Opinión Jurídica : 003 - del 26/01/2023

26 de enero del 2023

PGR-OJ-003-2023

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área

Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio AL-CE23144-0020-2022 del 13 de setiembre de 2022, mediante el cual solicita el criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley denominado: “LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS ASOCIACIONES ADMINISTRADORAS DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (ASADAS) EN EL TERRITORIO NACIONAL”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo N.° 23.164 en la Comisión de Gobierno y Administración.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

En el año 2021, la Asamblea Legislativa tramitó el expediente 22.011, a través del cual se aprobó una reforma al artículo 3 de la Ley N.° 8776 del 14 de octubre de 2009, con la intención de que las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (Asadas) fueran exoneradas del pago de timbres y derechos, impuesto del valor agregado y del impuesto de bienes inmuebles. Igualmente, se les exoneró de cualquier pago por concepto de canon ambiental y canon de vertidos, administrados por el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), así como del canon de regulación por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep) y de cualquier impuesto selectivo de consumo e impuestos a la importación de vehículos, equipo y materiales de trabajo.

No obstante lo anterior y ante el problema práctico que generó la redacción de dicha reforma, que obliga a todas las ASADAS a realizar casuísticamente un trámite de exoneración tributaria, el presente proyecto de ley lo que pretende es establecer un principio de no sujeción tributaria a favor de dichas asociaciones.

Lo anterior, con el fin de eliminar el trámite de exoneración tributaria que genera más obligaciones y aumenta los costos administrativos, por lo que se pretende que las ASADAS queden libres del nacimiento de la obligación tributaria y, por ende, no sujetas del pago que dicha obligación les genera ni de sus trámites.

II. SOBRE LA REFORMA OPERADA MEDIANTE LEY 10075 DEL 15 DE DICIEMBRE DE 2021 Y LA REFORMA PROPUESTA

La Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), Ley N° 2726 de 14 de abril de 1961 y sus reformas, reconoce a dicha entidad como institución autónoma del Estado y crea a las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados (ASADA), con la intención de que aquel pueda delegarles la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueductos y alcantarillados (artículo 2).

En el pasado, aun cuando las ASADAS realizaban labores de interés público, no significaba que pudieran gozar automáticamente de los privilegios y exenciones que el ordenamiento jurídico otorga a las asociaciones declaradas de utilidad pública. Para ello, debían realizar la declaratoria conforme a lo establecido en la Ley de Asociaciones y su Reglamento. Por tanto, era necesario que el Ministerio de Justicia y Paz realizara tal declaratoria de forma expresa y que, además, lo comunicara al Registro de Asociaciones y al Departamento de Exenciones del Ministerio de Hacienda.

Precisamente por ello, el legislador emitió la Ley 8776 del 14 de octubre de 2009, con la intención de realizar una declaratoria genérica de interés público para todas las ASADAS y que no tuvieran que someterse al procedimiento de solicitud previa establecido para el resto de las asociaciones de interés público. Esto con el fin de que pudieran beneficiarse de la exoneración aprobada en la misma ley.

Si se observa la exposición de motivos del proyecto de ley 17375, que sirvió de antesala a la Ley 8776, se desprende que la intención del legislador con esa declaratoria general, era que las ASADAS tuvieran la capacidad de contar con recursos financieros para hacerle frente a la responsabilidad de suministrar y administrar el servicio de agua potable (folio 3 de la exposición de motivos). Los proponentes consideraron que las ASADAS “carecen de recursos económicos para desarrollar la efectiva labor delegada por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado (sic), tarea que asumen de manera gratuita, con infraestructuras desgastadas y obsoletas, las cuales actualmente necesitan ser renovadas y cuyo costo de mantenimiento es bastante alto y en la mayoría de los casos, los ingresos locales se hacen insuficientes para cubrir tales demandas” (folio 4).

A partir de dicha necesidad detectada, se emitió la declaratoria general de interés público de las ASADAS y su exoneración tributaria, que luego fue reforzada al aprobarse la Ley N° 10075 del 15 de diciembre del 2021, que pretendía esta exoneración de manera amplia, incluyendo el pago de timbres y derechos, impuesto del valor agregado y del impuesto de bienes inmuebles. Igualmente, se les exoneró de cualquier pago por concepto de canon ambiental y canon de vertidos, administrados por el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), así como del canon de regulación por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep) y de cualquier impuesto selectivo de consumo e impuestos a la importación de vehículos, equipo y materiales de trabajo (artículos 2 y 3 de la Ley 8776 y su reforma).

No obstante lo anterior, dado que en la redacción de la reforma operada lo que se estableció fue una exoneración tributaria y no un principio de no sujeción, el Ministerio de Hacienda sigue interpretando que las ASADAS deben realizar el trámite administrativo de exoneración.

Es por ello que el legislador pretende ahora, aclarar que las ASADAS no están sujetas al pago de la obligación tributaria para evitarles el trámite de exoneración del impuesto, proponiendo la siguiente reforma:

“LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS ASOCIACIONES ADMINISTRADORAS DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (ASADAS) EN EL

TERRITORIO NACIONAL”

ARTÍCULO ÚNICO- Se modifica y se adiciona un párrafo al artículo 3 de la Ley de Exoneración a las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS), No. 8776, para que se lea de la siguiente manera:

Artículo 3- Las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS) no estarán sujetas a la obligación por concepto de todo tributo de timbres, derechos, impuesto al valor agregado y del impuesto de bienes inmuebles, así como de la obligación de canon ambiental y canon de vertidos, administrados por el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), así como del canon de regulación por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) y de cualquier impuesto selectivo de consumo e impuestos a la importación de vehículos, equipo y materiales de trabajo.

Rige a partir de su publicación”

Sobre el particular, debemos señalar, como lo hemos hecho en otras oportunidades que, en materia tributaria rige un principio de reserva legal. Por tanto, cabe recordar que, el legislador puede legítimamente optar por aprobar normas como la aquí propuesta, en virtud de la manifestación de la potestad legislativa derivada del artículo 121.13 de la Constitución Política, el cual establece:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

…

13) Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales;…”

Por tanto, es evidente que la aprobación o no del presente proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, por cuanto la creación, modificación o extinción de un tributo, así como la fijación de sus elementos esenciales, es materia de reserva de ley, incluyendo el hecho exento y la no sujeción (Resolución N° 3075-2011 del 29 de marzo de 2011 de la Sala Constitucional).

Sin embargo, con la intención de que no existan dudas sobre los alcances del principio de no sujeción que se propone, recomendamos que la redacción excluya de manera expresa el sometimiento de las ASADAS a cualquier trámite administrativo ante el Ministerio de Hacienda, MINAE y ARESEP, relacionado con los beneficios otorgados en el artículo propuesto.

III. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto debemos señalar que la aprobación o no del presente proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador al tratarse la potestad tributaria de una competencia derivada de lo dispuesto en el numeral 121.13 de la Constitución Política.

No obstante lo anterior, para dejar claridad en la redacción propuesta recomendamos que se excluya de manera expresa el sometimiento de las ASADAS a cualquier trámite administrativo ante el Ministerio de Hacienda, MINAE y ARESEP, relacionado con los beneficios otorgados en el artículo que se pretende aprobar.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb