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Opinión Jurídica : 194 - del 19/12/2022
19 de diciembre del 2022
PGR-OJ-194-2022
Señora
Ericka Ugalde Camacho
Jefa de Área
Comisiones Legislativas III
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta
de la República, me refiero a su oficio N°AL-CPEMUN-0282-2022
de fecha 20 de octubre del 2022, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el
proyecto denominado “LEY PARA AUTORIZAR A LA CORPORACIÓN MUNICIPAL DE ALAJUELA
PARA QUE DESAFECTE, SEGREGUE Y DONE A LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL
BIENES INMUEBLES DE SU PROPIEDAD Y PARA AUTORIZAR AL ESTADO PARA QUE DESAFECTE,
SEGREGUE Y DONE A LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL Y A LA MUNICIPALIDAD
DE ALAJUELA TERRENOS DE SU PROPIEDAD”, que actualmente se tramita bajo el expediente N°
23.155.
Debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor
únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente,
la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en
ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio
de su función legislativa.
A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante
labor que desempeñan, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la
Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos
no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función
de control político.
Asimismo, es relevante indicar que el plazo de ocho días concedido no
vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno
de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa
(consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el
Poder Judicial o una institución autónoma).
I.
MOTIVACIÓN
DEL PROYECTO
Señala la exposición de motivos de este proyecto
que el distrito San Rafael es el tercer distrito más poblado del cantón central
de Alajuela, que debe ser dotado de servicios básicos propios del régimen
local, tales como centros de salud, parques, zonas verdes, obras
complementarias e instalaciones deportivas y de recreación, que son condición
necesaria para desarrollar acciones idóneas en el campo del bienestar general.
A su vez, se indica que la Caja Costarricense de
Seguro Social está ejecutando un Programa de Proyectos que incluye 30 sedes de Áreas de Salud a
nivel nacional, dentro de las cuales está incluida el Área de Salud Alajuela
Sur. Se explica que la construcción de dicha sede tiene por objetivo satisfacer
las urgentes necesidades actuales en temas de infraestructura, equipamiento,
tecnología, entre otros, para atender la prestación de servicios sanitarios a
los usuarios adscritos a esta Área de Salud, que atiende más de 100 mil
habitantes.
Se indica que San Rafael, Guácima, Río Segundo y
San Antonio de Alajuela, con sus doce EBAIS, integran el Área de Salud de
Alajuela Sur, con una población de más de 100 mil usuarios que podrán
beneficiarse con el fideicomiso de este programa. Esta donación permitirá
construir las instalaciones de su nueva sede Área de Salud Alajuela Sur, por lo
que es necesario y se requiere donar terrenos a la CCSS para ese fin, en
predios que poseen el Ministerio de Justicia y Paz y la Municipalidad de
Alajuela.
Se justifica que para el desarrollo de este
proyecto la Caja Costarricense de Seguro Social debe contar con un terreno
propio de al menos 20.000 metros cuadrados, criterio de priorización
imprescindible para la construcción de las obras.
Paralelamente, se expresa que San Rafael carece
de suficiente infraestructura deportiva, recreativa y cultural, por lo cual su
población no encuentra lugares aptos para disfrutar su tiempo libre y alejarse
del peligro de caer en problemas de salud, drogas, vicios y actos delictivos,
lo cual también se puede resolver con este proyecto de ley, pues es evidente
que se requieren terrenos destinados a instalaciones para actividades
deportivas, recreativas y culturales.
Se explica que tanto la Municipalidad de
Alajuela como el Ministerio de Justicia y Paz han manifestado su disposición de
suscribir junto con la CCSS un convenio para la donación de terrenos que
permitan la construcción de la Sede de Área de Salud de Alajuela Sur, objetivo
que se persigue con este proyecto.
A la vez, esta iniciativa, según se explica,
incluye la donación de terrenos del Ministerio de Justicia y Paz a la
Municipalidad de Alajuela para destinarlos a deporte, cultura y recreación en
el distrito.
II.- TEXTO DEL PROYECTO
De conformidad con la
motivación expuesta supra, el texto del proyecto señala lo siguiente:
“ARTÍCULO
1- Autorización
Se autoriza a la
Municipalidad de Alajuela, con cédula de persona jurídica número tres– cero uno
cuatro– cero cuatro dos cero seis tres (N.° 3-014-042063) para que
desafecte un terreno de finca inscrita en el Registro Nacional de la Propiedad
Inmueble, partido de Alajuela, con matrícula de folio real número 2-403316-000
que hoy es terreno de naturaleza destinado exclusivamente a polideportivo, área
de uso comunal, parque y recreación, situado en el distrito octavo San Rafael,
cantón primero Alajuela, de la provincia de Alajuela; con una medida de diez
mil metros cuadrados (10.000 m²); plano catastrado A-cero cinco ocho ocho cinco
tres uno – uno nueve nueve nueve (A-0588531-1999), con los siguientes linderos;
norte: carretera a Ojo de Agua, sur: el Estado, este: el Estado y oeste: calle
pública, y lo done en su totalidad a la Caja Costarricense de Seguro Social con
cédula de persona jurídica cuatro-cero cero cero-cuarenta y dos mil ciento
cuarenta y siete-cero tres (N.° 4-000-042147-03).
También, se
autoriza a la Municipalidad de Alajuela con cédula de persona jurídica número
tres-cero uno cuatro-cero cuatro dos cero seis tres (N.°3-014-042063) para que
desafecte y segregue cinco mil quinientos setenta metros cuadrados (5.570 m²)
del terreno de la finca inscrita en el Registro Nacional de la Propiedad
Inmueble, partido de Alajuela, con matrícula de folio real número 2-560200-000
que hoy es terreno de naturaleza destinado exclusivamente a polideportivo, área
de uso comunal, parque y recreación, situado en el distrito octavo San Rafael,
cantón primero Alajuela de la provincia de Alajuela; con una medida de veintiún
mil ochocientos sesenta y nueve metros cuadrados (21.869 m²); plano catastrado
A- uno seis ocho cinco uno uno seis-dos cero uno tres (A-1685116-2013), con los
siguientes linderos; norte: calle pública y el Estado, sur: Ministerio de
Justicia y Paz, este: Ministerio de Justicia y Paz y oeste: calle pública; y
done dicho terreno segregado a la Caja Costarricense de Seguro Social con
cédula de persona jurídica cuatro-cero cero cero-cuarenta y dos mil ciento
cuarenta y siete-cero tres (N.° 4-000-042147-03).
Además, se
autoriza al Ministerio de Justicia y Paz cédula jurídica número dos-uno-cero
cero cero-cuatro dos cero cero seis (N.° 2-1000-42006) para que desafecte y
segregue cuatro mil cuatrocientos treinta metros cuadrados (4.430 m²) del
terreno de la finca inscrita en el Registro Nacional de la Propiedad Inmueble,
partido de Alajuela, con matrícula de folio real número 2-175370-000 que hoy es
terreno de naturaleza Centro La Reforma, finca número uno, situado en el
distrito octavo San Rafael, cantón primero Alajuela de la provincia de
Alajuela; con una medida de ciento cuatro mil ciento ochenta y tres metros
cuadrados con ochenta y tres decímetros cuadrados (104.183,83 m²); no se indica
plano catastrado; con los siguientes linderos; norte: carretera a Ojo de Agua y
el Estado (Escuela San Rafael de Ojo de Agua), sur: Próspero Carvajal y Acequia
y Municipalidad de Alajuela, este: Próspero Carvajal y oeste: Calle Zamora a La
Reforma y el Estado (Escuela San Rafael de Ojo de Agua y Municipalidad de
Alajuela), y done a la Caja Costarricense de Seguro Social con cédula de
persona jurídica cuatro-cero cero cero-cuarenta y dos mil ciento y siete-cero
tres (N.° 4-000-042147-03).
Asimismo, se
autoriza al Ministerio de Justicia y Paz cédula jurídica número dos-uno-cero
cero cero-cuatro dos cero cero seis (N.° 2-1-000-42006) para que desafecte y
segregue seis mil setecientos un metros cuadrados (6.701 m²) del terreno de la
finca inscrita en el Registro Nacional de la Propiedad Inmueble, partido de
Alajuela, con matrícula de folio real número 2-175370-000 que hoy es terreno de
naturaleza Centro La Reforma, finca número uno, situado en el distrito octavo
San Rafael, cantón primero Alajuela de la provincia de Alajuela; con una medida
de ciento cuatro mil ciento ochenta y tres metros cuadrados con ochenta y tres
decímetros cuadrados (104.183,83 m²); no se indica plano catastrado; con los
siguientes linderos; norte: carretera a Ojo de Agua y el Estado (Escuela San
Rafael de Ojo de Agua), sur: Próspero Carvajal y Acequia y Municipalidad de
Alajuela, este: Próspero Carvajal y oeste: Calle Zamora a La Reforma y el
Estado (Escuela San Rafael de Ojo de Agua y Municipalidad de Alajuela) y done a
la Municipalidad de Alajuela con cédula de persona jurídica número tres-cero
uno cuatro-cero cuatro dos cero seis tres (N.º 3-014-042063).
ARTÍCULO
2- Destino de los
terrenos
En los
terrenos donados por la Municipalidad de Alajuela y el Estado a la Caja
Costarricense de Seguro Social, este ente autónomo construirá la o las
edificaciones e infraestructura que sean necesarias para la prestación de servicios
del Área de Salud Alajuela Sur.
Los terrenos
donados por el Estado a la Municipalidad de Alajuela serán destinados a la
satisfacción de los servicios e intereses locales de polideportivo, área de uso
comunal, parque, uso recreativo y cultural.
ARTÍCULO
3- Otorgamiento
Se
autoriza a la Notaría del Estado para que otorgue las escrituras de traspaso
correspondientes. Asimismo, se autoriza a la Procuraduría General de la
República para que corrija los defectos que pueda señalar el Registro Nacional
de la Propiedad Inmueble.”
III.- DESAFECTACIÓN Y DONACIÓN DE BIENES PÚBLICOS
En varias oportunidades, esta Procuraduría ha señalado que las
autorizaciones de tipo legislativo para que el Estado y sus instituciones
puedan donar bienes inmuebles a favor de sujetos de derecho público o privado
tienen la finalidad de remover el obstáculo jurídico para que el
titular registral del bien pueda acordar su disposición por medio de acto
administrativo, dado que la donación en principio es un acto vedado para la
Administración, por la naturaleza que ostentan los bienes públicos y porque
ello no es parte de su actividad ordinaria (ver,
entre muchas otras, la opinión jurídica N° OJ-116-2021 del 15 de
julio del 2021).
Sobre este tema, mediante nuestro dictamen número C-094-2019 del 3 de
abril del 2019, indicamos que la donación constituye “un acto traslativo de
dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumple la finalidad de
traspasar un bien al donatario conforme al artículo 1393 y siguientes del
Código Civil”. Asimismo, en la opinión jurídica N° OJ-096-2007
del 26 de setiembre del 2007 citada en el referido dictamen,
señalamos:
“…La doctrina
define la donación “doni datio” como un acto de liberalidad mediante la
que una persona (física o jurídica) traspasa a otra, gratuitamente, la
propiedad de una cosa mediante un contrato que requiere para su perfección
del consentimiento o aceptación de la contraparte (donatario). Según Luis Díez
Picazo, la donación es un acto de liberalidad en virtud del
“animus donandi” o ánimo liberal, que no es otra cosa que el
consentimiento que se exige para todo negocio jurídico; con independencia de
cuáles fueron los motivos internos que hubieran podido mover al agente” (…).
Tratándose
de bienes públicos, la donación debe estar acompañada de una autorización legal
que habilite la disposición del patrimonio –de conformidad con las exigencias
derivadas del principio de legalidad[1]
previsto en el artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General
de la Administración Pública–, y de una desafectación si el bien inmueble es de
dominio público. Sobre este último aspecto, hemos explicado:
“Es importante
advertir, en primer lugar, que dicha
autorización específica de donación tiene como límite la naturaleza o el tipo
de bien del que se quiera disponer, por lo que se requerirá de un estudio
previo y casuístico para determinar el cumplimiento de requisitos legales
adicionales previo a la donación o negocio jurídico correspondiente (Dictamen
C-094-2019, de 03 de abril de 2019), toda vez que si se pretende donar un bien
que está afecto a un fin público, no bastaría con dicha autorización legal genérica,
sino que se necesitaría de un norma legal especial o específica que lo
desafecte expresamente y autorice, además, su enajenación (Entre otros muchos,
el pronunciamientos OJ-050-2020 de 10 de marzo de 2020 y OJ-098-2021, de 19 de
mayo de 2021).
Recuérdese que,
según lo ha determinado la propia Sala Constitucional: “la
desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, ya
que nunca puede ser general…” (Resolución No. 2408-2007 de las
de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007). “(…) solamente por ley se les pueda privar o
modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa
separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto
legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador
de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin
que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita; es decir,
en esta materia no puede existir un «tipo de desafectación abierto», que la
Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete. Debe
asimismo hacerse la advertencia de que toda desafectación, como proviene de un
acto legislativo, está sujeta a los controles jurisdiccionales corrientes." (Voto no. 10466-2000 de las 10 horas 17 minutos de
24 de noviembre de 2000. Reiterado en los votos nos. 15654-2011, 100-2018,
4039-2019, entre otros. Lo destacado es nuestro). (opinión jurídica N°
PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022)
En
suma, tenemos que la norma legal que contiene la autorización para disponer del
bien mediante donación constituye un requisito imprescindible para efectuar el
traslado de dominio del bien. Por ello, la Notaría del Estado no podría
realizar la escritura pública sin que el órgano, ente o empresa pública estén
habilitados por ley para tales efectos (véase
artículo 7 del Código Notarial).
Por
otra parte, resulta importante recordar que la norma que autoriza la donación
es una previsión que no ostenta carácter imperativo, sino facultativo. En
efecto, en otras oportunidades hemos hecho referencia a la
naturaleza jurídica de leyes como la que se pretende aprobar, entendiendo que
se trata únicamente de normas habilitantes que no tienen la capacidad de
obligar al ente a donar los inmuebles en cuestión. Consecuentemente, las leyes
autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, tal como lo señalamos en el
dictamen C-073-97 del 9 de mayo de 1997, en el que se indicó:
“Ahora bien,
respecto a los alcances de estas "leyes autorizantes" que emite la
Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha externado criterio en el sentido de
que, no son otros que los de habilitar a la Administración para realizar un
acto que, en principio, le estaría prohibido. Así, por ejemplo, en relación con
una consulta sobre los alcances de leyes que autorizaban a otro ente público a
donar inmuebles de su propiedad, este Despacho recientemente expresó:
"... Los alcances
de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los
de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le
está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de
donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de
efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la
concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de
aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal
para que suscriba la escritura correspondiente.
Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las
instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría
atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente.
Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y
disponer de los bienes que integran su patrimonio" (dictamen nº C-208- 96
de 23 de diciembre de 1996).” (En igual sentido, véase nuestro
dictamen C-052-2007 del 22 de febrero de 2007, así como las opiniones
jurídicas números OJ-102-2017 del 10 de agosto
de 2017, OJ-069-2017 del 9 de junio del 2017, OJ-112-2017 del 11 de setiembre
del 2017, OJ-046-2017 del 17 de abril 2017 y OJ-116-2017 del 12 de setiembre de
2017).
Bajo esa misma línea, nuestra reciente opinión jurídica
N° PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022 ya mencionada, apunta lo
siguiente:
“En segundo lugar, como aquella autorización legalmente
impartida es de innegable carácter “facultativo” y no imperativo (Entre otras
muchas, la OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017), y carece de efectividad por sí
misma; es decir, no es autoaplicativa, sino heteroaplicativa y de efectos
mediatos, requerirá de algún acto intermedio de ejecución posterior a la
vigencia de la norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas
tienen su eficacia condicionada a la realización de actos optativos o
discrecionales posteriores de aplicación para hacerse efectivas (Dictamen
C-2018-2020, de 10 de junio de 2020). Lo anterior, para el presente caso
implicaría, por un lado, tomar la decisión discrecional de donar el bien
inmueble legalmente autorizado –lo cual le corresponde a la entidad
pública legalmente autorizada (Véanse, entre otros, el dictamen C-208-96 del 23
de diciembre del 1996 y el pronunciamiento OJ-004-2015 de 02 de febrero de
2015)- y previo a donarlo, analizar y determinar
casuísticamente el mecanismo jurídico por aplicar, que en este caso sería la
donación como contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el
cual se cumpliría la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión –arts. 1404
y 1393 del Código Civil-, que deberá otorgarse por escritura pública ante la
Notaría del Estado, como lo establece el ordinal 3 de la citada Ley No. 9052. Y
para lo cual se requerirá la conformación de expediente administrativo, entre
otras cosas, con las autorizaciones de los representantes
de las entidades públicas involucradas en el negocio para suscribir la
escritura, así como el traspaso efectivo del bien, en los términos autorizados,
todo en aras de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo
11 de la Ley General de Administración Pública y 11 de la Constitución
Política. Y por último, su posterior inscripción en el Registro Público, a fin de
que surta efectos ante terceros.”
IV.- SOBRE LA MUTACIÓN DEMANIAL
Como ya lo hemos explicado
en anteriores oportunidades (véase nuestra opinión jurídica N°
PGR-OJ-138-2022 del 13 de octubre del 2022), además de la desafectación, es
posible también jurídicamente cambiar el destino original de un bien de dominio
público, cuando exista un interés público que así lo justifique. Esta
posibilidad se conoce bajo el concepto de mutación demanial, tema que abordamos
en la opinión jurídica N° PGR-OJ-069-2022 del 19 de
mayo de 2022, indicando lo siguiente:
“(…) Sobre la diferencia entre
las figuras de mutación demanial y desafectación, hemos expuesto:
“Una vez afectados los bienes a
este régimen de sujeción especial, por voluntad administrativa o del
legislador, puede sufrir dos alteraciones en cuanto al uso público: la
denominada mutación demanial y la desafectación. El autor Santamaría
Pastor, se ha referido a estas alteraciones que puede sufrir estos bienes de la
siguiente forma: su afectación al uso general o al servicio público que
confiere a los bienes la condición de demaniales, lo que permite hablar
del inicio de la demanialidad (a); la modificación del concreto fin
de uso general o de servicio público por otro igual naturaleza, que da lugar a
la llamadas mutaciones demaniales (b); y la retirada de los bienes
del fin de uso general o de servicio público al que se hallaban destinados, que
hace pasar a estos a la categoría de patrimoniales y que se califica como
desafectación o más descriptivamente, de cesación de
la demanialidad (c) (…). Como corolario de lo anterior, la
desafectación de un bien demanial se decretaría únicamente si se va a
expulsar del régimen de dominio público. Sin embargo, si lo que se pretende es
cambiar el uso por otro de interés público se le aplicaría las reglas de la
mutación demanial. (…) (OJ-138-2016 de 16 de noviembre de 2016).”
En similar
sentido, en la opinión jurídica N° PGR-OJ-090-2022 del 30 de junio de 2022,
señalamos:
“(…) Además de la desafectación, es posible también jurídicamente cambiar el
destino original de un bien de dominio público, cuando exista un interés
público que así lo justifique. Esta posibilidad se conoce bajo el concepto de
mutación demanial, sobre el cual nos referimos en el dictamen C-210-2002
del 21 de agosto del 2002, indicando:
"…En
doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar
las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en
pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del
tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del
Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a
tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y
se garantice la inseparabilidad del régimen de domino público.
Se altera el
destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el
carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función
pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a
este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei
beni deglienti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962,pág. 140).
(…) A modo de ejemplo, Clavero Arévalo, Catedrático de Derecho
Administrativo de la Universidad de Sevilla, sostiene que si
la titularidad administrativa del dominio público es atribuida por ley,
cualquier cambio supone una modificación legal. De donde colige que
"son válidas las transmisiones de titularidad de este dominio, siempre que
se realice por disposiciones del debido rango legal". (La inalienabilidad
del dominio público, RAPN° 25, pg. 51).
Es la posición que se recoge en Fuentes Bodelón, Fernando: "Si
la afectación se ha hecho por Ley formal, la mutación requiere una norma de
igual rango" (Derecho Administrativo de los bienes. Publicaciones
de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid.1977, pg. 86). Y en
Bocanegra, Raúl y otros profesores de Derecho Administrativo de la Universidad
de Oviedo: "Hay que partir de la regla general según la cual se exige
que el acto por el que se efectúa la mutación tenga, al menos, el mismo
rango que la afectación; así, cuando la afectación se haga por Ley, la
mutación también tiene que hacerse por Ley formal" (Bocanegra Sierra,
Raúl, Lecciones de dominio público. Obra colectiva. Edit. Colex.
Madrid.1999, págs. 34-35).” (La negrita no es del original)
De lo anterior,
podemos extraer que en el ámbito doctrinario se ha aceptado el cambio de
destino de un bien de dominio público, siempre que se haga a través de una
norma de rango legal.
Por tanto,
aunque la mutación demanial y la desafectación son nociones
diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí,
participan de similitud interpretativa. (…)”
Bajo ese
entendido, en la mutación demanial el bien puede cambiar de titular pero
no sale de la esfera patrimonial del Estado, continúa perteneciendo a éste, y
aun modificando su naturaleza original sigue destinado a satisfacer el interés
público. Por el contrario, la desafectación implica que un bien de dominio
público pase a manos de un particular o cambie su destino o fin, ya no siendo
de interés público.
En consecuencia, aunque la mutación demanial y la
desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial
del bien y, desde esa perspectiva, participan de similitud interpretativa. Por
ello, ese cambio de destino de un bien de dominio público siempre debe hacerse
a través de una norma de rango legal.
A la luz de todo lo explicado, un proyecto de ley como el que aquí nos
ocupa, al pretender cambiar la titularidad y el destino de varios bienes
propiedad de la Municipalidad de Alajuela y del Ministerio de Justicia y Paz,
para asignarlos tanto a fines y necesidades de la CCSS así como de la propia
Municipalidad de Alajuela, constituye una mutación demanial, que ciertamente
necesita de una ley como la propuesta para ejecutar esos cambios de titularidad
y de fines asignados.
V. - OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO SOMETIDO A
CONSULTA
Tal como se desprende de las normas propuestas, estaríamos ante un caso
de mutación demanial, dado que todos los terrenos en cuestión están actualmente
destinados a fin público, que se estaría variando por otra finalidad –también
pública–, conservando su naturaleza de bienes demaniales. En esa medida, la
promulgación de la ley ciertamente es el requisito para proceder con tal
modificación.
En cuanto a las segregaciones que se contemplan en el artículo 1° de
esta iniciativa, se desconoce si ya existe la elaboración de planos catastrados
que determinen cuál es la ubicación exacta de los terrenos a segregar, pues
ello no se indica en la exposición de motivos que acompaña el proyecto.
Al respecto, estimamos que resulta importante y necesario que la
normativa indique al menos la referencia de ubicación del terreno a segregar de
acuerdo a los derroteros del plano de la finca madre –o un croquis elaborado a
partir de dicho plano–, así como la disponibilidad de servicios públicos y el
apego al plan regulador para efectos de los fines perseguidos.
Lo anterior, por cuanto estimamos que con la redacción actual del
proyecto se estaría confiriendo –en el caso de las segregaciones– una
autorización que no determina correctamente la voluntad del legislador en
cuanto al terreno se está donando. Por ejemplo, dentro de la propiedad del
Ministerio de Justicia y Paz que corresponde al Centro La Reforma, y que tiene
una extensión de 104.183 m2, no se sabe en qué parte de esa propiedad tan
grande se ubicarían los terrenos de 4.430 m2 y 6.701 m2 que se estarían
donando, respectivamente, a la CCSS y a la Municipalidad de Alajuela. Nótese
que según las características que presenten las diferentes zonas de esta amplia
propiedad se podrán –o no– utilizar adecuadamente y de manera idónea los lotes
que se estarían segregando. Por ejemplo, una infraestructura como un centro de
salud no es en cualquier sitio que puede ser construida para prestar
correctamente el servicio a los usuarios.
Puede suponerse, dada la determinación de la medida de los terrenos a
donar, que las instituciones involucradas ya han valorado y determinado ese tipo
de factores que se requieren para el correcto cumplimiento del fin público
perseguido. No obstante, nada de eso se refleja en el articulado del proyecto
ni tampoco se referencia al menos en la exposición de motivos, razón por la
cual llamamos la atención sobre este aspecto, sugiriendo su revisión y eventual
modificación.
Por otra parte, respecto a los parques, como
ya lo hemos indicado en anteriores ocasiones (ver, entre otras, nuestra
opinión jurídica N° PGR-OJ-069-2022 del 19 de mayo de 2022), además de
la naturaleza demanial que poseen, se ha reconocido que estos espacios, al
garantizar recreación, descanso y esparcimiento, inciden de manera positiva en
la salud física y mental de los pobladores, y, por esa razón, su constitución y
conservación tienen estrecha relación con el derecho que poseen los individuos
a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, amparado en el
artículo 50 de la Constitución Política. Y así lo ha reconocido la Sala
Constitucional, al indicar que:
"Esta Sala ha
resuelto, de forma reiterada, que el área verde o de parque, que se ha
establecido para hacer efectivo el derecho de los vecinos a disfrutar de una
zona verde de esparcimiento, hace parte de la calidad de vida que la
Constitución Política garantiza en su artículo 50. De allí que se haya otorgado
amparo en aquellos casos en que se ha podido acreditar que, de forma indebida,
se ha pretendido eliminar tal área…". (sentencia N° 12164-2011 de las 9
horas 25 minutos de 9 de setiembre de 2011).
Teniendo en cuenta ese ligamen con el derecho fundamental a un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado, la Sala Constitucional ha señalado que:
"La municipalidad
local no puede libremente eliminar el destino de los terrenos dedicados a
parque, tampoco podría hacerlo el legislador -sin definir a cambio un espacio
que compense la pérdida del área de parque-, pues ello convertiría en
inconstitucional el acuerdo o la ley que así lo disponga, por irrespeto
del contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de esas
zonas de esparcimiento, que como se indicó, hacen parte de la calidad de
vida que la Constitución les garantiza." (sentencia N° 15754
de las 9 horas 14 minutos de 21 de octubre de 2008. En similar sentido, véanse
los votos 6925-2001 de las 18 horas 6 minutos de 17 de julio de 2001,
17126-2006 de las 15 horas 5 minutos horas de 28 de noviembre de 2006 y
16242-2007 de las 12 horas 21 minutos de 9 de noviembre de 2007).
A partir de lo anterior,
tenemos que, de las normas propuestas, se advierte que la Municipalidad de
Alajuela estaría donando a la CCSS un terreno de 10.000 m2 y otro terreno
segregado de 5.570 m2, que, registralmente aparecen como “terreno
de naturaleza destinado exclusivamente a polideportivo, área de uso comunal,
parque y recreación”.
Y
como vemos, a raíz de la segregación que se pretende autorizar para que el
Ministerio de Justicia y Paz a su vez done un terreno a la Municipalidad de
Alajuela para que se destine a esos mismos fines (polideportivo, área de uso
comunal, parque, uso recreativo y cultural), se estarían “recuperando”
únicamente 6.701 m2. Como vemos, existe una diferencia de 8.869 m2 que la
Municipalidad estaría perdiendo para uso de parque y recreación.
En
razón de lo anterior, resulta de suma importancia que en la tramitación de este
proyecto se tenga en cuenta el criterio de la Sala Constitucional mencionado en
orden a eliminar el destino de los terrenos dedicados a parque, por la eventual
afectación que ello tendría de frente al derecho a calidad de vida que este
tipo de espacios representa (derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado).
En
consecuencia, estimamos que deben valorarse las condiciones de esas propiedades
municipales, y si actualmente se les está dando efectivamente un uso como polideportivo
y parque. Asimismo, corroborar el uso y aprovechamiento que podría darse al
terreno que el Ministerio de Justicia donará a la Municipalidad,
comparativamente con los terrenos de ese gobierno local que se estarían
traspasando a la CCSS. Esto, en orden a sopesar la protección que pueda
brindarse a este derecho constitucional (artículo 50 de la Carta Fundamental)
con el aprovechamiento de ese terreno que segregará el Ministerio de Justicia.
VI.- CONCLUSIÓN
En los términos expuestos dejamos
rendido nuestro criterio no vinculante sobre el proyecto sometido a consulta,
sugiriendo respetuosamente que se revisen y valoren las observaciones que hemos
desarrollado.
Por lo demás, su aprobación es de resorte
exclusivo de dicho Parlamento, al ser un asunto propio de su discrecionalidad
legislativa.
De usted con toda consideración,
suscribe atentamente,
Andrea Calderón Gassmann
Procuradora
ACG/nmm
[1] “La Sala Constitucional en el Voto 440-98, citado en
la Opinión Jurídica de esta Procuraduría O.J.-030-2.000 de 24 de marzo de este
año, "ha sostenido la tesis de que, en el Estado de derecho, el principio de legalidad postula una
forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento
jurídico.". Así, la Sala expresó que ". . . toda autoridad e
institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se
encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a
texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas solo está
permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa,
y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios
importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación
mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de
ley, que en este campo es casi absoluto.".
(Opinión jurídica N° OJ-103-2000 de fecha 18 de setiembre del 2000, reiterada
en nuestro dictamen N° C-119-2021 del 6 de mayo del 2021)
PGR-OJ-194-2022
DESAFECTACIÓN Y DONACIÓN DE BIENES PÚBLICOS. SOBRE LA MUTACIÓN DEMANIAL. CORRECTA
DESCRIPCIÓN DE LOS BIENES A DONAR. ESPACIOS PARA PARQUES. DERECHO A UN AMBIENTE
SANO (ARTÍCULO 50 CONSTITUCIONAL)
La Asamblea Legislativa solicitó
nuestro criterio sobre el proyecto denominado “LEY PARA AUTORIZAR A LA CORPORACIÓN MUNICIPAL DE ALAJUELA
PARA QUE DESAFECTE, SEGREGUE Y DONE A LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL
BIENES INMUEBLES DE SU PROPIEDAD Y PARA AUTORIZAR AL ESTADO PARA QUE DESAFECTE,
SEGREGUE Y DONE A LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL Y A LA MUNICIPALIDAD
DE ALAJUELA TERRENOS DE SU PROPIEDAD”, que actualmente se tramita bajo
el expediente N° 23.155.
Mediante nuestra opinión
jurídica PGR-OJ-194-2022 del 19 de diciembre del 2022 suscrita por Andrea
Calderón Gassmann, Procuradora, evacuamos la
consulta, señalando que en la mutación demanial el bien puede
cambiar de titular pero no sale de la esfera
patrimonial del Estado, continúa perteneciendo a éste, y aun modificando su
naturaleza original sigue destinado a satisfacer el interés público. Por el
contrario, la desafectación implica que un bien de dominio público pase a manos
de un particular o cambie su destino o fin, ya no siendo de interés público.
Advertimos que resulta importante y necesario que la
normativa indique al menos la referencia de ubicación del terreno a segregar de
acuerdo a los derroteros del plano de la finca madre –o un croquis elaborado a
partir de dicho plano–, así como la disponibilidad de servicios públicos y el
apego al plan regulador para efectos de los fines perseguidos.
Por otra parte, respecto
a los parques, se ha reconocido que estos espacios, al garantizar recreación,
descanso y esparcimiento, inciden de manera positiva en la salud física y
mental de los pobladores, y, por esa razón, su constitución y conservación
tienen estrecha relación con el derecho que poseen los individuos a disfrutar
de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, amparado en el artículo 50 de
la Constitución Política.
En consecuencia, deben valorarse las condiciones de esas
propiedades municipales, y si actualmente se les está dando efectivamente un
uso como polideportivo y parque. Asimismo, corroborar el uso y aprovechamiento
que podría darse al terreno que el Ministerio de Justicia donará a la
Municipalidad, comparativamente con los terrenos de ese gobierno local que se
estarían traspasando a la CCSS.