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Dictamen : 292 - del 22/12/2022
22 de diciembre del 2022
PGR-C-292-2022
Master
Anabelle Barboza Castro
Auditora Interna
Municipalidad de La Unión
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta
de la República, me refiero a su oficio N° MLU-AI-378-2022 de fecha 8 de julio
del 2022, mediante el cual nos plantea las siguientes interrogantes:
1. ¿Puede el Concejo Municipal seguir sesionando permanentemente en
forma virtual, aún cuando las causas que dieron inicio a esa modalidad, hayan
variado o aún permanecen con menos riesgos para los concejales si las
celebraran en forma presencial?
2. ¿Puede el Concejo Municipal autorizar la participación virtual desde
el extranjero a un regidor o síndico, cuando éstos últimos aducen un motivo
meramente personal que les impide hacerlo desde su domicilio habitual, aún
cuando sea en forma temporal?
3. ¿En qué casos explícitamente se puede autorizar a un concejal a
participar en forma virtual en una sesión del Concejo, cuando se encuentran en
el extranjero?
4. ¿Será necesario que se regule vía reglamento la autorización para
sesionar desde el extranjero de los señores regidores y síndicos?
I.- EL FUNCIONAMIENTO DEL CONCEJO MUNICIPAL Y LA POSIBILIDAD DE
REALIZAR SESIONES VIRTUALES
En
cuanto a la estructura interna y funcionamiento de los gobiernos locales, el
Código Municipal (Ley 7794), en su artículo 12, regula las amplias, diversas e importantes
competencias que ejerce el Concejo Municipal. En cuanto a la celebración de sus
sesiones, establece el artículo 37:
“Artículo 37- Las sesiones
del concejo deberán efectuarse en el local sede de la municipalidad. Sin
embargo, podrán celebrarse sesiones en cualquier lugar del cantón, cuando
concurran las siguientes circunstancias:
a) Cuando vayan a tratarse asuntos
relativos a los intereses de los vecinos de una comunidad.
b) Cuando por declaración de estado de
emergencia nacional o cantonal, de conformidad con lo dispuesto por las
autoridades competentes del país, no sea posible realizar las sesiones en el
recinto de la municipalidad.
El lugar que se
disponga para el traslado de la sesión deberá ser apto para la realización de
esta y para garantizar la publicidad y la participación ciudadana en las
sesiones del concejo. Además, deberá estar avalado por las autoridades
competentes y cumplir las directrices que al efecto emita el Ministerio de
Salud para garantizar su idoneidad y la seguridad de los miembros, asistentes y
funcionarios municipales.
El acuerdo que
disponga cambiar el lugar de las sesiones deberá ser aprobado por el concejo
municipal, fundamentado y publicado en el diario oficial La Gaceta, dando parte
al Tribunal Supremo de Elecciones, cuando corresponda.
El cuórum para
las sesiones será de la mitad más uno de los miembros del concejo.
(Así reformado por el artículo 1° de la
ley N° 9842 del 27 de abril del 2020, “Toma de posesión y realización de
sesiones virtuales en caso de emergencia nacional o cantonal”)
Como
vemos, la regla general y el espíritu de la norma consiste en que el Concejo
Municipal, como cuerpo deliberativo, realice sus sesiones de forma presencial y
en la sede del gobierno municipal, finalidad que es plenamente entendible
teniendo como norte el arraigo territorial, el idóneo ejercicio del gobierno
local –de carácter representativo– y la mayor cercanía efectiva con los
miembros de la comunidad a la cual deben responder los intereses municipales,
propiciando, además, la correcta difusión y participación ciudadana.
En nuestro dictamen N°
C-131-2020 de 7 de abril de 2020 (retomado en el dictamen C-136-2020 del 15 de
abril del 2002), apuntamos lo siguiente:
“Así las cosas, debe comprenderse que, en
principio, para que las sesiones y acuerdos subsecuentes del Concejo Municipal
sean válidas, aquellas deben celebrarse, por regla general, en su sede que
usualmente se localiza en la cabecera del respectivo cantón, sin perjuicio de
que se pueda acordar celebrar una particular sesión en otro lugar del
territorio del cantón para tratar asuntos relativos de interés particular de
esa localidad.
La finalidad de que la Ley obligue al Concejo
Municipal a sesionar en una sede es para facilitar al público, en especial a los
munícipes, el acceso a las sesiones de dicho órgano deliberante. Valga acotar
que, tal y como se explicará más adelante, dichas sesiones deben ser públicas.”
Ahora
bien, como es público y notorio, la emergencia nacional experimentada en el año
2020 con la llegada de la pandemia provocada por el virus del Covid-19,
significó un cambio de paradigma en la realización de múltiples actividades.
Particularmente, en el caso del sector público, esto conllevó la necesidad de
introducir modificaciones en el ordenamiento jurídico y en la forma de realizar
actividades y prestar servicios, siempre con el objetivo último de dar efectivo
cumplimiento a los fines públicos, con apego a los principios de eficiencia y
continuidad del servicio. Es así como se introdujo el artículo 37 bis al citado
Código Municipal, cuyo texto señala:
“Artículo 37
bis- Las municipalidades y los concejos municipales de distrito quedan
facultados para realizar, en caso de que así se requiera, sesiones municipales
virtuales a través del uso de medios tecnológicos, cuando por estado de
necesidad y urgencia, ocasionado por circunstancias sanitarias, de guerra,
conmoción interna y calamidad pública exista una declaración de estado de
emergencia nacional o cantonal. Tales sesiones se podrán celebrar en dichas
condiciones a través de esos medios, en el tanto concurra el cuórum de ley.
El medio
tecnológico dispuesto por la municipalidad deberá garantizar la participación
plena de todos los asistentes, la transmisión simultánea de audio, video y
datos a todos quienes participen, debiendo respetar el principio de
simultaneidad, colegialidad y deliberación del órgano colegiado. Asimismo,
deberá garantizar la publicidad y participación ciudadana en las sesiones del
concejo a través de los medios que considere más efectivos y convenientes, a
efectos de que las personas interesadas puedan acceder a estas para conocer las
deliberaciones y los acuerdos.
Para que la
participación de los miembros del concejo por medios tecnológicos sea válida
deberá:
1) Existir una plena compatibilidad
entre los sistemas o medios empleados por el emisor y el receptor, pues se debe
garantizar la autenticidad e integridad de la participación, voluntad y la
conservación de lo actuado.
2) Los participantes no podrán realizar
otra labor privada o pública y no podrán estar de forma simultánea durante el
desarrollo de la sesión, en cualquier otro tipo actividad pública o privada.
3) El pago de la dieta se justificaría
únicamente si el miembro participa de la totalidad de la sesión y se mantiene
en ella, y si, además, se garantizaron los principios de colegialidad,
simultaneidad, deliberación y votación.
4) Garantizar las condiciones para
asegurar el acceso pleno a la sesión a todas las personas integrantes del
concejo, propietarios y suplentes. De no ser posible esto, deberá optarse por
el traslado físico del recinto, previsto en el segundo párrafo del artículo 37.
La secretaría
del concejo quedará obligada a gestionar lo que corresponda para cumplir lo
dispuesto y a dejar respaldo de audio, video y datos, así como para la
elaboración del acta correspondiente conforme a lo dispuesto en el artículo 47
de esta ley.
Cuando un
miembro del concejo participe de forma válida por medios tecnológicos, se
deberá considerar como presente para los efectos del último párrafo del
artículo 37 y 42 de la Ley 7794, Código Municipal, de 30 de abril de 1998.
Cada
municipalidad, con el apoyo de la Unión Nacional de Gobiernos Locales y
conforme a sus posibilidades, deberá proveer a los alcaldes y alcaldesas, regidores,
suplentes y síndicos de los medios, las condiciones y la asistencia necesaria
para asegurar su eventual participación en una sesión por medios tecnológicos.
Este mecanismo
también podrá ser utilizado por las comisiones municipales contempladas en el
artículo 49 de esta ley.
(Así adicionado por el artículo 2° de
la ley N° 9842 del 27 de abril del 2020, “Toma de posesión y realización de
sesiones virtuales en caso de emergencia nacional o cantonal”)
Como ya hemos señalado, “con dicha reforma,
la cual habilita sedes virtuales para que los órganos Municipales pueden
sesionar válidamente durante una situación de urgente necesidad, se
pretende garantizar la continuidad de la actividad administrativa y del
servicio público. Cabe resaltar que el artículo 269.1 de la Ley General de
la Administración Pública, establece que toda la actuación administrativa debe
realizarse con arreglo a normas de economía, simplicidad, celeridad y
eficiencia, es decir, ante urgente necesidad, la Administración debe procurar
adaptarse, optimizando el uso de sus recursos, para continuar funcionando con
celeridad y con satisfacción del interés público” (véase dictamen C-299-2020
del 31 de julio de 2020 y C-357-2020 del 7 de setiembre del 2020, entre otros).
Ahora bien, estimamos que resulta de suma importancia
entender en su justa dimensión el alcance y sentido de esa normativa, pues no
puede perderse de vista que el uso de la virtualidad en las sesiones siempre
conserva un carácter excepcional, pues debe responder únicamente a situaciones
en las que, por un estado de emergencia, se convierte en el mecanismo idóneo
para garantizar la continuidad y eficiencia en la actividad administrativa.
Ergo, cobra suma
importancia tener presente que la participación virtual no constituye un medio
ordinario ni permanente en esta materia, ni está al servicio de la comodidad o
conveniencia de los miembros del órgano colegiado, sino dirigida a garantizar
el mejor cumplimiento de los servicios y los fines públicos.
Este tema ha sido objeto de abundantes pronunciamientos
de esta Procuraduría, lo que ha dado como resultado una sólida y consistente
línea de criterio en el sentido apuntado. Al respecto, nos permitimos traer a
colación las consideraciones vertidas en nuestro dictamen N° PGR-C-100-2022 del
11 de mayo del 2022:
“A. LA FACULTAD
EXTRAORDINARIA DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS DE SESIONAR VIRTUALMENTE TIENE POR
FINALIDAD GARANTIZAR LA CONTINUIDAD DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN
SITUACIONES EXCEPCIONALES Y DE EVIDENTE URGENCIA ADMINISTRATIVA O EN ESTADOS DE
EMERGENCIA.
En nuestra
jurisprudencia administrativa se ha reconocido una facultad extraordinaria de
los órganos colegiados para sesionar de forma virtual. Sin embargo, el
principio general en el Derecho Administrativo nacional es que las sesiones de
los órganos colegiados deban ser presenciales. Estas sesiones deben celebrarse
en la sede de la respectiva administración, particularmente en el recinto
designado para que el órgano colegiado sesione. Al respecto, se transcribe el dictamen
C-464-2020 de 25 de noviembre de 2020:
El principio general en el
Derecho Administrativo nacional es que las sesiones de los órganos colegiados
deban ser presenciales. Estas sesiones deben celebrarse en la sede de la respectiva
administración, particularmente en el recinto designado para que el órgano
colegiado sesione.
En este sentido, es
claro que el procedimiento colegial, sea el procedimiento a través del cual se
forma la voluntad del colegio administrativo, implica, esencialmente, una fase
deliberativa y una fase de votación. Ambas fases, bajo el ordenamiento jurídico
actual, requieren la presencia de un número mínimo de integrantes del colegio
administrativo en un determinado lugar físico.
(…)
Luego,
la regla es que para la deliberación se exija la concurrencia de un número
mínimo de los integrantes del colegio, en el recinto del órgano. Al respecto,
debe notarse que el artículo 53 de la Ley General de la Administración Pública,
ha dispuesto que para que un órgano colegiado pueda sesionar válidamente – lo
cual implica que pueda deliberar válidamente – es necesario que se dé el quórum
estructural, o sea que el órgano cuente con la presencia, para efectos de
celebrar una determinada sesión, de la mitad más uno de los miembros que lo
conforman. (Ver entre múltiples dictámenes, el C-136-2013 de 17 de julio de
2013).
Ahora se comprende que
cuando el artículo 53 en comentario, exige que el órgano colegiado cuente con
un quórum estructural para deliberar, esto supone que un número mínimo de
miembros del colegio se han hecho presentes para la respectiva sesión, por esto
es que el mismo artículo 53 indica que el órgano colegiado solamente puede
funcionar con un mínimo de miembros que asistan, es decir, que se hagan
presentes en un determinado lugar físico, que es el recinto donde el órgano
colegiado celebra sus sesiones.
De
seguido, importa decir que es claro, entonces, que el órgano colegiado debe
tener un recinto. Se entiende que el recinto es un lugar físico. En el caso de
los órganos colegiados de la Administración Central y de la Descentralizadas,
la necesidad del recinto se infiere, con facilidad, del hecho de que sus
sesiones deben ser privadas – artículo 54 de la misma Ley General-, lo que
supone, entonces, que el órgano colegiado deba tener un espacio cerrado donde
celebrarlas para garantizar su privacidad. Lo mismo se infiere del artículo
52.4 pues dicha norma establece que quedará válidamente constituido un órgano
colegiado sin cumplir todos los requisitos referentes a la convocatoria o al
orden del día, cuando asistan, es decir cuando se hagan presentes en el recinto
respectivo, todos sus miembros y así lo acuerden por unanimidad.
Es decir, que es indudable que
el principio general vigente en el régimen legal de los órganos colegiados es
que sus deliberaciones y sesiones deban ser presenciales, pues se requiere para
su funcionamiento que sus integrantes asistan, previa convocatoria o en el día
y hora fijados reglamentariamente, en un recinto físico.
Otro tanto debe
decirse de la fase de votación, pues tal y como se infiere del artículo 54 de
la Ley General ya citado, la votación es el acto subsecuente a la deliberación.
Ergo, es claro que la votación se da con la presencia y concurrencia de un
número mínimo de los miembros del órgano. Presencia y concurrencia que debe
materializarse en un recinto.
Corolario
lo anterior, es claro que, en el régimen actual de los órganos colegiados, la
Ley exige, como regla general, que los miembros del órgano estén presentes
simultáneamente in situ. Así conviene citar lo dicho en el dictamen C-298-2007
de 28 de agosto de 2007:
“Una
simultaneidad que es in situ, precisamente porque se requiere que los diversos
miembros del órgano colegiado intercambien directamente las razones y
argumentos en pro y en contra de las distintas decisiones que deben ser
adoptadas. Es de advertir que todas las diversas regulaciones en orden a la
convocatoria a sesiones, desenvolvimiento de la sesión, quórum estructural y
funcional están enmarcadas por la necesidad de una presencia conjunta de la
pluralidad de personas físicas que deben integrar el colegio.”
En todo caso, importa
decir que es claro, a la luz del artículo 268 de la Ley General de la
Administración Pública, que las sesiones de los órganos colegiados no solo
deben celebrarse en un recinto designado a tal efecto, sino que deben
realizarse, para efectos de ser válidas, en la sede normal del órgano, salvo que
por la naturaleza de la sesión o por razones de urgente necesidad, debieran
celebrarse fuera de la sede.
Luego,
debe comprenderse que la sede de las administraciones es el lugar donde
aquellas tienen su domicilio y que sirve como punto de referencia para que las
personas puedan ejercer su derecho de petición, presentar reclamaciones
administrativas y, en general, realizar todos los trámites administrativos
necesarios y poder solicitar los servicios que la respectiva administración
preste. Además, la sede, entonces, es el lugar donde sus órganos colegiados
actúan, es decir, que es el lugar donde se halla el recinto donde sesionan y,
por tanto, donde las personas pueden revisar sus actas, obtener copias de sus
acuerdos en firme, y presentar peticiones y reclamaciones para que sean
conocidas y resueltas, si es del caso, por el órgano colegiado en sesión
privada. (Ver Opinión Jurídica OJ-168-2020 de 4 de noviembre de 2020).
Debe
reiterarse, entonces, que el principio general vigente en el régimen legal de
los órganos colegiados es que sus deliberaciones y sesiones deban ser
presenciales, pues éstas deben realizarse, como regla, en la sede de la
respectiva administración. Esto so pena de nulidad de las sesiones respectivas
y de los correspondientes acuerdos.
Ahora
bien, es claro que en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior
Consultivo se ha admitido que en situaciones excepcionales y de evidente
urgencia administrativa o en estados de emergencia, los órganos colegiados de
la administración puedan sesionar de forma virtual. Esto en orden de garantizar
la continuidad y regularidad del funcionamiento del ente a su cargo. Al
respecto, importa transcribir lo dicho en el reciente dictamen C-399-2020 de 14
de octubre de 2020:
“No
obstante, es importante advertir que en nuestra jurisprudencia administrativa
se ha admitido que en situaciones excepcionales y de evidente urgencia
administrativa o en estados de emergencia, los órganos colegiados de la
administración puedan sesionar de forma virtual. Esto en orden de garantizar la
continuidad y regularidad del funcionamiento del ente a su cargo. Debe
acotarse, tal y como se reiteró en el dictamen C-131-2020 de 7 de abril de
2020, que la posibilidad de los órganos colegiados para sesionar virtualmente,
por su carácter excepcional, es limitada, pues los asuntos que pueden conocer
dichos órganos en sesión virtual son aquellos que sean inaplazables, y que por
consecuencia no sea posible esperar a una sesión presencial.”
La posibilidad de que los órganos
colegiados sesionen virtualmente se ha admitido para situaciones excepcionales
y de evidente urgencia administrativa o en estados de emergencia. Esto en orden
de garantizar la continuidad y regularidad del funcionamiento del ente a su
cargo.
La
obligación de los órganos colegiados, particularmente aquellos pertenecientes
al rango jerárquico, de garantizar la continuidad y regularidad del
funcionamiento de la administración, es la justificación para que puedan
sesionar de forma virtual en situaciones excepcionales.
En el mismo sentido que el de la
jurisprudencia administrativa, cabe destacar el voto de la Sala Constitucional
N.° 11122-2020 de las 12:21 del 16 de junio de 2020, en el cual se indicó que,
en efecto, las circunstancias de emergencia nacional, y la necesidad de
proteger la salud de las personas, han sido una justificación razonable para
que la Asamblea Legislativa reformara su Reglamento a efecto de habilitar la
posibilidad de que el Plenario Legislativo y los demás órganos legislativos,
pudieran sesionar de forma virtual de forma excepcional:
“VII.- Admitir que la Asamblea
Legislativa pueda decidir realizar sesiones virtuales y que ello sea conforme
con nuestro Derecho de la Constitución, encuentra justificación en la
potestad autonormativa de la Asamblea Legislativa, en los términos
indicados, pero además, en que la Constitución Política es un cuerpo
normativo vivo, cuya interpretación debe adaptarse a las nuevas circunstancias.
Cuando la Constitución menciona la concurrencia o los votos presentes, debe
entenderse que, esa concurrencia o presencia, no solamente es física, sino que
también puede ser virtual, conforme lo permiten las tecnologías actuales. Más
aún, tratándose de circunstancias de emergencia nacional en que, en aras de
proteger la salud de las personas, se impone el distanciamiento físico para
evitar la propagación del virus Covid-19.”
Así
debe insistirse, en que, en el estado actual de nuestro ordenamiento, el
principio general en el Derecho Administrativo nacional es que las sesiones de
los órganos colegiados deban ser presenciales. La posibilidad de que los
órganos colegiados sesionen virtualmente se ha admitido para situaciones
excepcionales y de evidente urgencia administrativa o en estados de emergencia.
Esta ha sido también la tesis adoptada por el Legislador al adicionar el
artículo 37 bis del Código Municipal a través de la Ley N.° 9842 del 27 de
abril del 2020:(…)”
Igualmente, nuestro dictamen N° C-159-2021 del 7 de junio del
2021
retoma esta posición, agregando las siguientes consideraciones:
“Cabe acotar, en todo caso, que el corpus
jurisprudencial sobre la posibilidad excepcional y extraordinaria de que los
órganos colegiados celebren sesiones virtuales ya es profuso. Al respecto, se
pueden revisar los siguientes dictámenes: C-131-2020 del 07 de abril de 2020,
C-156-2020 del 30 de abril de 2020, C-178-2020 del 18 de mayo de 2020,
C-185-2020 del 22 de mayo de 2020, C-207-2020 del 02 de junio de 2020,
C-222-2020 del 15 de junio de 2020, C-230-2020 del 16 de junio de 2020,
C-248-2020 del 29 de junio de 2020, C-264-2020 del 08 de julio de 2020,
C-276-2020 del 10 de julio de 2020, C-299-2020 del 31 de julio de 2020, C-309-2020
del 04 de agosto de 2020, C-63-2021 de 4 de marzo de 2021 y C-70-2021 de 9 de
marzo de 2021.
Luego, se comprende que los órganos colegiados del
Colegio de Químicos, incluyendo su Junta Directiva, puede sesionar de forma
virtual en situaciones excepcionales y de evidente urgencia administrativa o en
estados de emergencia. Esto siempre que las actuaciones virtuales del órgano
colegiado se ajusten a los principios de simultaneidad, colegialidad y
deliberación.
Es decir que aunque se reconoce que la utilización
de tecnología podría suplir las sesiones presenciales de los órganos
colegiados, lo cierto es que ha sido criterio de este órgano superior
consultivo, verbigracia en el dictamen C-185-2020 de 22 de mayo de 2020, que no
todo mecanismo tecnológico permite el contraste de las diversas opiniones
durante la fase de deliberación del órgano; y, por tal motivo, resulta
indispensable la utilización de tecnologías que permitan la transmisión
simultánea de audio, video y datos. Entonces, el medio utilizado debe
necesariamente respetar los principios de simultaneidad, colegialidad y
deliberación.
Dicho en otras palabras, aun en las sesiones
virtuales, y particularmente con la finalidad de que los acuerdos y actas que
se levanten recogiendo las deliberaciones de la Junta Directiva sean válidas,
debe garantizarse que el órgano colegiado funcione como colegio, con respeto al
principio de simultaneidad. Y funcionar como colegio implica la deliberación de
los distintos asuntos sobre los cuales debe formarse una voluntad colegiada.
Deliberar implica un debate que debe realizarse oralmente. Así pues, el recurso
o medio tecnológico que se elija utilizar para las sesiones virtuales debe
garantizar la simultaneidad, colegialidad y deliberación, de tal forma que durante
la respectiva sesión virtual, los integrantes de la Junta Directiva puedan
discutir, utilizando los cauces y recursos legales previstos, de forma real los
asuntos del correspondiente orden del día y de modo que se pueda constatar la
participación continua y sin interrupciones de los integrantes de la Junta, lo
cual es un requisito para el pago de la respectiva dieta por la sesión virtual.
(…)
Finalmente, debe indicarse que, en principio, la sesión
virtual también puede adoptar una modalidad mixta, en la que solo algunos de
los directivos no concurran presencialmente sino a través de un medio
tecnológico. Esta posibilidad, sin embargo, igualmente tiene un carácter
excepcional y extraordinario pues el hecho de que determinados integrantes
deban concurrir en forma virtual, y no presencial, a una sesión del respectivo
órgano colegiado, debe estar justificado en razones extraordinarias o
especiales. Al respecto, cabe transcribir lo dicho en el dictamen C-298-2007 ya
citado:
“Una sesión virtual por medio de videoconferencia puede ser realizada con
personas que se encuentran fuera del país cuando concurran circunstancias
extraordinarias o especiales que lo justifiquen y a condición de que los
medios empleados permitan una integración plena dentro de la sesión, a efecto
de que se mantenga la simultaneidad en la deliberación.”
Se impone advertir que todos los integrantes de un
órgano colegiado tienen el deber de concurrir a sus sesiones de forma presencial.
Así, la posibilidad de que se habilite a algunos directivos para que puedan
concurrir y participar de forma virtual a una o varias sesiones, debe estar
justificada asimismo en razones extraordinarias y especiales y, por supuesto,
debe acreditarse que tales razones son las mismas que impiden que aquellos
directivos puedan participar presencialmente. No es procedente que se
invoque, al efecto, razones de mera conveniencia u oportunidad sea para el
órgano colegiado o para un directivo en particular. En todo caso, igual
debe acreditarse que la participación virtual de aquellos directivos, es
necesaria para garantizar el quorum estructural del colegio y asegurar así la
continuidad y regularidad del funcionamiento del órgano y, por tanto, del ente
a su cargo.
Debe
precisarse que las instituciones, incluyendo al Colegio de Químicos, carecen de
una facultad discrecional para decidir si sus órganos colegiados van a
funcionar virtualmente sea porque todos los miembros concurran a través de un
medio tecnológico o de forma mixta. Ergo, la celebración de una sesión virtual
de un órgano colegiado, incluso si es mixta, debe estar justificada en razones
en situaciones excepcionales y de evidente urgencia administrativa.” (énfasis
agregado)
Es importante
mencionar que este tipo de limitaciones (como régimen de excepción) a las que
está sujeta la realización de sesiones virtuales del Concejo no es algo
antojadizo, puesto que estamos ante el desarrollo de una actividad
administrativa en la que –por su naturaleza y su relevancia de frente a la toma
de decisiones jerárquicas dentro de un órgano de naturaleza representativa– el
orden, el control y la transparencia exigen una serie de límites.
En efecto, debe
recordarse que el órgano colegiado se
caracteriza por ser un órgano pluripersonal, formado por un conjunto de
personas físicas llamadas a deliberar simultáneamente, a efecto de formar la
voluntad del órgano, de ahí las particulares normas que rigen su accionar, las
cuales imponen un régimen marcado por
los principios de colegialidad y simultaneidad.[1]
Sobre la colegialidad, hemos apuntado que el
colegio es un órgano que está integrado por varias
personas físicas que se encuentran en un plano horizontal,
entendiéndose como la voluntad del órgano la expresada colectivamente por todas
esas personas, mediante acuerdo.
Pero, además, hemos explicado que un
“colegio no es la simple concurrencia de voluntades
individuales y autónomas, que se suman unas a otras para obtener un criterio
único. Lo que marca la diferencia entre un colegio y esa suma de voluntades
individuales es la sujeción al principio de simultaneidad.”
Y respecto de dicho principio de simultaneidad, hemos explicado que las personas físicas que integran el órgano
colegiado deben concurrir en forma simultánea a la formación de la voluntad
imputable al órgano, de ahí que la simultaneidad es inherente a las
deliberaciones y al procedimiento de formación de la voluntad colegiada. Toda
la regulación que se hace del procedimiento de formación de la voluntad parte
de esa simultaneidad que es la que permite la deliberación.
“Una simultaneidad que es in situ,
precisamente porque se requiere que los diversos miembros del órgano colegiado
intercambien directamente las razones y argumentos en pro y en contra de las
distintas decisiones que deben ser adoptadas. Es de advertir que todas las
diversas regulaciones en orden a la convocatoria a sesiones, desenvolvimiento
de la sesión, quórum estructural y funcional están enmarcadas por la necesidad
de una presencia conjunta de la pluralidad de personas físicas que deben
integrar el colegio.”
Por lo anterior, se explica que en
el proceso de formación de la voluntad del órgano colegiado se requiere la
concurrencia de las voluntades individuales
diversas de sus miembros mediante un proceso de intercambio directo de
razones y argumentos para luego adoptar una decisión colectiva a través del
proceso de votación, donde ordenadamente y de modo transparente se compaginen
las diversas posiciones para arribar a una voluntad o decisión única y propia
del órgano colegiado. Esta simultaneidad conduce a la deliberación –que es un
proceso oral, no escrito– que permite a los distintos miembros del órgano
conocer y valorar la opinión de uno y otro para finalmente perfilar las
decisiones colegiadas.
Ahora bien, como ha reconocido esta Procuraduría desde hace muchos años,
las nuevas tecnologías de la informática y la
comunicación son hoy día parte esencial de la Administración, y su empleo se
propicia como una forma de modernización administrativa, de ahí que se habla de
una forma de Administración electrónica o digital (dictamen C-298-2007).
Así, planteándose la eficacia y la calidad no solo como principios sino
como paradigma, reconocemos que la Administración debe velar porque su accionar
incorpore cada vez más las nuevas tecnologías, a efecto de facilitar una
gestión más eficaz y ágil. Pero también hemos advertido a su vez que “ante una
tecnología específica lo que procede es preguntarse si su uso es conforme con
el ordenamiento, si no violenta las disposiciones legales existentes. Lo que
nos permitiría establecer si el uso de las telecomunicaciones en un funcionamiento
administrativo y, en particular, de un colegio, es jurídicamente procedente.”
Como vimos líneas atrás, ya el Código Municipal sufrió una reforma
expresa para permitir la realización de las sesiones del Concejo Municipal de
manera virtual (artículo 37 bis), pero la ley conserva el principio y la
exigencia que ello debe obedecer únicamente a razones, circunstancias y motivos
excepcionales, provocados por una situación de emergencia.
Ergo, la regla que impone el Código Municipal sigue siendo la celebración
de sesiones presenciales en la sede del gobierno local. Con ello se tutelan los
principios que, como ya vimos, son indispensables para la formación de la
voluntad colegiada, pero en un sano equilibrio en aras de la continuidad y
eficiencia del servicio público, se abre la posibilidad de sesionar
virtualmente cuando las circunstancias excepcionales así lo demanden.
En este punto, devienen particularmente relevantes las consideraciones
contenidas en nuestro ya citado dictamen C-298-2007, al señalar lo siguiente:
“El colegio
supone la asistencia a las sesiones. Para los miembros del colegio, la
asistencia a sesiones no es sólo un derecho, es también el primero de los
deberes que derivan del cargo. En razón de ese derecho-deber, se presume la
asistencia a las sesiones.
Parafraseando
criterios externados en el Senado canadiense, con motivo de la discusión sobre
el empleo o no de la teleconferencia para sesionar, cabría decir que cuando una
persona es nombrada como miembro de un colegio, la primera obligación consiste
en estar presente en todas las reuniones (Délibérations du Comité
du Règlement, de la procédure et
des droits du Parlement,Fascicule 2
- Témoignages du 20 novembre 2002, http://www.parl.gc.ca/37/2/parlbus/commbus/senate/com-f/rul2-f/02evb-f.htm?Language=F&Parl=37&Ses=2&comm_id=89 ).
La asistencia permite el normal y efectivo funcionamiento
del colegio. Esa asistencia tiene efectos respecto del quórum estructural y
funcional.
Precisamente porque la asistencia es necesaria
para el funcionamiento normal del órgano, se hace inevitable regular la
ausencia y en su caso la sustitución del miembro ausente. El artículo 51 de la
Ley General de la Administración Pública establece, como regla de
principio, que en caso de ausencia o enfermedad o cuando concurra alguna
causa justa, el presidente y el secretario de los órganos colegiados serán
sustituidos por el Vicepresidente, o un Presidente ad hoc y un secretario
suplente, respectivamente. Esta disposición refleja el criterio doctrinario,
referido a que el colegio debe contar necesariamente con un órgano que lo
presida y con otro que levante las actas. En caso de que se presente la
ausencia, se requiere que alguien asegure el funcionamiento normal del colegio,
para lo cual se recurre a la suplencia.
El
hecho de que sólo respecto de los cargos de presidente y secretario se haya expresamente
remitido a la suplencia no puede llevar a considerar que los otros miembros
pueden faltar cuando así lo quisieren. Si a una persona se le nombra para que
integre un órgano colegiado y este por definición sesiona, la ausencia debe ser
excepcional. Cabe recordar, al efecto, que el artículo 52 de la Ley de la
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos consagra como una causal de cese
de funciones del Regulador General y demás miembros de la Junta Directiva, el
hecho de ausentarse del país por un período mayor de un mes, sin la
autorización de la Junta Directiva. Ausencia del país que, en los términos de
la Ley, implica imposibilidad de asistir a sesiones. Pero, también porque es un
elemento que provoca ausencia y afecta el funcionamiento del órgano, se prevé
ese cese por incapacidad sobreviniente por más de seis meses. En consecuencia,
se parte de la necesidad de la asistencia y de que una ausencia debe ser
excepcional y no puede ser prolongada.
(…)
Todo lo anterior permite
afirmar que el miembro director tiene la obligación de asistir a las sesiones.
Dado ese deber de asistencia, la celebración de sesiones virtuales debe ser
excepcional. No puede constituirse en el mecanismo normal de reunión del
colegio, de manera tal que la totalidad o una parte importante de las reuniones
del colegio se realice de esa forma.
c) Integración
de un miembro que se encuentra en el exterior
Se
consulta si la sesión virtual es posible integrando a un miembro que se encuentra
fuera del país. Como ya se indicó, la sesión virtual debe ser
excepcional y, adelantando lo que se dirá de seguido, fundada en motivos
especiales también extraordinarios. Por lo que cabría considerar que dicha
sesión puede realizarse con personas que se encuentran fuera del país cuando
concurran circunstancias extraordinarias y a condición de que los medios
empleados permitan una integración plena dentro de la sesión, a efecto de que
se mantenga la simultaneidad en la deliberación. Lo cual implicaría que la
sesión virtual tendría que programarse de tal forma que el miembro ausente
pueda hacer acopio en el extranjero de la tecnología necesaria para mantener
una videoconferencia.
Por
otra parte, como la sesión virtual debe ser excepcional, no puede constituirse
en un medio para burlar lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley de la ARESEP.
De lo contrario devendría en un fraude a la ley, en tanto se estaría
realizando al amparo de la norma, pero para obtener un resultado contrario al
ordenamiento (artículo 5 de la Ley 8422 de 6 de
octubre de 2004, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la
Función Pública), en relación con los numerales 6 y 58 que sancionan tal
proceder, que lo configura como un delito.”
En
efecto, tan determinante es la obligación que asume un miembro del Concejo
Municipal al ser electo para ese cargo en el sentido de asistir a las sesiones
del órgano, que para ello el ordenamiento ha instaurado un sistema de
suplencias, que entra a regir en caso de ausencia de alguno de sus miembros.
Ahora bien, si, como vimos,
al momento de asumir un cargo de esta naturaleza, uno de los deberes primarios
de los regidores es justamente concurrir a las sesiones del Concejo –tal como
lo dispone el inciso a) del artículo 26 del Código Municipal– el regidor sabe
que tiene la obligación de presentarse a sesionar en la sede del gobierno
local, siendo la virtualidad, como vimos, una posibilidad excepcional, y por
ello, no podría bajo ningún concepto pretender un miembro del Concejo
integrarse de modo virtual por estar en el extranjero como práctica o
posibilidad meramente ordinaria o normal, sin justificación en el régimen de
excepción recogido en el mismo ordenamiento (artículo 37 bis del Código
Municipal).
Asimismo, un punto fundamental
que no debe perderse de vista es que la eventualidad de que un regidor que se
encuentra en el extranjero se integre a sesionar de manera virtual implica una
excepción que no debe ni puede estar en función de su comodidad, intereses,
conveniencia o razones personales, puesto que el régimen de excepción, como
quedó mencionado líneas atrás, está en función
de la continuidad del servicio público y de los fines públicos, no de
los fines personales de los miembros del órgano colegiado. En efecto, para eso
existe el mecanismo de las suplencias, siendo uno de los supuestos en que
funciona precisamente el que el miembro titular se encuentre ausente por estar
en el extranjero.
Así, debe mediar una
urgencia, conveniencia y/o necesidad del Concejo que ameriten que un regidor
pueda integrarse a la sesión estando en el extranjero, de ahí que la
procedencia de esa decisión y esa posibilidad debe responder estrictamente a
los fines públicos, a las necesidades institucionales y a la voluntad del
órgano, y no a la conveniencia o decisión personal de un regidor.
A mayor abundamiento, valga
mencionar que esta posición coincide con lo expresado por la Contraloría
General de la República en su oficio N° 8333 de fecha 8 de junio del 2021
(DJ-0768), el cual, sobre este tema, señala lo siguiente:
“Asimismo, como bien señala la
consultante, la participación del miembro del Concejo fuera del país deberá ser
temporal. De ninguna manera se podría permitir que un miembro sesione de forma
permanente estando fuera del país, pues no sólo sería contrario a la
excepcionalidad que debe primar en estas circunstancias, sino que
desnaturalizaría la condición que ostentan los regidores municipales como
representantes cantonales, siendo uno de los principales distintivos de este
mandato el contacto permanente y conocimiento cercano de las realidades y
necesidades de quienes habitan en el respectivo cantón. Una adecuada defensa y
gestión de los intereses
cantonales
solo puede nacer del necesario arraigo que debe mantener el regidor con el
territorio y la población que lo eligió.
En línea con lo
anterior, se considera que la salida del país del regidor, o miembro del órgano
colegiado, debe contemplar una justificación válida y de peso, conocida y aprobada
de antemano por el pleno del Concejo y sustentada en situaciones especiales o
extraordinarias, que justifiquen tanto su salida del país, pero más aún la
participación de forma virtual en las sesiones del Concejo estando fuera del
país.
Al respecto,
cabe hacer la salvedad que el mismo Código Municipal contempla que cada regidor
municipal contará con un suplente y que dichos suplentes “estarán sometidos,
en lo conducente, a las mismas disposiciones de este título para los regidores
propietarios. Sustituirán a los propietarios de su partido político, en los
casos de ausencias temporales u ocasionales.” (Artículo 28). De tal modo
que se puede acudir a este mecanismo que el propio ordenamiento jurídico
dispone en aquellos casos de ausencias temporales de los regidores propietarios
para efectos de contar con el cuórum suficiente para sesionar.”
Por último, en cuanto a la
necesidad de un reglamento para efectos de regular la participación de un
regidor en una sesión del Concejo de modo virtual por encontrarse en el
extranjero, tenemos que la Ley, en este caso el artículo 37 bis del Código
Municipal, ya autoriza la posibilidad de realizar sesiones
virtuales a través del uso de medios tecnológicos, regulando en la misma norma
una serie de elementos necesarios para el uso de estos medios tecnológicos.
En efecto, la
misma norma señala que el medio tecnológico dispuesto por la municipalidad
deberá garantizar la participación plena, la transmisión simultánea de audio,
video y datos, así como la publicidad y participación ciudadana en las sesiones
del Concejo a través de los medios que considere más efectivos y convenientes,
a efectos de que las personas interesadas puedan acceder a estas para conocer
las deliberaciones y los acuerdos.
Asimismo,
se establecen los requisitos para la validez de la participación de los
miembros del Concejo por medios tecnológicos (compatibilidad entre los sistemas
o medios empleados por el emisor y el receptor, pues se debe garantizar la
autenticidad e integridad de la participación, voluntad y la conservación de lo
actuado; así como la prohibición de realizar simultáneamente cualquier otra
actividad, acceso pleno a la sesión a todas las personas integrantes del
concejo, propietarios y suplentes).
Como
vemos, ya la Ley regula esa posibilidad y contempla directamente una serie de
elementos para permitir su utilización. Pero claro está, toda Municipalidad,
haciendo uso de sus potestades, puede y debe emitir un reglamento específico
para regular con más detalle la forma en que se regirá la celebración de esas
sesiones virtuales, dentro de cuyos aspectos puede estar incluida la
participación de los miembros que se encuentren en el extranjero. Pero esta
última posibilidad deberá siempre permanecer enmarcada en las exigencias de
fijadas por la ley, como lo es el régimen de excepción por situaciones de
emergencia que no permitan la realización normal de las sesiones presenciales.
Sobre el ejercicio
de esa potestad para la emisión de reglamentos municipales, hemos señalado lo
siguiente:
“Es decir, en ejercicio de
su autonomía normativa, el Concejo Municipal puede determinar cómo va a ejercer
la competencia de declarar calles públicas cantonales, sin invadir la materia propia
de un reglamento ejecutivo, de la Ley General de Caminos Públicos y de las
demás leyes que le otorgan tal función, ni las materias propias de un plan
regulador urbano y sus reglamentos.
En ese
sentido, tómese en cuenta que la Sala Constitucional ha reconocido que las
Municipalidades poseen autonomía normativa:
“La autonomía municipal debe
ser entendida como la capacidad que tienen las municipalidades de decidir
libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización
de determinado cantón. La autonomía municipal implica: a) autonomía política:
como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus
autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo,
tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; b) autonomía
normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de
dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que
en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula
internamente la organización de la corporación y los servicios que presta
(reglamentos autónomos de organización y de servicio).” (Voto no. 4807-2010
de las 14 horas 51 minutos de 10 de marzo de 2010).
“Este Tribunal ha reconocido la autonomía normativa que tienen los
gobiernos municipales (sentencia 5445-99), pero sujeta a límites muy precisos
relacionados con la materia propia de su competencia, esto es, la organización
y prestación de los «intereses y servicios locales» (artículo 169
constitucional), o lo que es lo mismo, «lo local». Ello significa que tales
gobiernos solo tienen potestad para emitir reglamentos autónomos de
organización y servicio; no pueden, bajo ningún concepto, regular conductas y/o
fijar sanciones. Menos aún, dictar disposiciones reglamentarias en oposición a
lo dispuesto en una ley.” (Voto no. 2064-2007 de las 14 horas 41 minutos de
14 de febrero de 2007).
Más
detalladamente sobre lo que pueden regular los Gobiernos Locales a través de
los reglamentos autónomos de organización y servicio, la Sala ha señalado que:
“En efecto, si bien se reserva a las municipalidades la emisión del
reglamento, no puede entenderse que se trate de la emisión de un reglamento
ejecutivo. La Procuraduría aclara que la potestad reglamentaria es
manifestación expresa de un poder normativo, en cuanto consiste en el poder de
la Administración Pública de emitir normas, actos generales e impersonales,
dirigidos a regular relaciones jurídicas con sujeción a la ley. Este poder
normativo puede tener como objeto, regular la estructuración de un organismo, o
bien, su funcionamiento interno y externo. Todo ente cuenta con una
potestad de autoorganización, la cual es de principio, ya que es el mínimo
que se requiere para disponer con qué estructura dará cumplimiento al
fin público.
(…)
El concepto de autonomía municipal, consagrado en el numeral 169
constitucional, ha sido reconocido por esta Sala en el voto número 2006-13381
de las 9:00 horas del 8 de septiembre de 2006, como “la capacidad que
tienen las municipalidades para decidir libremente y bajo su propia
responsabilidad todo lo referente a la organización" de su jurisdicción
territorial –cantón-, abarca también la denominada “autonomía normativa”, en
virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio
reglamento en las materias de su competencia (en igual sentido,
véase entre otros, el voto número 1999-05445 de las 14:30 horas del
14 de julio de 1999).
(…)
Como se evidencia de las citas jurisprudenciales expuestas, la autonomía
normativa implica la capacidad municipal para dictar su propio ordenamiento
normativo (entendido esto respecto de los reglamentos autónomos de organización
y servicio), pero supeditado a lo que la ley establezca. Esto significa
que cada municipalidad es libre para definir los límites y formas en que se
prestan sus servicios locales, con sujeción a los parámetros impuestos por la
respectiva Ley (en este caso, la número 9047) y los demás
principios constitucionales que irradian la autonomía municipal. (Voto no.
11499-2013 de las 16 horas de 28 de agosto de 2013). (Dictamen N°
PGR-C-210-2022 del 28 de setiembre de 2022)
III.- CONCLUSIONES
Con base en todas las consideraciones expuestas, y en orden a las
consultas planteadas, arribamos a las siguientes conclusiones:
1. De conformidad con
el Código Municipal, las sesiones del Concejo –como regla general y como medio
ordinario–, deben realizarse de modo presencial en la sede del gobierno local.
El uso de la virtualidad en las sesiones siempre conserva un carácter
excepcional, pues debe responder únicamente a situaciones en las que, por un
estado de emergencia, se convierte en el mecanismo idóneo para garantizar la
continuidad y eficiencia en la actividad administrativa.
2. Los regidores tienen la
obligación de presentarse a sesionar en la sede del gobierno local, siendo la
virtualidad una posibilidad excepcional. No podría bajo ningún concepto
pretender un regidor integrarse de modo virtual –por estar en el extranjero–
como práctica o posibilidad meramente ordinaria o normal, sin justificación en
el régimen de excepción recogido en el mismo ordenamiento (artículo 37 bis del
Código Municipal).
3. La eventualidad de que un
regidor que se encuentra en el extranjero se integre a sesionar de manera
virtual implica una excepción que no debe ni puede estar en función de su
comodidad, intereses, conveniencia o razones personales, puesto que el régimen
de excepción está previsto en aras de la continuidad del servicio público y de
los fines públicos, no de las situaciones personales de los miembros del órgano
colegiado.
4.
El artículo 37 bis del Código Municipal autoriza la posibilidad de
realizar sesiones virtuales a través del uso de
medios tecnológicos y contempla directamente una serie de elementos para
permitir su utilización y puesta en práctica.
5.
No obstante, toda Municipalidad, haciendo uso de
sus potestades, puede y debe emitir un reglamento específico para regular con más
detalle la forma en que se regirá la celebración de esas sesiones virtuales,
dentro de cuyos aspectos puede estar incluido la participación de los miembros
que se encuentren en el extranjero. Pero esta última posibilidad deberá siempre
permanecer enmarcada en las exigencias de fijadas por la ley, como lo es el
régimen de excepción por situaciones de emergencia que no permitan la
realización normal de las sesiones presenciales.
De usted con
toda consideración, suscribe atentamente,
Andrea Calderón Gassmann
Procuradora
ACG/nmm
[1] Nuestro dictamen N° C-298-2007 de fecha 28 de
agosto del 2007 hace un profuso y completo estudio y análisis sobre la naturaleza
del órgano colegiado y todos los principios y procedimientos que rigen su
funcionamiento, el cual no cabe transcribir en su totalidad para evitar una
cita tan extensa, pero sí recomendamos su lectura integral para este tema.
PGR-C-292-2022
CONCEJO MUNICIPAL. FUNCIONAMIENTO. POSIBILIDAD
DE REALIZAR SESIONES VIRTUALES. RÉGIMEN DE EXCEPCIÓN. PARTICIPACIÓN DESDE EL
EXTRANJERO. VIRTUALIDAD AL SERVICIO DEL INTERÉS PÚBLICO Y NO DE LA CONVENIENCIA
DEL FUNCIONARIO.
La Auditora Interna de la Municipalidad de La
Unión nos plantea las siguientes interrogantes:
1.
¿Puede el Concejo Municipal seguir sesionando permanentemente en forma virtual,
aún cuando las causas que dieron inicio a esa modalidad, hayan variado o aún permanecen
con menos riesgos para los concejales si las celebraran en forma presencial?
2.
¿Puede el Concejo Municipal autorizar la participación virtual desde el
extranjero a un regidor o síndico, cuando éstos últimos aducen un motivo
meramente personal que les impide hacerlo desde su domicilio habitual, aún
cuando sea en forma temporal?
3. ¿En
qué casos explícitamente se puede autorizar a un concejal a participar en forma
virtual en una sesión del Concejo, cuando se encuentran en el extranjero?
4. ¿Será
necesario que se regule vía reglamento la autorización para sesionar desde el
extranjero de los señores regidores y síndicos?
Mediante nuestro dictamen PGR-C-292-2022 de
fecha 23 de diciembre del 2022, suscrito por Andrea Calderón Gassmann,
Procuradora, evacuamos la consulta, arribando a las siguientes conclusiones:
1. De conformidad con
el Código Municipal, las sesiones del Concejo –como regla general y como medio
ordinario–, deben realizarse de modo presencial en la sede del gobierno local.
El uso de la virtualidad en las sesiones siempre conserva un carácter
excepcional, pues debe responder únicamente a situaciones en las que, por un
estado de emergencia, se convierte en el mecanismo idóneo para garantizar la
continuidad y eficiencia en la actividad administrativa.
2. Los regidores tienen la
obligación de presentarse a sesionar en la sede del gobierno local, siendo la
virtualidad una posibilidad excepcional. No podría bajo ningún concepto
pretender un regidor integrarse de modo virtual –por estar en el extranjero–
como práctica o posibilidad meramente ordinaria o normal, sin justificación en
el régimen de excepción recogido en el mismo ordenamiento (artículo 37 bis del
Código Municipal).
3. La eventualidad de que un
regidor que se encuentra en el extranjero se integre a sesionar de manera
virtual implica una excepción que no debe ni puede estar en función de su
comodidad, intereses, conveniencia o razones personales, puesto que el régimen
de excepción está previsto en aras de la continuidad del servicio público y de
los fines públicos, no de las situaciones personales de los miembros del órgano
colegiado.
4.
El artículo 37 bis del Código Municipal autoriza la posibilidad de
realizar sesiones virtuales a través del uso de
medios tecnológicos y contempla directamente una serie de elementos para
permitir su utilización y puesta en práctica.
5.
No obstante, toda Municipalidad, haciendo uso de
sus potestades, puede y debe emitir un reglamento específico para regular con
más detalle la forma en que se regirá la celebración de esas sesiones
virtuales, dentro de cuyos aspectos puede estar incluido la participación de
los miembros que se encuentren en el extranjero. Pero esta última posibilidad
deberá siempre permanecer enmarcada en las exigencias de fijadas por la ley,
como lo es el régimen de excepción por situaciones de emergencia que no
permitan la realización normal de las sesiones presenciales.