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Dictamen : 007 - del 25/01/2023
25 de enero de 2023
PGR-C-07-2023
Señor
Mauricio Rojas Cartín
Gerente General
Correos de Costa Rica
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la
República, doy respuesta a su oficio
No. GG-1194-2022, de
14 de diciembre de 2022, por medio del cual nos consulta si “Procede el pago
de los feriados 25 de diciembre 2021 y 1 enero 2022 al ser estos un sábado en
una jornada acumulativa”.
Y pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la Dirección Jurídica institucional,
materializado en el oficio No. GG-DJ-774-2022, de 02 de diciembre de 2022, que si bien, relacionado
marginal y genéricamente al tema aludido, pues aborda otros temas no
consultados, como la no contabilización de los días sábados como día hábil para
el disfrute de las vacaciones, por ejemplo, resulta ostensible que fue emitido
con fines distintos a consultarnos, pues según consta por expresa alusión,
dicho criterio jurídico se hizo a solicitud del Gerente General en respuesta a
un Informe de Advertencia de la Auditoría Interna acerca del pago de feriados
25 de diciembre 2021 y 1 enero 2022; asunto interno particularizado que se
busca resolver con nuestro dictamen vinculante.
De lo hasta aquí expuesto, advertimos
que lamentablemente un doble orden de situaciones converge en el
presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva
vinculante; lo cual, de seguido explicamos.
I.- Inadmisibilidad de la presente gestión: criterio de la
asesoría legal que se aporta, no cumple con las exigencias que la
jurisprudencia administrativa infiere del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica
–No. 6815- y con él se alude expresamente la existencia de un Informe de
Advertencia particular y concreto de la Auditoría Interna, al que le resultaría
directamente aplicable el criterio vinculante que se nos requiere.
En atención al principio de legalidad o juridicidad
administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley
General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las
disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de
1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa
en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para
que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han
de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos
presenten.
En primer lugar, y en lo que interesa al presente
asunto, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el
tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u
institución pública. Salvo el caso de los auditores
internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando
tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).
Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe
ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la
interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que
interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa
y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional
correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y
que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se
sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el
tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del
12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de
marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5
de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que
dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse
estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de
requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo
de 2021).
De modo que no
podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un
criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que
interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su
respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de
someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor ha sido sopesada, seria y
concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base
las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal;
esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a
emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley
Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes
C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).
Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica, como
requisito de admisibilidad, debe emitirse específicamente para los efectos de
aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes
de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el
criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea
consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los
cuestionamientos generales que se nos plantean (Dictámenes C-061-2018, de 3 de
abril de 2018; C-145-2018, de 19 de junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto
de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero de 2021, C-086-2021, de 23 de marzo de 2021
y PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022).
No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque
relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para
responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la
Procuraduría (Dictámenes C-026-2020, de 27 de enero de 2020 y C-065-2021, op. cit.) y en el que no se llegue a una determinada posición sobre el tema o tópicos en
consulta (C-105-2021 de 19 de abril de 2021).
Y según puede verificarse del contenido mismo del
oficio No. GG-DJ-774-2022, op. cit. que se acompaña,
éste no cumple con las características señaladas,
pues fue emitido con fines distintos a consultarnos, en concreto para atender
internamente un requerimiento distinto de la Gerencia General, expresamente
referido a un Informe de Advertencia de
la Auditoría Interna, materializado en oficios Nos. JD-AI-IA-003-2022 y oficio
JD-AI-151-2022, acerca del pago de feriados 25 de diciembre 2021 y 1 enero 2022
en esa empresa pública, aludiéndose también el oficio No. DAJ-AER-OFP-875-22,
este último del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, todos relacionados
con los feriados 25 de diciembre 2021 y 01 de enero del 2022, que supuestamente
no son remunerados como pago adicional a la totalidad de colaboradores que
laboran con jornada acumulativa y no laboral los días sábados. Y solo de forma
marginal, frente a aquel control preventivo de la Auditoría Interna, aborda el
tema consultado. Lo cual,
involucra
también un caso concreto aun sin resolverse, y para
ello se busca contar con nuestro criterio vinculante; circunstancia esta última
que nos lleva a un segundo aspecto de inadmisibilidad de esta gestión.
Otro de los
requisitos ineludibles de admisibilidad de las consultas que se nos formulen,
es que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en abstracto o en
genérico, lo cual implica que con ellas no se aluda un caso concreto o
específico, que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración activa
(Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008,
C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,
C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019 y
C-076-2020 de 03 de marzo de 2020). Véase que al ser nuestros dictámenes
vinculantes y con innegable efecto normativo, rendir nuestro criterio en
aquellos casos específicos implicaría trasladar a la Procuraduría General la
función decisoria propia de la Administración activa o de otros órganos
competentes para resolver el asunto, y por tanto, estaríamos no solo
desconociendo y desnaturalizando nuestra función consultiva, sino invadiendo
competencias que no nos corresponden (Al
respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de
1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006,
C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016,
C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018,
C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019 y
PGR-C-273-2022 de 12 de diciembre de 2022, entre muchos otros).
Y pese a que la
consulta se formula aparentemente en términos generales y abstractos, en este caso, por el contenido del oficio No. GG-DJ-774-2022, op. cit., sin
mayor dificultad se infiere que su objetivo
incuestionable es poder contar con un dictamen vinculante de la Procuraduría
General que sirva de fundamento para dar respuesta puntual al requerimiento
preventivo concreto hecho por la Auditoría Interna en su Informe de Advertencia relativo al pago de feriados feriados 25 de diciembre 2021 y 1 enero 2022, según puede
deducirse incluso del acuerdo 10370, adoptado por la Junta Directiva de Correos
de Costa Rica en la sesión ordinaria 1752, celebrada el 13 de octubre de 2022,
que se adjunta; lo cual, es del todo improcedente.
De modo que esta gestión consultiva, por la
forma en que fue planteada, escapa de nuestra competencia consultiva, pues este órgano superior
consultivo, salvo los casos legalmente exceptuados por los ordinales 173 y 183
de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), no puede no debe emitir
pronunciamiento particular y
vinculante
en relación con situaciones jurídico-administrativas concretas y específicas,
aún pendientes de resolución en sede administrativa (Entre
otros muchos, los dictámenes PGR-C-205-2022 de 16 de setiembre de 2022,
PGR-C-217-2022 de 06 de octubre de 2022 y PGR-C-249-2022 de 12 de noviembre de
2022).
No se cumple entonces en el presente caso con los requisitos de
admisibilidad aludidos. De modo que la consulta resulta inadmisible, y, en
consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.
En todo caso, reconociendo que el tema de interés ha sido abordado en
nuestra jurisprudencia administrativa, con el único fin de colaborar con el
consultante, se le remite a nuestra jurisprudencia administrativa, según la
cual:
-
La prestación de servicios en días feriados y
asuetos conlleva la obligación de remunerar al servidor con el doble del
salario que ordinariamente se le pague (Dictamen C-023-2009 de 04 de febrero de
2009).
-
En jornada
acumulativa, en la que el día sábado ha perdido su característica de día hábil
convirtiéndose en un día de descanso más, y bajo la modalidad de pago mensual o
quincenal, en la que los días de descanso se encuentran comprendidos entre la
remuneración ordinaria, si un día feriado de pago obligatorio -art. 148 del
Código de Trabajo- cae en día sábado, solo en caso de haberse laborado excepcionalmente
-en
virtud de las necesidades imperantes y extraordinarias que así lo justifique- de forma efectiva, correspondería cancelar adicionalmente
un salario sencillo al salario mensual ordinariamente retribuido para cumplir
con lo previsto por el ordinal 152 del Código de Trabajo y así completar el
pago doble que les correspondería (Véanse los dictámenes C-173-2000 de 4
de agosto de 2000, C-260-2005 de 19 de julio de 2005, C-357-2005 de 14 de
octubre de 2005, C-243-2006 de 12 de junio de 2006, C-049-2010 de 23 de marzo
de 2010, C-261-2011 de 24 de octubre de 2011, C-38-2015 de 24 de febrero de
2015, C-113-2015 de 13 de mayo de 2015, C-264-2015 de 21 de setiembre de 2015,
C-280-2018 del 9 de noviembre de 2018, C-264-2019 de 17 de
setiembre del 2019, C-138-2020 de 15 de abril de 2020, C-099-2021 de 13 de
abril de 2021).
-
Y en caso de laborarse horas extras o jornada
extraordinaria en un día feriado, deberá retribuirse con el triple del valor de
la hora ordinaria -arts. 139, 149 y 152 del Código de Trabajo- (Dictamen
C-164-2021 de 9 de junio de 2021).
Por último, le recordamos que las normas jurídicas
aplicables, nuestros dictámenes y pronunciamientos, así como la jurisprudencia
judicial, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/
Conclusión:
Por todo lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo
su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.
Sin otro particular,
MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
Procurador
Adjunto
Dirección
de la Función Pública
LGBH/ymd
PGR-C-07-2023
INADMISIBILIDAD; CRITERIO DE ASESORÍA LEGAL NO CUMPLE CON EXIGENCIAS QUE
LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA INFIERE DEL ARTÍCULO 4 DE NUESTRA LEY ORGÁNICA
Y CON ÉL SE ALUDE DE EXISTENCIA DE UN CASO CONCRETO PENDIENTE DE RESOLVER
(INFORME DE ADVERTENCIA DE LA AUDITORÍA INTERNA).
Por
oficio No. GG-1194-2022,
de 14 de diciembre de 2022, el Gerente General de Correos de Costa Rica nos consulta
si “Procede el pago de los feriados 25 de diciembre 2021 y 1 enero 2022 al
ser estos un sábado en una jornada acumulativa”.
Con
la aprobación de la Procuradora General Adjunta de la República, mediante
dictamen PGR-C-07-2023, de 25 de enero de 2023, el Procurador Adjunto Luis
Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, luego de explicar
las causas de inadmisibilidad, concluye:
“(…) deviene improcedente entrar
a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.”