Dictamen : 014 - del 31/01/2023

31 de enero del 2023

PGR-C-014-2023

 

Señor

Mike Osejo Villegas

Director Ejecutivo

Instituto de Fomento y Asesoría Municipal

 

Estimado señor:

 

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio DE-0511-2022 de fecha 26 de noviembre del 2022, mediante el cual consulta las siguientes preguntas:

 

“1. ¿Deben las instituciones autónomas en cumplimiento del principio de legalidad acatar lo regulado en el Decreto Ejecutivo 36462, aun y cuando la ley No 8862 no lo dispuso de esa manera, lo cual eventualmente violentaría el

artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública respecto de la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico?

 

2. ¿En su defecto, si se debe acatar estrictamente lo que establece la ley, la cual se encuentra jerárquicamente por encima del reglamento, se estaría violentado el principio de legalidad, al desaplicar lo establecido en el Reglamento que se consulta?”

 

            En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Asesoría Legal del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, mediante el oficio número PE-AJ-0203-2022 del 01 de setiembre de 2022.

 

I.              SOBRE EL PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA Y LOS LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

 

En el ordenamiento jurídico existen fuentes del Derecho, que son todas aquellas situaciones que sirven para crear nuevas normas jurídicas. Eduardo Ortíz Ortíz[1], las define de la siguiente manera:

 

“(…) así como los derechos y obligaciones de los sujetos nacen de la realización de un hecho jurídico antecedente, así también una norma proviene de otro hecho, llamado fuente.  Este hecho consiste generalmente, hoy en día, en un acto jurídico y en el procedimiento que le precede, en cuyo caso la fuente se llama escrita. (…)”

Las fuentes escritas tienen un orden o jerarquía en su aplicación, a partir de lo regulado en el artículo 6 de la Ley N° 6227 del 02 de mayo de 1978, Ley General de la Administración Pública, que dispone:

 

“Artículo 6º.-

1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

a) La Constitución Política;

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y

f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

 

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

 

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.”

 

Esta jerarquía es importante para que el operador jurídico tenga claro el rango de las normas y, en caso que se presente algún conflicto o antinomia, saber cuál prevalecerá.

 

Sobre el particular, este órgano asesor, mediante el dictamen número C-063-2015 del 06 de abril del 2015, indicó: 

 

“El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación.n, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública (…).

Puesto que el ordenamiento jurídico es un orden jerárquico, es determinante conocer cuándo una fuente es superior a otra, a efecto de garantizar la sujeción estricta de la fuente inferior a lo dispuesto por las fuentes superiores, a las cuales la norma inferior no puede resistir; en caso de conflicto (antinomia normativa), para desaplicar la de inferior rango (dictamen C-107-2004 de 15 de abril de 2004).

El principio de jerarquía normativa permite, en efecto, establecer el orden de aplicación de las normas jurídicas y se constituye en el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten entre normas de distinto rango.

Dado que la escala jerárquica supone que unas normas están en relación de superioridad respecto de otras y que estas están subordinadas a las superiores, se sigue como lógica consecuencia que las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la fuente superior. Así, la Constitución se impone frente a la ley y al resto delas normas del ordenamiento, situación que se presenta en la superioridad de la ley frente al reglamento. (…)” (En igual sentido ver pronunciamiento C-157-2020 del 30 de abril de 2020)

 

Así las cosas, al existir una antinomia o una incompatibilidad entre las normas del ordenamiento jurídico, se debe valorar la jerarquía de las distintas fuentes del Derecho, para resolver y determinar cuál subsiste, principio que resulta de especial relevancia cuando se analiza el contenido de una norma reglamentaria frente a la ley.

 

La potestad reglamentaria encuentra fundamento en el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política, que se refiere a la reglamentación y desarrollo de las leyes, al disponer que es atribución del Poder Ejecutivo “reglamentar las leyes, ejecutarlas, sancionarlas y velar por su exacto cumplimiento”. Este es el llamado reglamento ejecutivo que “responde al principio secundum legem, puesto que, la desarrolla, complementa y ejecuta, dentro de los parámetros y límites fijados por la propia ley. El reglamento Ejecutivo regula las relaciones entre los administrados y la Administración Pública para hacer posible la ejecución de la ley dentro del margen de los presupuestos y condiciones que ella fija” [2] La Sala Constitucional se ha referido a este tema indicando:

 

"Como tesis de principio, puede afirmarse que la potestad reglamentaria, esa competencia que se le asigna al Poder Ejecutivo de desarrollar la ley (reglamento ejecutivo) no es un poder-deber en sí mismo, puesto que dependerá del contenido de la propia ley, el que aquél se vea obligado a desarrollar algunos de sus principios, pues correspondiendo al Ejecutivo aplicar o velar por que la ley se aplique, en tanto sea necesario para ellos decidirá su reglamentación. Es decir, la reglamentación se otorga al Ejecutivo como un instrumento que facilita el ejercicio de administrar". (Sentencia N° 1463-90 de las 14:30 horas del 30 de octubre de 1990).

 

De esta forma, el reglamento ejecutivo se presenta como un medio para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenándolas o completándolas para asegurar su cumplimiento y los fines propuestos por el legislador, que no pueden ser alterados por esa potestad del Poder Ejecutivo.

 

            El reglamento es el acto administrativo mediante el cual, el Poder Ejecutivo complementa y desarrolla determinada ordenanza.  Éste, no puede cambiar el espíritu de la norma superior, siendo así, que no puede modificar, adicionar, suprimir o atribuirse aspectos que los legisladores dejaron plasmados en la ley.

 

            Al respecto, la Sala Constitucional explica la potestad reglamentaria en su sentencia número 6689-96 de la siguiente manera:

 

“La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, dela ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que, en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6de la Ley General de la Administración Pública. (…)”  (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia n.° 6689-96 de las 15:54 horas del 10 de diciembre de 1996) (La negrita no forma parte del original)

 

Partiendo de lo indicado, el reglamento sólo debe nacer de acuerdo con las normas existentes de rango superior, por lo que no se debe incluir o ampliar supuestos que el legislador no estableció en la propia ley. (Ver los pronunciamientos C- 129-96 del 6 de agosto de 1996, C-111-2000 del 17 de mayo del año 2000, OJ-044-2001, del 26 de mayo del año 2001, C-025-2019 del 30 de enero del 2019, entre otros)

 

 

 

II.           SOBRE LA LEY DE INCLUSIÓN Y PROTECCIÓN LABORAL DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD EN EL SECTOR PÚBLICO Y SU REGLAMENTO

 

La Ley N° 8862 del 16 de setiembre de 2010, Ley de Inclusión y Protección Laboral de las personas con discapacidad en el Sector Público, contiene un único artículo el cual establece:

 

“ARTÍCULO ÚNICO. -

En las ofertas de empleo público de los Poderes del Estado se reservará cuando menos un porcentaje de un cinco por ciento (5%) de las vacantes, en cada uno de los Poderes, para que sean cubiertas por personas con discapacidad siempre que exista oferta de empleo y se superen las pruebas selectivas y de idoneidad, según lo determine el régimen de personal de cada uno de esos Poderes.”

 

Dicha ley fue tramitada por la Asamblea Legislativa bajo el número de expediente 16.207 y de conformidad con las actas legislativas, se creó con la finalidad de fomentar la igualdad entre todas las personas y, promover las oportunidades laborales para los individuos que conforman este sector.

 

Cuando se discutió el alcance de dicha ley, se dejó establecida claramente la intención de que cubriera a los tres poderes del Estado, pero no así a las instituciones autónomas y las municipalidades, las cuales, debido a su autonomía, debían establecer por sí mismas este tipo de políticas. Al respecto indicó el diputado Granados Campos:

 

“¿Por qué los tres poderes del Estado y no más?

… bueno, porque si abarcáramos instituciones autónomas, incluso a las municipalidades, estaríamos casi que violentando la Constitución Política, en cuanto a que son estas instituciones las que tienen que resolver este tipo de políticas, por sí mismas. Con los tres poderes del Estado y para arrancar, nos damos por satisfechos. Eventualmente, esto puede significar oportunidad de empleo, no sé si para un centenar de personas, por lo menos en los próximos cuatro años.”  (Folio 527 del acta N° 12 del 18 de agosto de 2010, Asamblea Legislativa).

 

Como se observa, la intención del legislador fue clara y así quedó establecida en el texto expreso de la ley, sin embargo, posteriormente, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Ejecutivo N°36462 del 02 de febrero de 2011, Reglamento a la Ley de Inclusión y Protección Laboral de las Personas con Discapacidad en el Sector Público, que tiene como objeto establecer los mecanismos de aplicación y seguimiento de la Ley Nº 8862.  No obstante, mediante su artículo 2 estableció como ámbito de aplicación lo siguiente:

 

“Artículo 2º-Ámbito de aplicación. Las disposiciones contenidas en éste Reglamento serán de aplicación obligatoria para todo el sector público, mismo que comprenderá: al Poder Ejecutivo, sea a cada Ministerio y sus órganos desconcentrados y adscritos, incluido la Procuraduría General de la República; al Poder Legislativo y sus órganos auxiliares o adscritos, incluido la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes; al Poder Judicial y todos sus órganos; al Tribunal Supremo de Elecciones y todos sus órganos; a las instituciones autónomas y semiautónomas, descentralizadas, los entes públicos no estatales y las empresas públicas.”

 

Como se puede notar, el artículo antes citado extiende el ámbito de aplicación de la Ley 8862, la cual había enmarcado su aplicación únicamente a los tres Poderes de la República, irrespetando el límite de la jerarquía normativa del ordenamiento jurídico.

 

Como se expuso en el apartado anterior, los reglamentos no pueden incluir o ampliar la ley de la cual derivan, esto provoca un conflicto de normas, ya que una de rango menor no puede modificar lo definido por la de rango superior. (Ver Dictamen C-104-2015 del 11 de mayo del 2015)

En otros casos similares, esta Procuraduría ha señalado que el conflicto normativo debe resolverse conforme lo dispone expresamente la ley, en virtud del principio de legalidad y en vista de que la Administración carece de competencia para desaplicar una ley (ver dictámenes N.° C-009-de 14 de enero de 1991, C-118-93 de 1 de septiembre de 1993, C-045-94 de 16 de marzo de 1994, C-120-94 de 22 de julio de 1994, C-170-96 de 17 de octubre de 1996, C-288-2002 de 25 de octubre de 2002). Esa preeminencia de la ley lleva a desaplicar el reglamento aunque se encuentre vigente.

Al respecto, indicamos en el dictamen N.° C-210-2002 de 21 de agosto de 2002:

"En acatamiento del principio de jerarquía normativa del ordenamiento-expresamos en la O. J.-065-2001, reiterando la jurisprudencia constitucional y administrativa, que en presencia de una incompatibilidad entre la Ley y un Decreto el operador jurídico debe optar por la aplicación de la primera, que por ser norma de rango superior prevalece sobre la de inferior categoría. (Sala Constitucional, voto 0031-95).

"El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogido por el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública" (Sala Constitucional, voto 6689-96. En sentido similar, votos 243-93, 7335-94, 5227-94, 02623-95, 2382-96, 2381-96, 0313-98, 1607-98, 0998-98, 1998-076, etc.).”

 

Por tanto, es evidente que el alcance de la Ley 8862 no puede ser impuesto a una institución autónoma como el IFAM, sin perjuicio de que dicha institución incluya las mismas disposiciones en su normativa interna.

 

 

III.        CONCLUSIONES

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

a)                  De conformidad con el principio de la jerarquía normativa, la norma reglamentaria no puede exceder el contenido de una ley;

 

b)                 El ámbito de aplicación de la Ley N.° 8862 del 16 de setiembre de 2010, sólo abarca a los tres Poderes de la República, siendo intención expresa del legislador excluir a las instituciones autónomas y a las municipalidades;

 

 

c)                  Por lo anterior, lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto Ejecutivo N°36462 del 02 de febrero de 2011, Reglamento a la Ley de Inclusión y Protección Laboral de las Personas con Discapacidad en el Sector Público excede lo dispuesto en la ley, al ampliar su ámbito de aplicación a otras instituciones no contempladas por el legislador;

 

d)                 En presencia de una incompatibilidad entre la ley y un decreto, el operador jurídico debe optar por la aplicación de la primera, que por ser una norma de rango superior prevalece sobre la de inferior categoría.

 

e)                  Por tanto, el alcance de la Ley 8862 no puede ser impuesto a una institución autónoma como el IFAM, sin perjuicio de que dicha institución incluya las mismas disposiciones en su normativa interna.

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz                                       Amalia Zeledón Lostalo

Procuradora                                                 Abogada de la Procuraduría

 

SPC/AZL/cpb

PGR-C-014-2023

 

INSTITUTO DE FOMENTO Y ASESORÍA MUNICIPAL. PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA. LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. LEY DE INCLUSIÓN Y PROTECCIÓN LABORAL DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD EN EL SECTOR PÚBLICO Y SU REGLAMENTO. DESAPLICACIÓN DE LA NORMA REGLAMENTARIA CONTRARIA A LA LEY. AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA.

 

El señor Mike Osejo Villegas, Director Ejecutivo del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, solicita nuestro criterio sobre las siguientes preguntas:

 

“1. ¿Deben las instituciones autónomas en cumplimiento del principio de legalidad acatar lo regulado en el Decreto Ejecutivo 36462, aun y cuando la ley No 8862 no lo dispuso de esa manera, lo cual eventualmente violentaría el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública respecto de la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico?

 

2. ¿En su defecto, si se debe acatar estrictamente lo que establece la ley, la cual se encuentra jerárquicamente por encima del reglamento, se estaría violentado el principio de legalidad, al desaplicar lo establecido en el Reglamento que se consulta?”

 

Mediante dictamen PGR-C-014-2023 del 31 de enero de 2023, suscrito por Silvia Patiño Cruz y Amalia Zeledón Lostalo, se llegó a las siguientes conclusiones:

 

a)         De conformidad con el principio de la jerarquía normativa, la norma reglamentaria no puede exceder el contenido de una ley;

 

b)         El ámbito de aplicación de la Ley N.° 8862 del 16 de setiembre de 2010, sólo abarca a los tres Poderes de la República, siendo intención expresa del legislador excluir a las instituciones autónomas y a las municipalidades;

 

c)         Por lo anterior, lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto Ejecutivo N°36462 del 02 de febrero de 2011, Reglamento a la Ley de Inclusión y Protección Laboral de las Personas con Discapacidad en el Sector Público excede lo dispuesto en la ley, al ampliar su ámbito de aplicación a otras instituciones no contempladas por el legislador;

 

d)        En presencia de una incompatibilidad entre la ley y un decreto, el operador jurídico debe optar por la aplicación de la primera, que por ser una norma de rango superior prevalece sobre la de inferior categoría.

 

e)         Por tanto, el alcance de la Ley 8862 no puede ser impuesto a una institución autónoma como el IFAM, sin perjuicio de que dicha institución incluya las mismas disposiciones en su normativa interna.