Dictamen : 255 - del 20/11/2022

20 de noviembre del 2022

PGR-C-255-2022

 

MBA

Widman Cruz Méndez

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico

(INCOP)

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero al oficio CR-INCOP-PE-010-2021, suscrito por el entonces presidente ejecutivo de ese instituto, Ing. Juan Ramón Rivera Rodríguez, mediante el cual se nos consultó lo siguiente:

 

“¿Puede el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) iniciar la construcción de una instalación portuaria en el litoral Pacífico, sin que el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), como Autoridad Portuaria del Litoral Pacífico tenga participación en el desarrollo del proyecto, a pesar de lo que dispone el artículo 1 de la Ley 1721?”

 

Al oficio de consulta se adjuntó el criterio vertido por la Asesoría Jurídica del INCOP, a fin de dar cumplimiento al requisito establecido en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, criterio rendido mediante oficio N° CR-INCOP-AL-2021-0002. 

 

En dicho oficio se concluye que es el INCOP la institución pública que cuenta con la competencia exclusiva para asumir las prerrogativas y funciones de autoridad portuaria, y autorizar la construcción de nuevos puertos, instalaciones portuarias y facilidades conexas que se requieran para la prestación eficiente de servicios portuarios en el litoral pacífico del país, y por ende cualquier infraestructura portuaria en el área marina del puerto.

 

Asimismo, afirma que, en caso de que el MOPT o cualquier otra institución pública pretenda el desarrollo de alguna infraestructura de esa naturaleza deberá contar con la autorización del INCOP en forma previa.

 

Por otra parte, mediante oficio N° DVTMA-2021-157 del 22 de junio de 2021, el Viceministro de Transporte Marítimo Terrestre del Ministerio de Obras Públicas y Transportes se apersonó oficiosamente ante esta Procuraduría General a fin de exponer una serie de consideraciones legales atinentes a la condición de Autoridad Portuaria Nacional que ostenta el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

 

Así, en dicho oficio señala que junto con la administración y operación de las obras e instalaciones portuarias del Pacífico que hace el INCOP, el MOPT no pierde su condición de autoridad portuaria nacional. Se indica que la planificación a nivel nacional de desarrollo recae sobre la Administración Superior y debe ir en plena coordinación con el resto del aparato estatal para la consecución del interés público.

 

Agrega que el MOPT, como Autoridad Portuaria Nacional, puede construir instalaciones portuarias en procura del desarrollo y la promoción del comercio nacional, o bien puede contratar empresas para mejoras o reparaciones de las instalaciones portuarias.

 

Señala que la administración y la operación de las instalaciones portuarias que realiza el INCOP no es óbice para que el MOPT ejecute las atribuciones que le confiere la ley, en el ámbito de la planificación, diseño, construcción, en general, y el desarrollo de las obras de infraestructura que se necesiten para mantener la competitividad de la operación. Asimismo, que ello tampoco impide que se coordine o que se autorice a otras instituciones a desarrollar sus propios proyectos, de conformidad con los diferentes instrumentos de planificación del desarrollo portuario.

 

 

I.                   COMPETENCIAS DEL INCOP SOBRE LOS PUERTOS EN EL LITORAL PACÍFICO, EN RELACIÓN CON LAS POTESTADES DE AUTORIDAD PORTUARIA NACIONAL QUE EJERCE EL MOPT

 

En esta materia, lo primero que debemos tener presente es que el inciso 14) del artículo 121 de nuestra Constitución Política determina el carácter demanial de los muelles nacionales y los somete –al igual que a los ferrocarriles y los aeropuertos– a un régimen reforzado, en tanto se prohíbe enajenarlos, arrendarlos, gravarlos o que salgan del dominio y control del Estado.

 

Los muelles son bienes de dominio público y, como es sabido, en nuestro país existen dos instituciones descentralizadas que actúan como autoridades portuarias, gestionando los correspondientes servicios en los dos litorales costarricenses: el instituto consultante (Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico), y, por su parte, la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA).

 

            En orden a la inquietud planteada, debemos abordar en primer término el régimen legal del INCOP, a fin de tener claridad sobre la naturaleza y alcance de sus competencias y atribuciones. Tenemos así que la Ley N° 1721 de 28 de diciembre de 1953 (Ley de Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, reformada por la Ley N° 8461 del 20 de octubre del 2005) dispone, en lo que aquí nos interesa, lo siguiente:

 

"Artículo 1º- Créase el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (Incop), en adelante denominado el Instituto, como una entidad pública, dotada de personalidad jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio, y capacidad de derecho público y privado; su objetivo principal será asumir las prerrogativas y funciones de autoridad portuaria, con el propósito de explotar, directa o indirectamente, de acuerdo con la ley, los puertos del Estado en el litoral pacífico del país, sus servicios portuarios, así como las actividades y facilidades conexas, con el fin de brindarlos de forma eficiente y eficaz para fortalecer la economía nacional.(...)" (énfasis suplido)

“Artículo 2º.- (…) Para cumplir los objetivos, corresponderán al Instituto los siguientes deberes y atribuciones:

a. Establecer los lineamientos estratégicos, de conformidad con las previsiones del Plan nacional de desarrollo y las directrices de carácter general emitidas por el Poder Ejecutivo, en materia de desarrollo portuario. 

b. Ejercer, en cumplimiento de los lineamientos establecidos en el inciso a) anterior, las atribuciones de autoridad portuaria superior y de coordinación en materia funcional y administrativa, sobre las labores que se desarrollen en los puertos de Puntarenas, Caldera, Quepos, Golfito y Punta Morales en la provincia de Puntarenas, así como en cualquier otro que se establezca en el litoral pacífico del país. 

c. Realizar la planificación específica de las obras, instalaciones portuarias y facilidades conexas necesarias para la prestación de los servicios portuarios en el litoral pacífico del país, así como coordinar y fiscalizar el desenvolvimiento de las actividades portuarias y de transporte dentro de los recintos portuarios. 

(...)

f. Construir, de acuerdo con los lineamientos establecidos en el inciso a) de este artículo, nuevos puertos, instalaciones portuarias y facilidades conexas que se requieran para la prestación eficiente de servicios portuarios en el litoral pacífico del país o, en su caso, concesionar su construcción o la prestación del servicio público respectivo. (…)

 

            Como puede apreciarse, el INCOP fue creado con la finalidad de que asumiera las potestades y funciones de autoridad portuaria, en cuanto a la explotación, de acuerdo con la ley, de los puertos del Estado en el litoral pacífico del país.

 

Nótese que expresamente se prevé que esas atribuciones de autoridad portuaria deben ejercerse de conformidad con lo señalado en el inciso a) del artículo 2°, es decir, de conformidad con las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo y las directrices de carácter general emitidas por el Poder Ejecutivo, en materia de desarrollo portuario. Esa misma sujeción se establece (inciso f) en materia de construcción de nuevos puertos e instalaciones portuarias.

 

            Ahora bien, de frente a dichas competencias, no puede perderse de vista que ciertamente el INCOP ostenta ese carácter de autoridad portuaria en el litoral Pacífico, pero sin perjuicio de las potestades que corresponden al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en tanto dicha cartera ministerial tiene rango de autoridad portuaria nacional, es decir, con una competencia y atribución en todo el país.

 

Cobra suma relevancia resaltar que se trata de una posición que esta Procuraduría ha venido manteniendo desde hace varias décadas (véanse nuestros  dictámenes números C-047-98 y C-303-2000), y en nuestro dictamen N° C-222-2016 del 28 de octubre del 2016, afirmamos lo siguiente:

 

“Ahora bien, el carácter de autoridad portuaria del INCOP en el litoral pacífico, es sin perjuicio de las potestades que corresponden al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (en adelante MOPT), como autoridad portuaria nacional. Al respecto, dispone la Ley de creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes N° 3155 del 5 de agosto de 1963 en lo que aquí interesa:

"Artículo 2º.- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:

(….).

c) Planificar, construir, mejorar y mantener los puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y similares. Regular y controlar el transporte marítimo internacional, de cabotaje y por vías de navegación interior.

Artículo 4º.- El Ministerio constituirá, de manera permanente, la autoridad oficial única en todo lo relativo a los objetivos nacionales, entendiéndose que su autoridad se extiende a las actividades de cualquier orden que tengan relación o sean consecuencia de ellas"

Es por lo anterior que la administración y operación de obras e instalaciones portuarias que realiza el INCOP como autoridad portuaria, no enerva las atribuciones nacionales conferidas al MOPT en esta materia.”

 

            Como vemos, de conformidad con lo establecido en las normas referenciadas en dicho dictamen (artículos 2 y 4 de la Ley 3155, Ley de Creación del MOPT), dentro de las atribuciones y competencias de esa cartera ministerial se encuentra constituirse, de manera permanente, en la autoridad oficial única en tratándose de objetivos que ostentan carácter nacional, y dentro de ese marco, esa atribución se extiende a actividades de cualquier orden que persigan tales fines.

 

En esa medida, tenemos, primeramente, que sin duda la intención del legislador fue que, de modo permanente, es decir, hacia futuro en forma estable, el MOPT conserve su rango, condición y atribuciones de autoridad portuaria oficial superior a nivel nacional. Además, se prevé que el ejercicio de esa autoridad comprende y abarca todas aquellas actividades que persigan esas finalidades nacionales.

 

Si tales actividades, a la luz de dicha norma, pueden ser de cualquier orden, ello podría incluir eventualmente la construcción de alguna instalación portuaria. Esto resulta congruente y armoniza con la naturaleza especial de los muelles y los mares, que por tratarse de bienes de dominio público no pueden salir del control del Estado por disposición constitucional.

 

Pero además, esa apreciación se ve reforzada con lo dispuesto en el inciso c) del referido artículo 2° de la Ley 3155, en cuanto dicha norma señala expresamente que el MOPT tiene por objeto –entre otras funciones– mejorar, mantener y construir puertos de altura y cabotaje. Ergo, además de la construcción, las actividades de mejora y mantenimiento pueden aparejar el desarrollo de alguna instalación portuaria,[1] cuando ello responda a intereses de carácter nacional.

 

Se entienden como puertos de altura aquellos que están en condiciones de recibir embarcaciones de gran calado, es decir, que transportan grandes cantidades de carga, y por ello se constituyen en punto de tráfico de mercancías para el comercio exterior.

 

En muchas ocasiones, dado ese calado que debe tener su infraestructura, requieren de labores de dragado, lo cual justamente los hace propicios para la salida y recepción de embarcaciones internacionales, aunque en su mayoría también pueden proporcionar servicios para embarcaciones de cabotaje. Conviene detenernos en la definición de ambas categorías:

 

“Puerto de altura

Un puerto de altura se le asigna a aquel que está en condiciones de recibir embarcaciones de gran calado, es decir, de grandes cantidades de carga, esto por su alto Dragado, así como mantener relaciones comerciales, se caracteriza por enviar y recibir embarcaciones internacionales.(…)

Puertos de Cabotaje

En términos navales cabotaje es el transporte de carga y pasajeros entre puertos de un mismo país, navegando relativamente cerca de la costa; etimológicamente significa navegar de cabo en cabo y proviene del vocablo francés «caboter», que se refiere a la navegación realizada entre cabos.

Esta categoría de puertos es más abundante que las de altura, ya que además, en estos se puede recibir solo a embarcaciones de menor tamaño esto en consecuencia a su limitada capacidad de carga y mediano dragado, por lo general y por la capacidad de las embarcaciones solo se realizan viajes de puerto a puerto cercano dentro del mismo país, (…)

NOTA: La mayoría de los puertos de Altura, también dan servicio de cabotaje.”[2]

“2.1 Definición de Puerto: 

El lugar de la costa o ribera habilitado como tal por el Ejecutivo Federal para la recepción, abrigo y atención de embarcaciones, compuesto por el recinto portuario y, en su caso, por la zona de desarrollo, así como por accesos y áreas de uso común para la navegación interna y afectas a su funcionamiento; con servicios, terminales e instalaciones, públicos y particulares, para la transferencia de bienes y transbordo de personas entre los modos de transporte que enlaza.

En la actualidad y en especial en los países en vías de desarrollo como en México, el puerto es también un polo de desarrollo desde el punto de vista económico–social, pues en éste y sus respectivas ciudades, se gestan actividades que producen empleos al desarrollar las riquezas que potencialmente tienen las costas y esteros donde se localizan. A su vez, el puerto en algunos casos se ha convertido en centro de consolidación de mercancías, materias primas y productos elaborados en un área industrial, que en mayor escala forma los Puertos Industriales. Para las actividades que se desarrollan, se requiere de obras e instalaciones cuyas dimensiones puedan satisfacer los requerimientos de una tecnología de transporte internacional con capacidad para prestar servicios eficientes.

2.2 Clasificación

Considerando la Ley de Puertos y la terminología actual en el mundo, los puertos y terminales marítimas se clasifican:

1. Por su navegación, en:

a) De Altura, cuando atiendan embarcaciones, personas y bienes, en navegación entre puertos y/o puntos nacionales e internacionales, y

b) De Cabotaje, cuando solo atiendan embarcaciones, personas y bienes, en navegación entre puertos o puntos nacionales.”[3]

 

            En nuestro dictamen N° C-047-98 de fecha 19 de marzo de 1998, en ese mismo sentido habíamos señalado lo siguiente:

 

“III. SOBRE EL SERVICIO DE CABOTAJE:

Se considera como cabotaje la navegación "que hacen los buques entre los puertos de su nación sin perder de vista la costa... Tráfico marítimo en las costas de un país determinado" (Diccionario Enciclopédico Quillet, t. II, México, Editorial Cumbre, 1967, pág. 331).

Así lo entiende nuestro ordenamiento jurídico, toda vez que la Ley de Servicio de Cabotaje de la República (N.º 2220 del 20 de junio de 1958) estipula que el tráfico de cabotaje es el "efectuado entre dos puertos nacionales, costaneros o fluviales, de un mismo litoral" (art. 2º).

Dicho tráfico es declarado como servicio público por esa misma Ley (art. 3º), la cual también se encarga de aclarar que el servicio de cabotaje lo ejercen "todas aquellas embarcaciones debidamente autorizadas que se dediquen al transporte remunerado de personas en número mayor de cinco o al de carga en cantidad mayor de dos toneladas métricas" (art. 4º).

El artículo 5º insiste en que, para explotar el servicio en forma regular y permanente, se debe contar con una "concesión de derecho de línea del Poder Ejecutivo". En la concesión se fijan "las bases a que se sujetarán las empresas de cabotaje para establecer las tarifas y demás condiciones de los servicios", correspondiéndole al Ministerio de Seguridad Pública normar los relativos a sus tarifas (art. 12) y en general actuar como autoridad fiscalizadora.

No obstante, pronto dicha potestad de regulación y control del servicio público de cabotaje fue trasladada al MOPT. Efectivamente: el inciso c) del artículo 2º de la supracitada Ley Orgánica del MOPT (que fuera promulgada con posterioridad al dictado de la Ley de Servicio de Cabotaje de la República) incluye dentro de la competencia de éste el "Planificar, construir, mejorar y mantener los puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y similares. Regular y controlar el transporte marítimo internacional, de cabotaje y por vías de navegación interior". Y, en términos generales, agrega el inciso f) que le corresponde "Planificar, regular, controlar y vigilar cualquier otra modalidad de transporte no mencionada en este artículo...".

           

Recordemos que los puertos constituyen una de las infraestructuras más importantes de un país, dado que la gran mayoría de mercancías del mundo se movilizan precisamente por vía marítima. Así, por ejemplo, importantes obras de modernización portuaria se constituyen en un proyecto-país de interés indiscutible, dado que un rezago en este campo nos resta competitividad a nivel internacional en materia del tráfico comercial.

 

Este tipo de proyectos también pueden inscribirse como parte de las acciones tendientes a modernizar el Estado y dotar al país de una infraestructura portuaria competitiva, lo cual se viene contemplando desde hace muchos años dentro del Plan Nacional de Desarrollo, de ahí que pueden verse claramente involucrados objetivos de carácter nacional, a cargo del Poder Ejecutivo, como proyectos propios de la política de gobierno, que dentro del sistema democrático es a quien le corresponde trazar los mecanismos para lograr los objetivos públicos de modernización y progreso del país.

           

El transporte marítimo puede llegar a convertirse en motor de muchas industrias, dada la oportunidad de transportar grandes cargas con mayores niveles de eficiencia y a más bajo costo, siendo los puertos un punto clave de conexión del medio marítimo con el terrestre. Véase cómo entonces pueden estar involucrados de modo importante temas de producción nacional, economía, exportaciones, comercio internacional, empleo, desarrollo, etc. Es decir, la actividad portuaria involucra objetivos, proyectos y funciones que no solo atañen a intereses regionales o de un sector, sino que puede involucrar fines de carácter nacional.

 

Las anteriores consideraciones tienen como finalidad contextualizar cuál es el sentido de que exista y se conserve a cargo del Poder Ejecutivo una atribución y condición de autoridad portuaria nacional, en la medida, insistimos, en que se trate de acciones que respondan a ese carácter o interés nacional.

 

            Con sustento en las anteriores consideraciones, podemos concluir, respecto de la interrogante planteada, que efectivamente el MOPT tiene potestad para llevar a cabo la construcción de una instalación portuaria en el litoral Pacífico, sin que el INCOP tenga participación directa en ese proyecto.

 

Lo anterior obedece al reconocimiento de las competencias que expresamente le otorga al MOPT el artículo 2° la Ley N° 3155. Esto, sumado al hecho de que el MOPT sigue conservando sus potestades de autoridad portuaria nacional, a la luz del artículo 4° de esa misma Ley.

 

Precisamente por esa condición de autoridad oficial superior que debe conservar el MOPT en aras de la protección de los intereses nacionales, sus competencias deben coexistir con aquellas de carácter regional o específico, como sucede con las potestades que ejercen el INCOP –en el litoral Pacífico– y JAPDEVA –en el litoral Atlántico–.

 

Sobre este tema, y tratándose, en esa oportunidad, del análisis de las competencias de JAPDEVA, resulta valioso traer a colación algunas consideraciones vertidas en nuestro dictamen N° C-195-2018 de fecha 17 de agosto del 2018, y en el cual –en el mismo sentido que nuestro ya citado dictamen C-222-2016– abordamos el aparente o eventual conflicto de competencias entre la autoridad portuaria regional y la autoridad portuaria nacional ejercida por el MOPT, en los siguientes términos:

 

“Nótese que la competencia de JAPDEVA como autoridad portuaria, debe ser ejercida únicamente sobre los servicios e instalaciones que estén a su cargo y siguiendo los lineamientos generales del Poder Ejecutivo.

De igual forma, en cuanto a la titularidad de las instalaciones portuarias de la Vertiente Atlántica se establece:

"Artículo 41.- Son propiedad de JAPDEVA, además de sus activos e ingresos ordinarios y extraordinarios, los siguientes:

a) Los terrenos, edificios, equipos y en general todos los bienes muebles e inmuebles destinados a las actividades propias de JAPDEVA, con excepción de aquellos bienes del Estado que por Constitución Política no pueden salir de su patrimonio y los bienes del Ferrocarril Nacional al Atlántico.  (...)" (La negrita no es del original)

Por tanto, JAPDEVA no puede pretender la titularidad sobre aquellos bienes que constitucionalmente no pueden salir del dominio del Estado.

En esa línea, el carácter de autoridad portuaria de JAPDEVA en el litoral Atlántico, es sin perjuicio de las potestades que corresponden al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (en adelante MOPT), como autoridad portuaria nacional. Al respecto, dispone la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes N° 3155 del 5 de agosto de 1963 en lo que aquí interesa:

"Artículo 2º.- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:

(….).

c) Planificar, construir, mejorar y mantener los puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y similares. Regular y controlar el transporte marítimo internacional, de cabotaje y por vías de navegación interior.

Artículo 4º.- El Ministerio constituirá, de manera permanente, la autoridad oficial única en todo lo relativo a los objetivos nacionales, entendiéndose que su autoridad se extiende a las actividades de cualquier orden que tengan relación o sean consecuencia de ellas". (La negrita no es del original)

De la anterior norma se desprende que el MOPT cuenta con una atribución general de control y regulación sobre los puertos y, específicamente sobre todo lo relativo al transporte marítimo, pues se trata del ejercicio de una competencia nacional. Esto se refuerza a partir de la naturaleza especial de los muelles y los mares, que por tratarse de bienes de dominio público no pueden salir del control del Estado por disposición constitucional.

Es por lo anterior que la administración y operación de obras e instalaciones portuarias que realiza JAPDEVA como autoridad portuaria de la vertiente Atlántica, no enerva las atribuciones nacionales conferidas al MOPT en esta materia y especialmente en lo que se refiere al transporte marítimo según el cumplimiento de los objetivos nacionales. (Ver en similar sentido los dictámenes de esta Procuraduría números C-047-98 y C-303-2000).

Precisamente en lo que se refiere al transporte marítimo, el artículo 2 del Decreto Ejecutivo 40803 del 12 de diciembre de 2017, establece dentro de las funciones de la División Marítimo Portuaria del MOPT en lo que interesa:

“1. Proponer políticas y estrategias al Ministro a través de la Secretaría Sectorial que le permitan ejercer la rectoría en el Sector Transporte, en el ámbito marítimo-portuario.

(…)

5. Velar por el cumplimiento de las políticas, planes y programas institucionales y sectoriales, que en el ámbito marítimo-portuario apruebe el Ministerio.

(…)

10. Velar por la seguridad de la navegación y por la protección de la vida en el mar, así como promover la captación de cargas y servicios eficientes operados bajo bandera nacional.

11. Controlar el cumplimiento de las políticas para desarrollar el campo marítimo portuario en concordancia con los intereses del país, tratados, convenios internacionales, acuerdos bilaterales vigentes o los que para tal efecto se suscriban.

(…)

15. Proponer al Jerarca las normas técnicas y procedimientos para el diseño, construcción, mejoramiento y mantenimiento de los puertos, así como las concernientes a la seguridad y explotación del transporte acuático para su divulgación

(…)

Asimismo, dicho Decreto establece dentro de los objetivos generales de la Dirección de Navegación y Seguridad del Ministerio: “Velar por una adecuada planificación, operación y mantenimiento de los servicios de señalización marítima y ayudas a la navegación en aguas y costas nacionales, así como la ordenación y el control del tráfico marítimo de la navegación en coordinación con las autoridades portuarias, marítimas y otros entes competentes.” (La negrita no es del original)

Dicha norma reglamentaria encuentra su fundamento, además, en lo dispuesto en el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, sus protocolos y sus enmiendas (solas 74), el cual fue aprobado por Costa Rica mediante Ley 8708 del 26 de febrero de 2009. En dicho Convenio los Gobiernos Contratantes se comprometen a establecer los servicios de tráfico marítimo, siendo que en la Ley 8708 se designó a la Dirección de Navegación y Seguridad del MOPT como administración marítima y órgano competente para la aplicación del Convenio. Ergo, una norma de rango superior reconoce las atribuciones del Ministerio en materia de tráfico marítimo.

Por tanto, como primera conclusión debemos señalar que, en todo el territorio costarricense, el Poder Ejecutivo como autoridad portuaria nacional, cuenta con un poder de control del tráfico marítimo que no puede ser soslayada, aun cuando JAPDEVA ostente la condición de autoridad portuaria en una zona específica de la Vertiente Atlántica. Consecuentemente, no se trata de un roce de competencias entre el Poder Ejecutivo y JAPDEVA, sino de la confluencia de una competencia de carácter nacional, con el ejercicio de atribuciones específicas que ejerce JAPDEVA, pero limitadas al ámbito territorial de los servicios e instalaciones portuarias bajo su administración.” (el subrayado no pertenece al original)

 

Precisamente el Decreto Ejecutivo DE-40803 del 12 de diciembre de 2017 que menciona el dictamen recién transcrito (Reforma Organizativa y Funcional de la División Marítimo Portuaria del Ministerio de Obras Públicas y Transportes) establece una serie de regulaciones que vienen a reforzar la posición que hemos sostenido respecto de las atribuciones del MOPT en tratándose de intereses nacionales, y propiamente en cuanto a las instalaciones portuarias. Veamos:

 

“Artículo 2°.- Funciones de la División Marítimo Portuaria:

1. Proponer políticas y estrategias al Ministro a través de la Secretaría Sectorial que le permitan ejercer la rectoría en el Sector Transporte, en el ámbito marítimo-portuario.

(…)

3. Coordinar con los entes que conforman el Sector Transporte, en aquellos aspectos relacionados con materia de su competencia, a fin de cumplir los objetivos sectoriales e institucionales.

4. Evaluar los proyectos que desarrollen las direcciones que conforman la División Marítimo-Portuaria, en coordinación con los órganos o entes establecidos.

(…)

7. Participar en la elaboración y ejecución de los planes y proyectos del ámbito de su competencia que desarrolle Planificación Institucional.

(…)

11. Controlar el cumplimiento de las políticas para desarrollar el campo marítimoportuario en concordancia con los intereses del país, tratados, convenios internacionales, acuerdos bilaterales vigentes o los que para tal efecto se suscriban.

(…)

15. Proponer al Jerarca las normas técnicas y procedimientos para el diseño, construcción, mejoramiento y mantenimiento de los puertos, así como las concernientes a la seguridad y explotación del transporte acuático para su divulgación.

Artículo 4°.- Objetivo General de la Dirección de Obras Marítimo - Portuarias:

Lograr que la infraestructura marítimo-portuaria se conserve y desarrolle de acuerdo con la planificación general del sector y la normativa aplicable.

Artículo 5°.- Funciones de la Dirección de Obras Marítimo - Portuarias:

(…)

5. Coordinar con los entes que conforman el Sector Transporte a fin de cumplir los objetivos sectoriales e institucionales.

6. Dirigir los mecanismos necesarios para que la infraestructura marítimo - portuaria sea debidamente conservada y que las ampliaciones y nuevos proyectos de infraestructura sean ejecutados adecuadamente y conforme con las nuevas técnicas y tecnologías de punta.

7. Aprobar los estudios para terminales de cabotaje, obras de protección costera y salvamento, dragados, y otros relacionadas con el tema.

8. Aprobar los anteproyectos y proyectos de construcción de marinas y atracaderos turísticos para la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT).

(…)

10. Brindar asesoría técnica en materia de su competencia a todas las dependencias del MOPT, al Sector Transporte, así como a otras instituciones, cuando así lo soliciten.

Artículo 10°.- Funciones del Departamento de Ingeniería de Puertos y Costas:

1. Velar porque las obras marítimo - portuarias que ejecuta el MOPT por contrato para terminales de cabotaje, obras de protección costera, salvamento, dragado, y otros relacionados con el tema, sean ejecutados adecuadamente.

2. Analizar los estudios técnicos, los diseños pertinentes, las especificaciones técnicas y los carteles de licitación para el desarrollo de obras de protección costera, salvamento y dragados que le competan al Ministerio conforme al artículo 2), inciso h) de la Ley No. 3155 de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y sus reformas.

3. Formular y coordinar los planes de mantenimiento y conservación de obras marítimoportuarias, así como la contratación de estudios de viabilidad ambiental para proyectos de construcción de obras marítimo-portuarias.

4. Definir los proyectos marítimo-portuarios a nivel de perfil (factibilidad técnica, viabilidad económica, financiera, ambiental, y otros relacionados con el tema).”

 

Las anteriores regulaciones conforman un marco de acción del MOPT –a través de las diferentes dependencias que resultan competentes en esta materia– que refuerza la multiplicidad de funciones que puede desarrollar ese Ministerio en el campo de la infraestructura portuaria.

 

Ahora bien, dicha normativa también hace clara referencia a un principio y deber de coordinación interinstitucional, que reviste particular importancia en orden a la consulta que aquí nos ocupa. Ello, por cuanto hemos señalado que las competencias del Poder Ejecutivo y del INCOP no se contraponen ni resultan antagónicas, sino que deben complementarse para alcanzar la consecución de los fines públicos, tanto a nivel nacional como a nivel regional.

 

 

II.- EL DEBER DE COORDINACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

 

            Este “deber de coordinación” ha sido reconocido en la jurisprudencia constitucional como una obligación impuesta a las instituciones descentralizadas y al Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Así las cosas, y sin pretender desconocer el carácter concurrente de funciones e intereses –regionales y nacionales– en materia portuaria, la intención del legislador de que el MOPT conserve su carácter de autoridad nacional, debe a la postre resultar compatible con las funciones que desarrolla el INCOP en la zona del litoral Pacífico.

 

Así las cosas, si bien en principio la respuesta a su consulta es que el MOPT sí puede iniciar la construcción de una instalación portuaria en el litoral Pacífico sin que el INCOP tenga participación en el desarrollo del proyecto, ello debe armonizarse con el deber de coordinación interinstitucional que se impone a toda autoridad pública, e incluso por virtud de texto expreso en el caso de las disposiciones reglamentarias que hemos referenciado.

 

En este contexto, cabe remarcar que la doctrina nacional ha reconocido la importancia significativa que cumple el deber de coordinación en orden a la realización de labores con apego a los principios de eficiencia y eficacia. Específicamente, se ha resaltado la relevancia de este principio en función de evitar duplicidades y omisiones administrativas. Al respecto, señala JINESTA LOBO que “A través de la coordinación se busca evitar que existan duplicidades y omisiones en la función administrativa, esto es, que la misma sea desempeñada de forma racional y ordenada (JINESTA LOBO, ERNESTO. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. 2009. P. 83)

 

Por su parte, la doctrina extranjera también ha acogido el deber de coordinación como una obligación de las Administraciones Públicas, en los siguientes términos:

 

“La coordinación entre las Administraciones Públicas tiende siempre a la mejor consecución del interés general que afecta a todas las Administraciones Públicas.

El principio de coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes, evitando contradicciones y reduciendo las disfunciones, que de otro modo, se producirían, impidiendo o dificultando la satisfacción de los intereses generales, en función del principio de eficacia. La competencia de coordinar a los entes inferiores presupone, lógicamente, que hay algo que debe ser coordinado que presupone la existencia de competencias en el ente inferior, y que necesariamente el superior debe siempre respetar, pues nunca, como expondré más adelante, la coordinación puede llegar hasta el extremo de vaciar de contenido las competencias del ente u órgano inferior, lo que podría desvirtuar el verdadero sentido de la potestad de coordinación.” (BARRACHINA JUAN, EDUARDO. Problemas en la ejecución del principio de coordinación. En: Revista Administración Pública. Mayo- agosto 1992)

 

El principio de coordinación, pues, se conceptualiza como un corrector de las disfuncionalidades que pudiere aparejar el espectro de distribución de competencias entre Administraciones Públicas. Particularmente, el principio sirve como un moderador de las posibles duplicidades o contradicciones que pudieren emerger en el actuar administrativo.

 

Incluso nótese que este deber de coordinación y colaboración es peculiarmente intenso respecto de las Administraciones Públicas que compartan una misma finalidad, o que tengan finalidades, funciones o competencias complementarias (véase nuestro dictamen N° C-145-2009 de fecha 25 de mayo del 2009).

 

Bajo ese entendido, hemos señalado que, para lograr una justa armonía en el concierto de actividades públicas desarrolladas por múltiples actores en la Administración, debe observarse el deber de coordinación que corre entre las diversas entidades, en este caso, entre el MOPT y el INCOP, en el supuesto de desarrollarse una obra portuaria.

 

En ese sentido, mediante nuestra opinión jurídica N° OJ-135-2017 de fecha 10 de noviembre de 2017 –en esa oportunidad refiriéndonos a la coordinación de las funciones municipales–, señalamos:

 

“En este mismo orden de ideas, conviene notar que un principio estructural de la Constitución costarricense es la necesaria coordinación entre el las instituciones nacionales y las municipalidades.  Es decir que la Constitución, en virtud de haber consagrado una forma unitaria de gobierno, no ha previsto un sistema municipal que funcione a espaldas de las instituciones nacionales, sea el Estado o las instituciones descentralizadas. Esto en el tanto dichas instituciones tienen por finalidad última garantizar el interés general de la toda la población por lo que la coordinación entre ellas y las municipalidades es imperativa.

Luego, debe indicarse que en la sentencia N.° 5445-1999 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, la Sala Constitucional reconoció que este principio de coordinación es de aplicación en materia de urbanismo indicando que si bien la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debe ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional.

Valga incluso precisar que en esa misma sentencia, la Sala Constitucional expresamente señaló que en virtud de la necesaria coordinación que debe existir entre las instituciones nacionales y el gobierno local en materia de urbanismo, no se puede considerar inconstitucionales las potestades de la Dirección de Urbanismo para revisar y aprobar los planes reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento. Se transcribe en lo conducente la sentencia N.° 5445-1999:

Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo, en lo que se refiere a la potestad tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe ser de los propios Concejos, tanto para su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos, aún tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en sentencia número 2311-95, supra citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir una debida y obligada coordinación entre el Estado y los entes corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que ello implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aun cuando se ha definido -por disposición constitucional- que la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debería ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria. Con este marco de referencia, es que analizan las normas cuestionadas…

En virtud de lo anterior, es que el artículo 16 impugnado no es inconstitucional en cuanto sujeta el contenido de los planes reguladores al Plan Nacional de Desarrollo Urbano; y consecuentemente, los artículos 10 incisos 1) y 2), 17 inciso 2) y 18 tampoco son contrarios a la autonomía municipal en cuanto confieren a la Dirección de Urbanismo las atribuciones para revisar y aprobar los planes reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación por las municipalidades correspondientes, en tanto se entienda que esa tarea debe darse en los términos señalados en el propio artículo 18 impugnado, sea, por motivos "legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional", de conformidad con los lineamientos dados en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano; motivo por el cual, también debe desestimarse la acción en relación con estas disposiciones.

En todo caso es necesario insistir en que el principio constitucional de coordinación exige que en aquellas materias donde se reconoce un interés local pero que tienen trascendencia en relación con el interés nacional, se exija una debida colaboración y concatenación de competencias entre las instituciones nacionales y las municipalidades. Al respecto, conviene citar la resolución N.° 13577-2007 de las 14:40 horas del 19 de setiembre de 2007, la cual resolvió un conflicto de competencias entre el Poder Ejecutivo y la Municipalidad de Santa Ana:

Esta Sala en anteriores oportunidades ha realizado una ponderación entre las competencias nacionales y las competencias locales, entendiendo en principio, que no puede crearse un conflicto por antagonismo entre ambas, por cuanto la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" debe coexistir con los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", sobre todo en resguardo de la autonomía garantizada constitucionalmente a las municipalidades frente al poder central. Es por ello como se indicó, que resulta indispensable que exista una relación de coordinación entre las entidades municipales y los demás órganos públicos, incluyendo al Poder Ejecutivo.”

 

Así, a pesar de que exista la necesidad –debidamente motivada– de desarrollar un proyecto que obedezca a finalidades de interés nacional, esto no debe entrañar el riesgo de incurrir en un desorden tal que se desnaturalicen en forma grave los objetivos propios que el legislador le encargó al INCOP, si ello conlleva a la postre consecuencias injustificadamente dañosas para el propio interés público.

 

En esa medida, cualquier proyecto que el MOPT desarrolle debería guardar un mínimo de armonía con los planes y las competencias que ejerce el INCOP en la zona del litoral Pacífico, todo ello a través de una comunicación idónea entre ambas administraciones.

 

Incluso, como bien lo señaló el señor viceministro en el oficio que nos fue remitido con ocasión de la consulta que aquí nos ocupa, las entidades públicas pueden suscribir convenios interinstitucionales para lograr el mejor cumplimiento de los fines constitucionales y legales que les han sido atribuidos, en resguardo de los objetivos nacionales y el interés público. Es decir, por medio de esos compromisos e intenciones de cooperación mutua, se logran desarrollar en forma planificada actividades de interés y beneficio común.

 

En abono a lo dicho, téngase presente que todo ejercicio de interpretación de la norma administrativa debe inclinarse hacia la posición que resulte más acorde con la satisfacción del fin público, con los principios del servicio público, así como con las reglas de lógica y conveniencia, todos ellos postulados que imponen los artículos 4, 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, en la siguiente forma:

 

“Artículo 4º.-La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.

Artículo 10.-

1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.

Artículo 16.-

1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.”

 

A la luz de todo lo anterior, es de suponer, en apego a este deber de coordinación, que si el MOPT planifica la construcción y desarrollo de una instalación portuaria en el litoral Pacífico, tendría que comunicarlo y coordinarlo con el INCOP, aunque este último no llegue a participar o intervenir directamente en la ejecución de esa obra.  Lo anterior, a fin de obtener de la mejor forma posible la consecución de los fines públicos en materia portuaria.

 

 

III.-     CONCLUSIONES

 

Con sustento en todas las consideraciones expuestas, y en orden a la consulta formulada, arribamos a las siguientes conclusiones:

 

1.-        De conformidad con la Ley 1721 y sus reformas, el INCOP es una institución autónoma con la potestad de explotar los puertos del Estado en el litoral Pacífico del país, en carácter de autoridad portuaria. Le corresponde, entre otras funciones, construir nuevos puertos, instalaciones y facilidades conexas que se requieran para la prestación eficiente de servicios portuarios en ese litoral Pacífico del país o, en su caso, concesionar su construcción o la prestación del servicio público respectivo.

 

2.-        Esas atribuciones deben ejercerse de conformidad con la ley, el Plan Nacional de Desarrollo y las directrices del Poder Ejecutivo.

 

3.-        El INCOP ejerce sus competencias sin perjuicio de las potestades que corresponden al MOPT, en tanto dicha cartera ministerial tiene rango de autoridad portuaria nacional, constituida, de manera permanente, en la autoridad oficial única en tratándose de objetivos de carácter nacional.

 

4.-        Lo anterior no supone un roce o incompatibilidad de potestades entre el Poder Ejecutivo y el INCOP, sino la confluencia de una competencia de carácter nacional con el ejercicio de atribuciones específicas (a nivel regional) que ejerce el INCOP en las instalaciones portuarias del Pacífico.

 

5.-        Entonces, el MOPT, como autoridad portuaria nacional, conserva la atribución de eventualmente incursionar en la construcción de una instalación portuaria, aun cuando el INCOP ostente la condición de autoridad en el litoral Pacífico. Esto de conformidad con la Ley 3155 y el DE-40803.

 

6.-        En consecuencia, el MOPT sí puede iniciar la construcción de una instalación portuaria en el litoral Pacífico sin que el INCOP tenga participación en el desarrollo del proyecto, mas ello necesariamente debe entenderse a la luz del deber de coordinación interinstitucional que se impone a toda autoridad pública. Esto, en aras de la mejor consecución de los fines públicos en esta materia, así como de los principios de eficacia y eficiencia.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora             

ACG/tjc

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                   

 

 

PGR-C-255-2022

 

COMPETENCIAS DEL INCOP SOBRE LOS PUERTOS EN EL LITORAL PACÍFICO. POTESTADES DE AUTORIDAD PORTUARIA NACIONAL QUE EJERCE EL MOPT. EL DEBER DE COORDINACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

 

El Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) nos plantea la siguiente consulta:

¿Puede el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) iniciar la construcción de una instalación portuaria en el litoral Pacífico, sin que el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), como Autoridad Portuaria del Litoral Pacífico tenga participación en el desarrollo del proyecto, a pesar de lo que dispone el artículo 1 de la Ley 1721?

 

Mediante dictamen PGR-C-255-2022 del 21 de noviembre del 2022, suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, evacuamos la consulta planteada, arribando a las siguientes conclusiones:

 

1.-        De conformidad con la Ley 1721 y sus reformas, el INCOP es una institución autónoma con la potestad de explotar los puertos del Estado en el litoral Pacífico del país, en carácter de autoridad portuaria. Le corresponde, entre otras funciones, construir nuevos puertos, instalaciones y facilidades conexas que se requieran para la prestación eficiente de servicios portuarios en ese litoral Pacífico del país o, en su caso, concesionar su construcción o la prestación del servicio público respectivo.

 

2.-        Esas atribuciones deben ejercerse de conformidad con la ley, el Plan Nacional de Desarrollo y las directrices del Poder Ejecutivo.

 

3.-        El INCOP ejerce sus competencias sin perjuicio de las potestades que corresponden al MOPT, en tanto dicha cartera ministerial tiene rango de autoridad portuaria nacional, constituida, de manera permanente, en la autoridad oficial única en tratándose de objetivos de carácter nacional.

 

4.-        Lo anterior no supone un roce o incompatibilidad de potestades entre el Poder Ejecutivo y el INCOP, sino la confluencia de una competencia de carácter nacional con el ejercicio de atribuciones específicas (a nivel regional) que ejerce el INCOP en las instalaciones portuarias del Pacífico.

 

5.-        Entonces, el MOPT, como autoridad portuaria nacional, conserva la atribución de eventualmente incursionar en la construcción de una instalación portuaria, aun cuando el INCOP ostente la condición de autoridad en el litoral Pacífico. Esto de conformidad con la Ley 3155 y el DE-40803.

 

6.-        En consecuencia, el MOPT sí puede iniciar la construcción de una instalación portuaria en el litoral Pacífico sin que el INCOP tenga participación en el desarrollo del proyecto, mas ello necesariamente debe entenderse a la luz del deber de coordinación interinstitucional que se impone a toda autoridad pública. Esto, en aras de la mejor consecución de los fines públicos en esta materia, así como de los principios de eficacia y eficiencia.