, contratos o actos administrativos…

En la medida en que alguna de esas fuentes haya originado una obligación a cargo del Presupuesto del Estado, esta se impone al Estado que no puede desconocerla alegando la falta de contenido presupuestario” (el subrayado no es del original).

Ahora bien, la consulta concreta es si cabe interpretar a la luz de lo dispuesto por los artículos 69 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y 94 de su reglamento, que el Poder Ejecutivo está autorizado para emitir resoluciones otorgando derechos, cuyo pago quede supeditado al momento en que haya contenido presupuestario, para lo que resultado adecuado transcribir ambos preceptos a continuación:

“ARTÍCULO 69.- Limitación a la emisión de pagos. No podrán emitirse órdenes de pago si no existen fondos para hacerlas efectivas (el subrayado no es del original).”

“Artículo 94.— Responsabilidad. Sin excepción de ninguna índole, no podrán emitirse órdenes de pago si no existen fondos o contenido presupuestario para hacerlas efectivas. El incumplimiento de esta disposición hará incurrir al servidor público en responsabilidad; será sancionado de conformidad con lo dispuesto en el Título X, Régimen de Responsabilidad, establecido en la Ley Nº 8131, sin perjuicio de otra normativa aplicable (el subrayado no es del original).”

Las disposiciones anteriores, referidas a la ordenación de pagos, condicionan el pago de los gastos del Estado a la existencia de fondos o de contenido presupuestario con que hacerlo efectivo y la norma reglamentaria precisa que la inobservancia de dicho requisito hará incurrir en responsabilidad al funcionario encargado.

Ciertamente, como así lo indicó el criterio de la Dirección Jurídica de esa Cartera, en el dictamen C-352-2001, al analizar el artículo 69 de la ley, la Procuraduría diferenció la obligación nacida de la ley con contenido presupuestario de la orden de pago en los siguientes términos:

“Se afirma que el Estado no está obligado a lo imposible, de modo que si en un momento determinado no cuenta con los recursos necesarios para asignar los recursos, por no contar con disponibilidad presupuestaria, no estaría obligado a hacerlo. Sobre estas afirmaciones es necesario distinguir los momentos en el desarrollo de las obligaciones. En primer término, los destinos específicos en tanto obligaciones del Estado tienen su fuente en la ley que determina que el Estado debe financiar con X porcentaje del impuesto a tal organismo, público o privado, o bien que ese organismo será financiado con tal porcentaje o cantidad de la totalidad de los recursos presupuestarios. La exigibilidad de esta obligación dependerá también de su ley de creación. Por otro lado, su cumplimiento requiere la cobertura suficiente en la Ley de Presupuesto, cobertura que debería corresponder a lo señalado en la ley de creación. El otro momento es el pago como acto material y contable. También para la ejecución de las obligaciones que tienen su origen en la ley hay un procedimiento de pago. Ello por cuanto la creación legal de la obligación unida a la cobertura presupuestaria no pueden considerarse equivalentes a una orden de pago. Además de los trámites administrativos correspondientes, dicho pago requiere la disponibilidad de los recursos en la Tesorería. Esta no está habilitada para hacer un pago si no cuenta con los recursos para ello. En este orden de ideas, el artículo 69 de la Ley de Administración Financiera dispone:

"No podrán emitirse órdenes de pago si no existen fondos para hacerlas efectivas".

La orden de pago se emite normalmente dentro de un procedimiento de ejecución de presupuesto que puede resultar inadecuada para las obligaciones que tienen su fuente directamente en la Ley. No obstante, el principio legal es claro: para realizar un pago se requiere disponibilidad de caja.

Empero, el hecho de que no se pueda hacer un pago en el momento programado por falta de disponibilidad, no libera al Estado del deber de cumplir sus obligaciones y, por ende, de sujetarse a lo que ha dispuesto el legislador ordinario cuando ha creado el destino específico. Los problemas de programación o de disponibilidad de recursos no son factores susceptibles de hacer extinguir las obligaciones que el Estado ha asumido, por lo que en estricto derecho, al momento de contar con la disponibilidad suficiente deberá girar los montos correspondientes” (el subrayado no es del original).

El texto transcrito nos permite identificar con toda claridad dos momentos. El primero relacionado con el nacimiento de la obligación del Estado y el correlativo derecho patrimonial del particular, cuyo pago puede que ni esté contemplado en la previsión de gastos del presupuesto nacional vigente. Lo que evidencia que el surgimiento de una obligación a cargo del Estado por alguna de las causas identificadas antes no está condicionada a la existencia del correspondiente contenido presupuestario, sobre todo, si se trata de una situación imprevista como el dictado de una sentencia condenatoria en contra de la Administración Pública por un Tribunal de la República.

Con lo cual, de no estar prevista la partida o subpartida en el presupuesto vigente con la que atender la citada obligación, sin que tampoco fuese posible llevar a cabo una modificación presupuestaria conforme con los artículos 45 de la Ley n.°8131 y 61 de su reglamento para incorporarla al programa presupuestario pertinente, habría que incluirla en la formulación del presupuesto del ejercicio económico siguiente.

El segundo momento hace referencia a la ordenación del pago como parte de la gestión de los gastos imputables al periodo de vigencia del presupuesto, dirigida a materializar o dar cumplimiento a la obligación generada por la resolución administrativa. Los preceptos consultados aluden a esta fase.

Como así lo plantea el criterio legal de la Dirección Jurídica, la etapa de ejecución presupuestaria que el artículo 2 del Decreto Ejecutivo n.° 33446-H define como la “[f]ase del proceso presupuestario que comprende el conjunto de normas y procedimientos sistemáticos y ordenados de carácter técnico, legal y administrativo que, partiendo del presupuesto aprobado, se aplican para el cumplimiento eficiente, efectivo y económico de los objetivos y metas establecidos en los planes y programas presupuestarios”, comprende a su vez las siguientes tres etapas:

“Artículo 51.-Etapas de la ejecución. La ejecución del presupuesto tiene las siguientes etapas:

a) Solicitud: consiste en la separación de los recursos presupuestarios para adquirir bienes y servicios o realizar otros gastos, de manera que se garantice el contenido presupuestario para ese efecto.

b) Compromiso: consiste en el compromiso real de los recursos como resultado de una contratación efectuada con terceros para adquirir bienes o servicios, o de realizar gastos por otros conceptos. Representa una posible salida de recursos, condicionada a la prestación o no de los bienes y servicios contratados. Conlleva la identificación de la persona física o jurídica con la cual se establece la relación que da origen al compromiso, así como la especie y cantidad de los bienes por recibir, o, en su defecto, el destino de los gastos sin contraprestación.

c) Devengo: consiste en el reconocimiento del gasto por la recepción a conformidad, por parte del órgano respectivo, de cualquier clase de bien y servicios contratados o consumidos, durante el ejercicio económico, independientemente de cuando se efectúe el pago de la obligación” (el subrayado no es del original).

Nótese, que la disposición transcrita diferencia el devengo o reconocimiento de la obligación de gasto de ese momento ulterior de la orden de pago, al comportar únicamente la “propuesta de pago correspondiente”, previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o en este caso, del derecho del particular[11]. En el referido pronunciamiento OJ-062-2015, la Procuraduría profundiza en los conceptos anteriores, al explicar:

“Saldo comprometido hace referencia a una obligación a cargo del Estado. Obligación que no tiene su origen en la Ley de Presupuesto, sino en una de las fuentes de las obligaciones del Estado. Nótese que la definición de compromiso refiere a una contratación para adquirir bienes o servicios o bien, a un compromiso derivado de otro concepto, ergo de alguna de las fuentes de obligaciones. Es por ello que se indica que el compromiso implica identificar a la persona con la cual se establece la relación que da origen al compromiso o “el destino de los gastos sin contraprestación”.

El artículo indica que el compromiso está condicionado a la prestación o no de los bienes y servicios contratados, con lo que remite al devengo, sea el reconocimiento del gasto por la recepción a conformidad del bien o servicio contratado o consumido.

Consecuentemente, saldo comprometido no devengado refiere a una obligación del Estado que no ha sido ejecutada, por lo que no puede reconocerse el pago. En términos del Reglamento a la Ley se trata:

“Artículo 58.-Compromisos no devengados. Los compromisos no devengados a que se refiere el artículo 46 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, son aquellas obligaciones que tienen su origen en una relación jurídica con un tercero y se respaldan en documentos de ejecución debidamente aprobados, autorizados, refrendados y registrados en los sistemas informáticos de apoyo a la gestión financiera, antes del 31 de diciembre de cada año”.

En el estado actual del ordenamiento, el saldo comprometido no devengado no impide el cumplimiento de la obligación, en el tanto el segundo párrafo del artículo 46 dispone que los saldos comprometidos no devengados al 31 de diciembre del año de ejecución se afectan automáticamente al ejercicio económico siguiente y se imputan a los créditos disponibles para ese ejercicio. Con lo cual se posibilita el cumplimiento de la obligación suscrita y no ejecutada” (el subrayado no es del original).

En cambio, como se dijo antes, los artículos 69 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y 94 de su reglamento, remiten a la gestión de pagos bajo la autoridad rectora de la Tesorería Nacional; de manera que las órdenes de pago se emiten a favor del particular que figura como acreedor en el compromiso de pago y sujeto, según se advirtió también, a la existencia de fondos para hacerlas efectivas.

Con la inquietud que plantea el señor Ministro, se trata de establecer si el cumplimiento de una resolución administrativa declaratoria de derechos puede quedar condicionado al límite legal para la emisión de pagos, esto es, a contar con recursos o contenido presupuestario para hacerla efectiva. En otras palabras, si el artículo 69 de la Ley n.°8131 resulta aplicable al supuesto descrito como condición válida del contenido del acto administrativo, de forma que no pueda ordenarse su cumplimiento si no existen fondos con los cuales hacer el pago.

Naturalmente, y como se explicó antes, para que una resolución administrativa favorable de contenido dinerario pueda ser cumplida por el Poder Ejecutivo requerirá que se dispongan los recursos presupuestarios necesarios en la respectiva autorización de gasto del presupuesto nacional, es decir, su cumplimiento precisa de contendido presupuestario.

De ahí que no se comprenda la conclusión a la que llega la Dirección Jurídica cuando afirma que aun cuando “no exista contenido presupuestario en la partida, pero si existen fondos suficientes en la Tesorería Nacional, se pueden emitir resoluciones con órdenes de pago, sin incurrir en responsabilidad… toda emisión de orden de pago queda supeditada siempre a la existencia de fondos, no así a contar [con] contenido presupuestario”; pues por los principios presupuestarios ya explicados, toda erogación debe estar debidamente presupuestada.

Dando la impresión con ello, de que se entremezcla la gestión del gasto con la gestión de liquidez por parte de la Tesorería Nacional. Cuando lo cierto es, según se explicó también en las páginas precedentes, que toda orden de pago debe responder a una autorización del gasto previamente aprobada en la Ley del presupuesto a la que se le asigna un crédito presupuestario con que financiarlo.

La duda, entonces, no parece ir por ese sentido, sino más bien, a determinar si como sucede con las órdenes de pago, la Administración se halla igualmente limitada o impedida por ley (artículo 69), bajo responsabilidad del funcionario (artículo 94 reglamentario), para materializar o ejecutar un acto declaratorio de derechos que suponga una erogación monetaria, si no se cuentan con los fondos para hacerla efectiva.

Más allá de las dificultades en la disponibilidad de recursos financieros que afronta el Estado para poder hacer efectivo un derecho de naturaleza patrimonial conferido en un acto suyo, fruto de la coyuntura actual de déficit fiscal que atraviesa las finanzas públicas, lo cierto es que, como se ha venido señalando a lo largo de este pronunciamiento, la limitación que contempla el artículo 69 de la Ley n.°8131 responde a otro propósito, propia de la fase presupuestaria a la que pertenece, consistente en evitar un problema de liquidez en el tesoro público que afecte su flujo de caja y amenace con llevar al Estado a una situación de cesación de pagos, mediante la emisión descontrolada de órdenes de pago sin la respectiva previsión de fondos.

De ahí lo tajante de dicha interdicción y que sea causal de responsabilidad administrativa (artículo 110, letra f) de la Ley n.°8131), debido a la crisis institucional que desencadenaría un escenario como el descrito, al afectar no solo la operatividad del Estado en la prestación de servicios y en la satisfacción de los derechos e intereses de los habitantes del país, sino también su credibilidad financiera, la seguridad jurídica y el orden público económico (ver al respecto, los pronunciamientos OJ-163-2014, del 19 noviembre, y OJ-145-2017, del 21 de noviembre).

En definitiva, la prohibición del artículo 69 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, en relación con el artículo 94 de su reglamento, hace referencia a una fase específica de la ejecución presupuestaria y la gestión del gasto, correspondiente a la ordenación de pagos, cuyo fin es garantizar la liquidez de la Tesorería Nacional y contribuir a la sana y eficiente administración de los recursos financieros.

Sin embargo, en el plano jurídico esta limitación no alcanza a la ejecutividad que es propia de todo acto administrativo, por más que la materialización real de su contenido esté ligado a la existencia de fondos para poder hacerlo efectivo.

Por ende, así como la aludida interdicción legal no impide que el Poder Ejecutivo en el ejercicio de las potestades que le confiere el ordenamiento jurídico emita resoluciones administrativas reconociendo un derecho subjetivo en que se incremente el patrimonio de un particular, tampoco comporta una reserva que jurídicamente justifique su incumplimiento más allá de lo razonable o condicione su pago efectivo a la existencia de recursos o contenido presupuestario con qué hacerlo efectivo.

A este respecto, resulta más que oportuno traer a colación lo señalado en el citado pronunciamiento OJ-062-2015: “Si en un determinado momento no se pueda hacer un pago en el plazo programado por falta de disponibilidad, el Estado no se libera de su deber de cumplir sus obligaciones. Los problemas de programación o de disponibilidad de recursos no son factores susceptibles de hacer extinguir las obligaciones que el Estado ha asumido, por lo que en estricto derecho, al momento de contar con la disponibilidad suficiente deberá girar los montos correspondientes” (el énfasis no es del original).

Con lo cual, cobra particular relevancia la debida planificación y programación presupuestaria, en especial, la programación para el giro de los recursos, donde la disponibilidad de recursos financieros, como bien se sabe, constituye un criterio de asignación presupuestaria (artículo 23, letra g) de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.°9635 del 3 de diciembre del 2018, en relación con el artículo 43 de la Ley n.°8131), pero sin que pueda invocarse el artículo 69 de repetida cita como fundamento jurídico para condicionar el cumplimiento de una resolución declaratoria de derechos, por más que, según se acaba de indicar, la materialización real de su contenido esté ligada a la existencia de fondos para poder hacer efectivo el pago correspondiente.

C. CONCLUSIÓN

De conformidad con las consideraciones anteriores, es criterio de la Procuraduría General de República:

1. Una resolución administrativa firme del Poder Ejecutivo declaratoria de derechos constituye una fuente de obligaciones para el Estado cuya ejecución puede ser exigida directamente por el beneficiario ante el Juez Ejecutor del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.

2. Si el derecho subjetivo declarado a favor de un particular en sede administrativa comporta un desembolso a cargo del erario público, el monto en cuestión deberá presupuestarse en el evento de que no esté contemplada ya la partida correspondiente en la Ley de Presupuesto vigente, en donde la ejecución del gasto tiene como límite el respeto de las obligaciones incurridas.

3. Por virtud de los principios constitucionales de legalidad presupuestaria, universalidad y especialidad cuantitativa y cualitativa toda orden de pago debe responder a una autorización del gasto previamente aprobada en la Ley del presupuesto a la que se le asigna un crédito presupuestario con que financiarlo.

4. La prohibición del artículo 69 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos de emitir una orden de pago sin contar con fondos para hacerlo efectivo, cuya inobservancia de acuerdo con el artículo 94 de su reglamento, será causa de responsabilidad del servidor (artículo 110.f de la Ley), busca garantizar la liquidez de la Tesorería Nacional y contribuir a la sana y eficiente administración de los recursos financieros.

5. De ahí que esa limitación legal no se refiera al devengo o reconocimiento de la obligación de gasto, ni alcance a la ejecutividad que es propia de todo acto administrativo, por más que la materialización real de su contenido esté ligado a la existencia de fondos para poder hacer efectivo el pago correspondiente.

6. En consecuencia, el artículo 69 de la Ley n.°8131 no comporta una reserva que jurídicamente permita condicionar la ejecución de una resolución declaratoria de derechos, al punto que no pueda ordenarse su cumplimiento si no existen fondos o contenido presupuestario para hacerla efectiva, con lo que cobra relevancia la debida planificación y programación presupuestaria, en especial, la programación en el giro de los recursos con los que el Estado pueda hacer frente a sus obligaciones.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc

[1] Ver al respecto, BOCANEGRA SIERRA, Raúl. Lecciones sobre el acto administrativo. España: Thomson-Civitas, 3ª ed., 2006, p.35.

[2] Ver SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo General II. Madrid: iustel, 2005, p.126.

[3] Como así lo identifica la doctrina alemana, ver BOCANEGRA SIERRA, Raúl. Lecciones sobre el acto administrativo… pp.34-35.

[4] PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Instituciones generales: Bases, Fuentes, Organización y Sujetos, Actividad y Control. Barcelona: Ariel, 2003, p.906

[5] BOCANEGRA SIERRA, Raúl. Lecciones sobre el acto administrativo… p.50.

[6] Ver MARTÍN MATEO, Ramón. Manual de Derecho Administrativo. Madrid: Trivium, 21ª ed. 2002, pp.337-339.

[7] Ver MARTÍN MATEO, Ramón. Manual de Derecho Administrativo… p.338.

[8] Ver SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo General II… pp.130-131 y MARTÍN MATEO, Ramón. Manual de Derecho Administrativo… pp.320-321.

[9] SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo General II… p.130

[10] CALVO ORTEGA, Rafael; CALVO VÉRGEZ, Juan. Curso de Derecho Financiero. Navarra: Aranzadi, 23.ª ed., 2019, p.663.

[11] Ver CALVO ORTEGA, Rafael; CALVO VÉRGEZ, Juan. Curso de Derecho Financiero... p.691.

PGR-C-018-2023

MINISTERIO DE HACIENDA. ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES. RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS QUE CONFEREN DERECHOS DE CARÁCTER PATRIMONIAL. EJECUTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. EJECUCIÓN DE ACTOS FIRMES Y FAVORABLES. LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA COMO FUENTE DE OBLIGACIONES DEL ESTADO. ETAPAS DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA. ORDEN DE PAGO. COMPROMISO DE GASTO. DEVENGO. ARTÍCULOS 69 DE LA LEY DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA Y PRESUPUESTOS PÚBLICOS (N.°8131) Y 94 DE SU REGLAMENTO (DECRETO EJECUTIVO N.°32988-H-MP-PLAN).

El Ministro de Hacienda por oficio n.° MH-DM-OF-2710-2022, del 9 de noviembre de 2022, hizo la siguiente consulta:

El procurador Alonso Arnesto Moya, procedió a dar respuesta mediante el dictamen PGR-C-018-2023, del 08 de febrero de 2023, en los siguientes términos: