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Dictamen : 010 - del 30/01/2023
30 de enero de 2023
PGR-C-10-2023
Licenciada
Yansy Córdoba Fallas
Auditora Interna
Municipalidad Coto Brus
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la
República, doy respuesta a su oficio No.
AIM-007-2023, de fecha 26 de enero de 2023, por el
que consulta si en atención a las nuevas exigencias introducidas a la Ley de
Salarios de la Administración Pública -No. 2166-, por el Título III de
la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas -No. 9635-, esa
municipalidad decida actualizar el Manual interno existente en materia de
Evaluación del Desempeño:
1.
¿Puede
la Administración Municipal aplicar las nuevas herramientas de evaluación del
desempeño a sus funcionarios, sin que estas hayan sido conocidas y aprobadas
por el Concejo Municipal?
2.
¿Puede
la Administración Municipal aducir que no existe la necesidad de actualizar el
Manual de Procedimientos para la Evaluación del Desempeño vigente, porque la
Ley N° 9635 y su reglamento señalan que el ente de promover la evaluación del
desempeño es MIDEPLAN y la ley no da espacio a otra interpretación y para ello
MIDEPLAN emitió y publicó los Lineamientos Generales de Gestión de Desempeño de
las Personas Servidoras Públicas N°42087-MP-PLAN?
3.
¿Puede
la Administración Municipal aplicar las nuevas herramientas de evaluación del
desempeño, sin que exista una derogatoria del Manual de Procedimientos para la
Evaluación del Desempeño vigente y por ende las herramientas diseñadas para ese
fin?
4.
¿Puede
la Administración Municipal otorgar el incentivo por concepto de anualidad con
base en herramientas de evaluación del desempeño que no se encuentran normadas
por el Gobierno Local?
Sin mayor especificación o acreditación, se alude
esta gestión como parte de los servicios preventivos y de advertencia a
desarrollar en su Plan Anual de Trabajo 2023, conforme al ordinal 22, inciso d)
de la Ley General de Control Interno -No. 8292. Advirtiéndose, además que esta
misma consulta fue sometida tanto a la Contraloría General de la República
(oficio No MCB-AI-83-2022 de 06 de junio de 2022), como al Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (oficio No. MCB-AI-125-2022 de 10
de agosto de 2022), pero que la Contraloría se declaró incompetente (Oficio No.
12215 de 22 de julio de 2022 -DFOE-LOC-1226-) y MIDEPLAN solo se refirió a ella
desde una perspectiva general sin entrar en mayor detalle a las interrogantes
formuladas por esa auditoría (oficio No. MIDEPLAN-DM-OF-2250-2022 de 22 de
noviembre de 2022).
I.-
La obligada acreditación del ligamen de la consulta con el Plan de Trabajo
Anual de la Auditoría Interna y el ejercicio racional de la facultad
consultiva.
Si bien
con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45,
inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta #
169 de 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los Auditores Internos de
adjuntar el criterio jurídico; pudiendo éstos consultar directamente en lo que
atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe
interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta. Y por ello, nuestra
jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe
ejercerse dicha facultad.
En ese sentido, hemos reiterado recientemente en el
dictamen C-197-2019, de 08 de julio de 2019, que la materia
consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que
pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la
facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de
las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (En sentido
similar, el dictamen C-181-2019, de 25 de junio de 2019).
Ello implica
que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias
que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia
institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los
cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas
por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de
trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que
es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de
esa auditoría. De ahí que resulta necesario que se acredite esa relación o
ligamen por parte del consultante (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de
febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de
diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de
mayo de 2019, C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020 y C-076-2020, éstos últimos de
03 de marzo de 2020; C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero
de 2021, C-112.-2021 de 26 de abril de 2021 y PGR-C-293-2021 de 15 de octubre
de 2021 y PGR-C-27-2022 de 10 de febrero de 2022); lo que debe explicarse y
demostrarse al momento de requerir nuestro criterio técnico jurídico (dictamen
PGR-C-117-2022 de 26 de mayo de 2022).
Ergo, para que la consulta sea admisible,
debe estar referida a un tema de fondo que se haya previsto estudiar en el
correspondiente plan de trabajo anual de la auditoría, y que, al momento de
plantearse se indique claramente en qué punto, apartado o sección del plan de
trabajo se contempla el estudio en virtud de cuya ejecución se hace necesario
requerir nuestro criterio (PGR-C-293-2021 y PGR-C-117-2022, op. cit.).
Y como la facultad de consultar que tienen los
auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a
la ejecución del plan de trabajo correspondiente, hemos advertido que, cuando una
Auditoría tiene dudas legales atinentes a su ámbito funcional, debe recurrir
primeramente al asesor legal del órgano o ente en el que está orgánicamente
enclavada. Si este no existe o se niega por razones justificadas a emitir su
pronunciamiento o una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar
otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor.
No podemos perder de vista de que la Procuraduría General de la República
ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública y desde esa
perspectiva, debe racionalizarla en aras del interés público (Dictamen
C-232-2012, de 2 de octubre de 2012. En sentido similar los dictámenes
C-069-2017, de 3 de abril y C-293-2017, de 11 de diciembre, ambos de 2017,
C-138-2018, de 14 de junio y C-284-2018, de 12 de noviembre, ambos de 2018). Incluso,
de previo a plantear una consulta a
la Procuraduría General, las auditorías debieran revisar nuestros precedentes
y/o jurisprudencia administrativa [1]
para determinar la pertinencia y trascendencia de plantear o no una nueva
consulta (Dictámenes C-254-2019, de 4
de setiembre de 2019 y C-287-2019 de 4 de octubre de 2019).
Por último, debido a que la facultad de consultar
que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, interesa
reiterar que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para
evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas,
canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna
(Dictamen C-205-2019, de 12 de julio de 2019). Véase que los dictámenes
que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores
internos producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de
sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse
que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría.
Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad,
vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen
orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad
para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita
(Dictamen C-48-2018 de 9 de marzo de 2018).
Tómese en cuenta lo anterior para
futuras consultas.
II.- Sobre la inadmisibilidad de la presente
consulta.
De conformidad
con lo expuesto, y según se infiere del contenido mismo del oficio No. AIM-007-2023 op. cit., en este caso no
se explica cuál es la relación de lo consultado con el cumplimiento del plan de
trabajo que la auditoría está desarrollando en la municipalidad de Coto Brus,
y, por tanto, no es posible precisar que la consulta tenga relación directa con
el ejercicio de sus competencias. Nótese que, como ya se indicó, la
acreditación de esa relación, constituye un requisito inexcusable de
admisibilidad de las consultas planteadas por las auditorías internas.
Y
aun cuando se aluda como justificación la eventual realización de asesorías
preventivas –art. 22 inciso d) de la Ley
General de Control Interno, No. 8292-, por estar éstas orientadas a
asesorar a la Administración sobre los procesos de control interno, valoración
de riesgos y dirección, aportando comentarios, criterios u observaciones que
lleven a garantizar su efectividad, así como sobre los objetivos del sistema de
control interno establecidos en el ordenamiento jurídico -Guía Técnica sobre el Servicio de Asesoría de las Auditorías Internas
del Sector Público (2012)-, hemos insistido en que la única forma que tiene
la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de
las competencias de la auditoría interna, es que lo cuestionado esté
directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en
el plan de trabajo (Dictamen PGR-C-293-2021, op. cit.). No siendo suficiente que
en el plan de trabajo se contemple la posibilidad genérica de brindar asesoría
y realizar advertencias en los términos dichos (véanse por ejemplo los
dictámenes nos. C-094-2020 de 17 de marzo de 2020, PGR-C-282-2021 de 29 de
setiembre de 2021 y PGR-C-133-2022 de 17 de junio de 2022). Incluso las
consultas realizadas por una auditoría interna, que tengan por objeto obtener
criterio informado para el ejercicio de sus atribuciones en materia de asesoría
y advertencia, deben estar ligadas, en algún punto, al contenido del plan de
trabajo de dicho órgano (Dictámenes C-384-2020 de 29 de setiembre de 2020 y
PGR-C-124-2022 de 03 de junio de 2022).
Siendo
que en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán
estudiados por la auditoría interna, de requerirse nuestro criterio en relación
con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el
estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría.
No
obstante, al no haberse acreditado en este caso que la consulta formulada esté relacionada con temas de fondo que estén
contemplados en el plan de trabajo que se está ejecutando en esa institución
semiautónoma, irremediablemente ésta debe declararse inadmisible.
En todo caso, con el único fin de colaborar con el señor Auditor
Interno, se le remite a nuestra jurisprudencia administrativa, concretamente, sobre los siguientes temas de interés:
Carácter
general y vocación de homogeneidad de las disposiciones normativas del Título
III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, así como su
prevalencia normativa sobre cualquier otra disposición de rango legal o
inferior preexistentes en las instituciones públicas contempladas en su ámbito
de cobertura (art.
26.2 de la citada Ley No. 9635 y 3 de su Reglamento- Decreto reglamentario No.
41564-MIDEPLAN-H-), esto a modo de derogación tácita –total o parcial- por
incompatibilidad normativa de sus contenidos (Dictamen C-281-2019 de 1 de
octubre de 2019); disposiciones normativas a las que, por su imperatividad,
deben someterse las corporaciones municipales (Entre otros muchos, el dictamen
C-031-2020 de 30 de enero de 2020); incluido el incentivo económico por
concepto de anualidad, directamente asociado a la evaluación de desempeño;
sistema en el que ha operado un cambio de paradigma que debe aplicarse incluso
a nivel municipal (Entre otros muchos,
los Dictámenes C-257-2020 de 08 de julio del 2020 y PGR-C-165-2022 de 10 de
agosto de 2022). Y sobre el fundamento
metodológico, los criterios de evaluación, los efectos de la aplicación de la
evaluación del desempeño anual a las personas servidoras públicas y los
denominado Lineamientos generales de gestión de desempeño de las personas
servidoras públicas, Decreto No. 42087-MP-PLAN (Dictámenes C-100-2021 de
13 de abril del 2021y PGR-C-082-2022 de 20 de
abril de 2022).
Le recordamos que las
normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden
ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/.
Conclusión:
Por las razones expuestas
deviene inadmisible su gestión, y por ende, se deniega su trámite y se
archiva.
Sin otro particular,
MSc. Luis
Guillermo Bonilla Herrera
Procurador Adjunto
Dirección
de la Función Pública
LGBH/ymd
[1] Nuestros
dictámenes y pronunciamientos pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/
PGR-C-10-2023
INADMISIBILIDAD; CONSULTA DE
AUDITORES; EXIGENCIA DE DEMOSTRAR RELACIÓN DIRECTA CON EL PLAN ANUAL DE
TRABAJO; NO BASTA ALUDIR FUNCIONES DE PREVENTIVAS Y DE ADVERTENCIA -ART. 22,
INCISO D) DE LA LEY GENERAL DE CONTROL INTERNO.
Por oficio No. AIM-007-2023, de fecha 26 de enero
de 2023, la Auditora Interna de la Municipalidad de Coto Brus consulta:
1.
¿Puede
la Administración Municipal aplicar las nuevas herramientas de evaluación del
desempeño a sus funcionarios, sin que estas hayan sido conocidas y aprobadas
por el Concejo Municipal?
2.
¿Puede
la Administración Municipal aducir que no existe la necesidad de actualizar el
Manual de Procedimientos para la Evaluación del Desempeño vigente, porque la
Ley N° 9635 y su reglamento señalan que el ente de promover la evaluación del
desempeño es MIDEPLAN y la ley no da espacio a otra interpretación y para ello
MIDEPLAN emitió y publicó los Lineamientos Generales de Gestión de Desempeño de
las Personas Servidoras Públicas N°42087-MP-PLAN?
3.
¿Puede
la Administración Municipal aplicar las nuevas herramientas de evaluación del
desempeño, sin que exista una derogatoria del Manual de Procedimientos para la
Evaluación del Desempeño vigente y por ende las herramientas diseñadas para ese
fin?
4.
¿Puede
la Administración Municipal otorgar el incentivo por concepto de anualidad con
base en herramientas de evaluación del desempeño que no se encuentran normadas
por el Gobierno Local?
Con la aprobación de la Procuradora
General Adjunta de la República, mediante dictamen PGR-C-10-2023, de 30 de
enero de 2023, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área
de la Función Pública, luego de explicar las causas de inadmisibilidad, concluye:
“Por las razones expuestas deviene inadmisible su
gestión, y por ende, se deniega su trámite y se archiva.”