Accesibilidad
Dictamen : 290 - del 22/12/2022
22 de diciembre del 2022
PGR-C-290-2022
Señor
Johnny
Fallas Pérez
Auditor
Interno
Promotora
Costarricense de Innovación e Investigación
Estimado
señor:
Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la
República, nos referimos a su oficio PROMOTORA-AI-OF-021-2022 de fecha 06 de
setiembre de 2022, mediante el cual consulta las siguientes preguntas:
1. ¿Qué atributos deben
considerarse para producir en formato electrónico las actas y los expedientes
de actas de los órganos colegiados que garanticen el acceso a la información,
la integridad, confiabilidad, autenticidad y conservación de estos documentos?
2. ¿En caso de que la institución
cuente con los recursos para digitalizar las actas y los expedientes de actas o
planee producir estos documentos en soporte electrónico, qué mecanismo o
procedimiento legal podría implementar la auditoría interna para cumplir
eficazmente la autorización mediante razón de apertura, sellos y firmas de los
libros legales y de actas de órganos colegiados sujetos a su competencia
institucional de conformidad con el artículo 22 inciso e) de la Ley General de
Control Interno N°8292 y el artículo 63 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República?
3. ¿En qué momento
puede acceder la auditoría interna a los libros legales, actas y a los
expedientes de las actas entendiéndose éstos como el conjunto de documentos
conocidos en cada una de las sesiones del órgano colegiado que sirven para la
toma de decisiones y respaldan los acuerdos tomados por estos sujetos a su
competencia institucional, ya sea que tales documentos se encuentren en formato
físico o electrónico?
4. ¿En quién recae la
función y la responsabilidad de custodiar y conservar los libros legales, las
actas y los expedientes de actas de la Junta Directiva de la institución ya sea
que estos documentos se encuentren en formato físico o en formato electrónico,
tomando en consideración la permanencia de una Oficina de Actas Unipersonal que
en la actualidad es la que transcribe las actas de la Junta Directiva del
órgano colegiado?
5. ¿Debe la entidad
crear su propio estatuto interno para reglamentar todo lo concerniente a la
digitalización y uso de formatos electrónicos de forma previa a la
implementación de los libros legales y actas electrónicas en lugar de libros y
actas físicas de órganos colegiados? ¿O puede prescindir de dicho reglamento
interno?
Previamente a entrar a
valorar el fondo del asunto, debe señalarse que la presente consulta se
evacuará en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, que faculta a los auditores internos a
acudir en forma directa a solicitar el criterio técnico-jurídico a este órgano
asesor, aun sin acompañarse del criterio legal respectivo.
I.
SOBRE LOS ALCANCES DE NUESTRO CRITERIO
La Procuraduría General de la República es el órgano superior
consultivo de la Administración Pública y lo que establezca en sus dictámenes,
es de acatamiento obligatorio a nivel administrativo.
La Ley N.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, establece es su artículo 4 la posibilidad
que tienen los órganos de la Administración Pública y los auditores internos de
consultar el criterio técnico jurídico de esta institución. No obstante, no
todas las consultas son susceptibles de estudio, ya que existen ciertos
requisitos de admisibilidad que han sido desarrollados por este órgano asesor.
Así, la consulta planteada debe ser realizada por el jerarca de la
institución o el auditor interno, debe venir acompañada de la opinión de la
asesoría legal respectiva y no puede tratarse de casos concretos, en los que intervenga
la toma de decisiones de la Administración, o que sean competencia de otras
instituciones. (Ver dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013
del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-099-2016 del 29
de abril del 2016, C-220-2019 del 8 de agosto del 2019 y C-277-2020 del 10 de
julio del 2020)
El auditor interno se encuentra facultado para realizar directamente
las consultas a este órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la
Administración Pública, con la finalidad de que se informe y construya un
criterio jurídico sólido respecto a cómo ejercer sus funciones y velar por el
correcto funcionamiento de la Administración que fiscaliza, prohibiéndosele
realizar consultas que no se estén contenidas dentro de su competencia. (Ver
opinión jurídica OJ- 033-2003 de 24 de febrero del 2003, reproducida en
diversos pronunciamientos, entre ellos OJ-107-2003 del 22 de abril de 2003,
C-174-2003 de 11 de junio de 2003, C-176-2003 13 de junio de 2003, C -219- 2004
de 2 de julio de 2004, Opinión Jurídica OJ-232-2003 de 12 de noviembre de 2003
y C-144-2004 del 12 de mayo del 2004.)
Asimismo, es importante resaltar que los dictámenes que emita la
Procuraduría General de la República como resultado de la consulta realizada
por el auditor interno, sólo vincula a éste en el cumplimiento de sus
funciones, pero no así, al jerarca del cual dependa la respectiva auditoría. Es
decir, lo que se resuelva en la consulta realizada por el auditor, no vincula
al jerarca de la administración activa de la cual se encuentra ligada
orgánicamente. De forma clara, la Procuraduría ha concluido en el dictamen
C-004-2021 del 7 de enero del 2021 lo siguiente:
“(…) Los dictámenes
emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la
auditoría consultante. Para los demás
órganos e instituciones públicas −incluida la institución en la que está
inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo
que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la
Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto
en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública. (…)”
En esa línea, procederemos a evacuar las consultas generales que
plantea el señor auditor, tomando en consideración que versan sobre temas que
son competencia funcional de la Auditoría Interna, pero advirtiendo sobre los
alcances de su vinculatoriedad en los términos
indicados.
II.
SOBRE LOS LIBROS DE ACTAS DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS
El acta es el documento mediante el cual queda plasmado todo lo
acontecido y discutido en las sesiones que realizan los órganos colegiados. En
ellas, se indica la información relevante como los participantes, lugar y fecha
de cada sesión, los puntos de discusión, los mecanismos y resultados de las
votaciones realizadas, así como los acuerdos tomados por los miembros.
El artículo 56 de la Ley N.° 6227 del 2 de mayo de 1978, Ley General de
la Administración Pública indica que:
“Artículo 56-
1) Las sesiones de los órganos
colegiados deberán grabarse en audio y video y ser respaldadas en un medio
digital que garantice su integridad y archivo de conformidad con la legislación
vigente. Será obligación de todos los miembros del cuerpo colegiado verificar
que se realice la grabación de la sesión y constituirá falta grave el no
hacerlo.
2) De cada sesión se levantará
un acta, que contendrá la indicación de las personas asistentes, así como las
circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, la transcripción
literal de todas las intervenciones efectuadas, la forma y el resultado de la
votación y el contenido de los acuerdos.
3) Las actas se aprobarán en la
siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán de firmeza los
acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los miembros presentes
acuerden su firmeza por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros
del Colegio.
4) Las actas serán firmadas por el presidente y por aquellos miembros que
hubieran hecho constar su voto disidente.”
(Así reformado por el
artículo 2° de la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por
medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la
administración pública, N° 10053 del 25 de octubre de 2021)
Del texto anterior, se puede extraer que el acta es el documento en el
cual se plasma las manifestaciones de voluntad emanadas por el órgano
colegiado, siendo un elemento esencial su debida confección y aprobación por
los miembros participantes, para que los acuerdos tomados surtan los efectos
jurídicos deseados. (Ver Dictamen C-246-2007 del 20 de julio de 2007)
Ahora bien, para llevar un debido control de lo que sucede en los
órganos colegiados, las actas son trascritas en un libro denominado “libro de
actas”, cuya finalidad es resguardar el orden, la autenticidad, integridad y
legalidad de la información de los acuerdos tomados por los sujetos miembros
del órgano. Asimismo, como elemento de control, previo a su utilización, las
auditorías internas deben plasmar la razón de apertura como instrumento de
control interno, competencia que se encuentra regulada en el artículo 22 de Ley
N.° 8292 del 31 de julio de 2002, Ley General de Control Interno, que establece
lo siguiente:
“Artículo 22.-Competencias. Compete a la auditoría
interna, primordialmente lo siguiente:
(…)
e) Autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y
de actas que deban llevar los órganos sujetos a su competencia institucional y
otros libros que, a criterio del auditor interno, sean necesarios para el
fortalecimiento del sistema de control interno.
(…)”
Como se observa, es un mandato legal
exclusivo de la auditoría interna realizar este acto de apertura y
autenticidad, para estar conforme a los requerimientos legales que se necesitan
y garantizar que todo el contenido plasmado posterior a esa razón, sea
auténtico, veraz y sujeto a fiscalización.
De este modo, teniendo claro el tema
de las actas y de los libros que con ellas se conforman, así como la relación y
la importancia de la intervención del auditor interno con respecto a ellos,
entraremos a referirnos a los requerimientos que deben cumplirse para
producirlos en formato electrónico.
III. SOBRE LOS DOCUMENTOS EN FORMATO ELECTRÓNICO
La Ley N.° 7202 del 24 de octubre de 1990, Ley del Sistema Nacional de
Archivos, regula el funcionamiento de los órganos del Sistema Nacional de
Archivos y de los archivos de los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, y
de los demás entes públicos, con personalidad jurídica y capacidad de derecho
público o privado. En su reglamento, Decreto Ejecutivo N.° 40554 del 29 de
junio de 2017, se establece en su artículo 1 la definición de documento en
soporte electrónico, así como su validez:
“(…)
Documento en Soporte
Electrónico: Cualquier manifestación con carácter representativo o declarativo,
expresada o transmitida por un medio electrónico o informático, se tendrá por
jurídicamente equivalente a los documentos que se otorguen, residan o
transmitan por medios físicos.
En cualquier norma del
ordenamiento jurídico en la que se haga referencia a un documento o
comunicación, se entenderán de igual manera tanto los electrónicos como los
físicos. No obstante, el empleo del soporte electrónico para un documento
determinado no dispensa, en ningún caso, el cumplimiento de los requisitos y
las formalidades que la ley exija para cada acto o negocio jurídico en
particular.
(…)”
Como se desprende de lo anterior, un
documento en soporte electrónico tiene la misma validez jurídica que un documento
físico, siempre que cumpla con las formalidades dispuestas en el ordenamiento
jurídico.
De igual forma, la Ley N.° 8454 del 30 de agosto de 2005, Ley de
Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, regula el uso de los
certificados, las firmas digitales y los documentos electrónicos, legalizando
el uso de éstos en la Administración y permitiendo la sustitución del formato
físico al digital.
En sus artículos 3 y 9, equipara el valor de un acto jurídico en físico
con uno otorgado de forma digital, igualando su autenticidad, integridad y
legalidad, expresando lo siguiente:
“Artículo 3º-Reconocimiento
de la equivalencia funcional. Cualquier manifestación con carácter
representativo o declarativo, expresada
o transmitida por un medio electrónico o informático, se tendrá por jurídicamente equivalente a
los documentos que se otorguen, residan o transmitan
por medios físicos.
En cualquier norma del ordenamiento jurídico en la
que se haga referencia a un documento o comunicación, se entenderán de igual
manera tanto los electrónicos como los físicos. No obstante, el empleo del
soporte electrónico para un documento determinado no dispensa, en ningún caso,
el cumplimiento de los requisitos y las formalidades que la ley exija para cada
acto o negocio jurídico en particular.”
“Artículo 9º-Valor
equivalente. Los documentos y las comunicaciones suscritos mediante firma
digital, tendrán el mismo valor y la eficacia probatoria de su equivalente
firmado en manuscrito. En cualquier norma jurídica que se exija la presencia de
una firma, se reconocerá de igual manera tanto la digital como la manuscrita.
Los documentos públicos
electrónicos deberán llevar la firma digital certificada.”
Desde esta óptica, las actas, así como los libros de actas de los
órganos colegiados, pueden realizarse también en formato electrónico,
agilizando así, el sistema de conservación y la función de la Administración al
hacer uso de nuevas tecnologías.
Por otro lado, el artículo 10 de la citada Ley N.° 8454 establece:
“Artículo
10.-Presunción de autoría y responsabilidad. Todo documento, mensaje
electrónico o archivo digital asociado a una firma digital certificada se
presumirá, salvo prueba en contrario, de la autoría y responsabilidad del titular
del correspondiente certificado digital, vigente en el momento de su emisión.
No obstante, esta
presunción no dispensa el cumplimiento de las formalidades adicionales de
autenticación, certificación o registro que, desde el punto de vista jurídico,
exija la ley para un acto o negocio determinado.”
De lo anterior deriva que no basta con que los actos jurídicos
contengan las firmas en formato digital, se deben considerar, además, las
formalidades establecidas en el ordenamiento jurídico para garantizar su
autenticidad, integridad, confiabilidad, inalterabilidad y publicidad del
contenido de los acuerdos transcritos.
IV. SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS
Respecto a la primera interrogante, que se refiere a la conservación de
los documentos electrónicos, el artículo 6 de la Ley N.° 8454 hace referencia a
la posibilidad de almacenar los documentos de forma electrónica, siempre y
cuando se apliquen las medidas de seguridad pertinentes para garantizar su
inalterabilidad, así como su acceso o consulta posterior, además de la
preservación de la información. También es importante recalcar que dicho
artículo establece lo siguiente:
“(…) La transición o
migración a soporte electrónico, cuando se trate de registros, archivos o
respaldos que por ley deban ser conservados, deberá contar, previamente, con la
autorización de la autoridad competente.
En lo relativo al
Estado y sus instituciones, se aplicará la Ley del Sistema Nacional de
Archivos, Nº 7202, de 24 de octubre de 1990. La Dirección General del Archivo
Nacional dictará las regulaciones necesarias para asegurar la gestión debida y
conservación de los documentos, mensajes o archivos electrónicos.”
Partiendo de lo anterior, los atributos que se deben considerar para
producir en formato electrónico las actas y los libros de actas de los órganos
colegiados para garantizar el acceso a la información, su integridad,
confiabilidad, autenticidad y conservación de estos documentos incluyen la
utilización de medios tecnológicos aptos, la constancia de las firmas electrónicas
y todos aquellos requisitos establecidos en los lineamientos e instrucciones
técnicas que se establezcan por parte del órgano competente, sea la Dirección
General del Archivo Nacional.
Ahora bien, la segunda interrogante que se plantea, se refiere a cuál
es el mecanismo o procedimiento legal
que podría implementar la auditoría interna para cumplir eficazmente la
autorización mediante razón de apertura, sellos y firmas de los libros legales
y de actas de órganos colegiados sujetos a su competencia institucional cuando
sean en formato electrónico. Sobre este tema, nos referimos en el
dictamen C-237-2019 del 27 de agosto de 2019, en el que se manifestó lo
siguiente:
“(…) Sobre el
particular, debemos reiterar que el proceso de legalización de los libros de
actas es una función exclusiva de cada Auditoría Interna, conforme el artículo
22, inciso e) de la Ley No. 8292 del 31 de julio de 2002 Ley General de Control
Interno, el cual señala:
“Artículo
22.-Competencias. Compete a la auditoría interna, primordialmente lo siguiente:
(…)
e) Autorizar, mediante
razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que deban llevar los
órganos sujetos a su competencia institucional y otros libros que, a criterio
del auditor interno, sean necesarios para el fortalecimiento del sistema de
control interno.
(…)”
Al respecto,
Contraloría General de la República ha señalado que: “…corresponde a cada
auditoría interna del sector público, bajo su entera responsabilidad y velando
por un adecuado sistema de control interno institucional emitir sus propias
regulaciones en torno a la actividad de legalización de libros, para lo cual
podrán tomar como mera referencia el manual derogado.” (Oficio DJ-0844-2011
(07240) 08 de agosto de 2011)
De igual forma, la
Contraloría General de la República ha dispuesto que la legalización de libros
tiene como objeto: “… proporcionar una garantía razonable de la autenticidad de
los libros y de la información que éstos contienen, por lo que viene a ser un elemento
coadyuvante en el fortalecimiento de los sistemas de control interno”. Oficio
09937 (DI-CR-383) de 12 de septiembre de 2003. (…)”
Asimismo, la Ley N° 8292 citada, en su artículo 23, dispone sobre la
organización de la auditoría interna, lo siguiente:
“Artículo
23.-Organización. La auditoría interna se organizará y funcionará conforme lo
disponga el auditor interno, de conformidad con las disposiciones, normas,
políticas y directrices que emita la Contraloría General de la República, las
cuales serán de acatamiento obligatorio.
Cada auditoría interna
dispondrá de un reglamento de organización y funcionamiento, acorde con la
normativa que rige su actividad. Dicho reglamento deberá ser aprobado por la
Contraloría General de la República, publicarse en el diario oficial y
divulgarse en el ámbito institucional.”
De conformidad con lo señalado, corresponde a esa auditoría interna
establecer los mecanismos o procedimientos legales para cumplir eficazmente la
autorización mediante razón de apertura, sellos y firmas de los libros legales
y de actas de órganos colegiados sujetos a su competencia institucional, por lo
que este órgano asesor, no se encuentra facultado para emitir criterio al
respecto, por ser un campo fiscalizado, además, por la Contraloría General de
la República. (Al respecto se puede ver Dictamen C-247-2019 del 02 de setiembre
del 2019)
Por otro lado, respecto a la consulta de cuándo puede acceder la
auditoría interna a los libros legales, actas y a los expedientes de las actas,
de los órganos colegiados, el artículo 33 de la Ley N° 8292 citada establece
que:
“Artículo
33.-Potestades. El auditor interno, el subauditor
interno y los demás funcionarios de la auditoría interna tendrán, las
siguientes potestades:
a) Libre acceso, en
cualquier momento, a todos los libros, los archivos, los valores, las cuentas
bancarias y los documentos de los entes y órganos de su competencia
institucional, así como de los sujetos privados, únicamente en cuanto
administren o custodien fondos o bienes públicos de los entes y órganos de su
competencia institucional; también tendrán libre acceso a otras fuentes de
información relacionadas con su actividad. El auditor interno podrá acceder,
para sus fines, en cualquier momento, a las transacciones electrónicas que
consten en los archivos y sistemas electrónicos de las transacciones que
realicen los entes con los bancos u otras instituciones, para lo cual la
administración deberá facilitarle los recursos que se requieran.
b) Solicitar, a
cualquier funcionario y sujeto privado que administre o custodie fondos
públicos de los entes y órganos de su competencia institucional, en la forma,
las condiciones y el plazo razonables, los informes, datos y documentos para el
cabal cumplimiento de su competencia. En el caso de sujetos privados, la
solicitud será en lo que respecta a la administración o custodia de fondos
públicos de los entes y órganos de su competencia institucional.
c) Solicitar, a
funcionarios de cualquier nivel jerárquico, la colaboración, el asesoramiento y
las facilidades que demande el ejercicio de la auditoría interna.
d) Cualesquiera otras
potestades necesarias para el cumplimiento de su competencia, de acuerdo con el
ordenamiento jurídico y técnico aplicable.”
Al respecto, este órgano consultor,
ha manifestado en su dictamen C-123-2019 del 8 de mayo del 2019, lo siguiente:
“Es necesario iniciar
recordando que la auditoría interna, en el Sector Público, proporciona a la
ciudadanía una garantía razonable de que la actuación del jerarca y la del
resto de la Administración se ejecuta conforme al marco legal y técnico, al
deber de probidad y a las prácticas sanas en el manejo de la Hacienda Pública.
Bajo esa óptica, es
claro que el acceso a la información le permite al auditor ejercer sus
funciones en forma independiente y objetiva, todo con la finalidad de lograr un
efectivo control interno.
Este órgano superior
consultivo ha tenido la oportunidad de analizar en diversos pronunciamientos la
potestad del Auditor Interno para acceder a la información. Así, hemos indicado
lo siguiente:
“B.-LA AUDITORIA: UN
ACCESO A LA INFORMACION RELACIONADA CON SU COMPETENCIA INSTITUCIONAL
La Ley de Control
Interno confía a las Auditoría Interna una serie de atribuciones en relación
con la Hacienda Pública. Algunas de ellas referidas a verificar que el accionar
administrativo se oriente por el principio de eficacia y de eficiencia, de
manera tal que se cumplan los fines que justifican la creación del organismo
público y sus competencias sean ejercidas fundamentalmente en resguardo de los
fondos públicos. Pero, la Auditoría
Interna no sólo realiza auditorías o estudios especiales en relación con los
fondos públicos, sino que también evalúa el sistema de control interno y, por
ende, el cumplimiento de las normas y disposiciones adoptadas por la
administración activa como parte del control interno. Para el cumplimiento de
esas funciones es fundamental el acceso a la información.
(…)
Se reconoce así un
total y amplio acceso de la Auditoría a la información del organismo al cual se
audita. Ese acceso no está limitado por el contenido del documento. En ese
sentido, se tiene acceso a todos los documentos de los entes y órganos de la
competencia institucional. Además, la Auditoría puede solicitar informes a los
funcionarios que administren o custodien fondos públicos, todo con el objeto de
cumplir su competencia. Así como a los sujetos privados que administran o
custodian fondos públicos de su ámbito de competencia” (Ver Dictamen C-213-2005
de 06 de junio de 2005) (El destacado no corresponde al original).”
El auditor interno tiene entonces, la potestad de requerir, o acceder
en cualquier momento a los libros legales, actas y a los expedientes de las
actas, así como a cualquier otro documento e información de la Administración o
institución de la que forme parte, por la naturaleza fiscalizadora de su
trabajo y en pro del cumplimiento de sus funciones.
En cuanto a la cuarta interrogante,
que se refiere a la competencia de custodiar y conservar los libros legales,
las actas y los expedientes de actas de la junta directiva, debe considerarse
lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley General de la Administración Pública,
que establece las distintas obligaciones y responsabilidades que tienen los
secretarios de los órganos colegiados. No obstante, no se indica expresamente
que sean los responsables de la custodia y debida conservación de los libros
legales, las actas y los expedientes de actas de la Junta Directiva de la
institución, a excepción que exista un reglamento interno que lo estipule.
Por otro lado, la Ley N° 7202 antes
citada, aborda el tema de la custodia de los documentos en su artículo 8, al
indicar que:
“Artículo 8.-
Los documentos
producidos en las instituciones a las que se refiere el artículo 2 de la
presente ley, como producto de su gestión, cualquiera que sea su soporte:
papel, película, cintas, "diskettes", serán propiedad de esas
instituciones durante su gestión y su permanencia en los respectivos archivos
centrales, salvo lo dispuesto en el artículo 53 de esta ley. Ninguna persona,
funcionario o no, podrá apropiarse de ellos. Posteriormente formarán parte del
fondo documental que custodia la Dirección General del Archivo Nacional.”
De esto, se puede decir, que el encargado de custodiar todos los
documentos producidos por el giro normal de la institución es el archivo
administrativo institucional. Por lo que podría interpretarse, que una vez que
el secretario realice el trámite de las formalidades que requieren las actas,
dichos documentos permanecen en la Junta como parte del archivo de gestión y
una vez que cumpla los requisitos deberían pasar a ser parte del archivo
institucional para su resguardo, cuido y conservación.
Esta
misma Ley, ordena a la Administración e instituciones públicas y privadas
contar con un archivo central y con los archivos de gestión necesarios para la
debida conservación y organización de sus documentos. (artículo 41 Ley 7202)
Es importante indicar, que estos
archivos centrales y archivos de gestión, deben seguir las directrices que
dicten la Junta Administrativa del Archivo Nacional o la Dirección General del
Archivo Nacional respecto al cuidado y conservación de todos los documentos que
se tienen en su poder, independientemente del formato que tengan.
Finalmente, se consulta sobre la necesidad de que exista un reglamento
interno que regule todo lo
concerniente a la digitalización y uso de formatos electrónicos de forma previa
a la implementación de los libros legales y actas electrónicas en lugar de
libros y actas físicas de órganos colegiados. Sobre el particular, debemos
señalar que si bien la Administración cuenta con potestad reglamentaria para
regular todo lo relativo a la digitalización y uso de formatos electrónicos,
lo cierto es que ya existe un marco legal que se refiere a este tema y, por
tanto, cualquier reglamentación debe ser congruente con la Ley 7202 Ley del
Sistema Nacional de Archivos y la Ley de Control Interno, que establecen el
marco jurídico referente a la digitalización y uso de formatos electrónicos,
así como su custodia y conservación de los documentos.
V. CONCLUSIONES
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las
siguientes conclusiones:
a) El acta es el documento en el cual se plasma las manifestaciones de
voluntad emanadas por el órgano colegiado, siendo un elemento esencial su
debida confección y aprobación por los miembros participantes, para que los
acuerdos tomados surtan los efectos jurídicos deseados;
b) Las actas son trascritas en un libro denominado “libro de actas”,
cuya finalidad es resguardar el orden, la autenticidad, integridad y legalidad
de la información de los acuerdos tomados por los sujetos miembros del órgano;
c) Como elemento de control, previo a su utilización, las auditorías
internas deben plasmar la razón de apertura como instrumento de control
interno, competencia que se encuentra en el artículo 22 de Ley No. 8292 del 31
de julio de 2002 Ley General de Control Interno;
d) La Ley N° 8454 Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos
Electrónicos, regula el uso de los certificados, las firmas digitales y los
documentos electrónicos, permitiendo la sustitución del formato físico al digital;
e) Los actos jurídicos que se consignen en formato digital deben
agregar las firmas en formato digital, así como las demás formalidades
establecidas en el ordenamiento jurídico para garantizar su autenticidad,
integridad, confiabilidad, inalterabilidad y publicidad del contenido de los
acuerdos transcritos;
f) Los atributos que se deben considerar para producir en formato
electrónico las actas y los libros de actas de los órganos colegiados que
garanticen el acceso a la información, la integridad, confiabilidad,
autenticidad y conservación de estos documentos no son solamente la constancia
de las firmas, si no, todos aquellos lineamientos e instrucciones que se
establezcan en el ordenamiento jurídico por la autoridad competente, sea la
Dirección General del Archivo Nacional;
g) De conformidad con la Ley N°8292 corresponde a esa auditoría interna
establecer los mecanismos o procedimientos legales para cumplir eficazmente la
autorización mediante razón de apertura, sellos y firmas de los libros legales
y de actas de órganos colegiados sujetos a su competencia institucional, por lo
que este órgano asesor, no se encuentra facultado para emitir criterio al
respecto, por ser además, un campo de competencia de
fiscalización de la Contraloría General de la República;
h) De conformidad con la Ley N°8292, el auditor interno tiene la
potestad de requerir, o acceder en cualquier momento a los libros legales,
actas y a los expedientes de las actas, así como a cualquier otro documento e
información de la Administración o institución de la que forme parte, por la
naturaleza fiscalizadora de su trabajo y en pro del cumplimiento de sus
funciones;
i) Por mandato legal (Ley 7202) en la Administración e instituciones
públicas y privadas, el encargado de custodiar todos los documentos producidos
por el giro normal de la institución es el archivo administrativo institucional
cuando cumplan los requisitos para pasar a dicho archivo;
j) Si bien la Administración
cuenta con potestad reglamentaria para regular todo lo relativo a la
digitalización y uso de formatos electrónicos, lo cierto es que ya existe un
marco legal que se refiere a este tema y, por tanto, cualquier reglamentación
debe ser congruente con la Ley 7202 Ley del Sistema Nacional de Archivos y la
Ley de Control Interno, que establecen el marco jurídico referente a la digitalización
y uso de formatos electrónicos, así como la custodia y conservación de los
documentos.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Amalia
Zeledón Lostalo
Procuradora Abogada
de la Procuraduría
SPC/AZL/cpb
PGR-C-290-2022
LIBROS DE ACTAS DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS. ACTAS EN FORMATO ELECTRÓNICO. CUSTODIA DOCUMENTAL.
RAZÓN DE APERTURA. FACULTADES DEL AUDITOR INTERNO. POTESTAD REGLAMENTARIA
ADMINISTRATIVA.
El señor Johnny Fallas Pérez, Auditor Interno de la Promotora
Costarricense de Innovación e Investigación, solicita criterio sobre las
siguientes interrogantes:
1. ¿Qué atributos deben considerarse para producir
en formato electrónico las actas y los expedientes de actas de los órganos
colegiados que garanticen el acceso a la información, la integridad,
confiabilidad, autenticidad y conservación de estos documentos?
2. ¿En caso de que la institución cuente con los
recursos para digitalizar las actas y los expedientes de actas o planee
producir estos documentos en soporte electrónico, qué mecanismo o procedimiento
legal podría implementar la auditoría interna para cumplir eficazmente la
autorización mediante razón de apertura, sellos y firmas de los libros legales
y de actas de órganos colegiados sujetos a su competencia institucional de
conformidad con el artículo 22 inciso e) de la Ley General de Control Interno
N°8292 y el artículo 63 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República?
3. ¿En qué momento puede acceder la auditoría
interna a los libros legales, actas y a los expedientes de las actas
entendiéndose éstos como el conjunto de documentos conocidos en cada una de las
sesiones del órgano colegiado que sirven para la toma de decisiones y respaldan
los acuerdos tomados por estos sujetos a su competencia institucional, ya sea
que tales documentos se encuentren en formato físico o electrónico?
4. ¿En quién recae la función y la responsabilidad
de custodiar y conservar los libros legales, las actas y los expedientes de
actas de la Junta Directiva de la institución ya sea que estos documentos se
encuentren en formato físico o en formato electrónico, tomando en consideración
la permanencia de una Oficina de Actas Unipersonal que en la actualidad es la
que transcribe las actas de la Junta Directiva del órgano colegiado?
5. ¿Debe la entidad crear su propio estatuto
interno para reglamentar todo lo concerniente a la digitalización y uso de
formatos electrónicos de forma previa a la implementación de los libros legales
y actas electrónicas en lugar de libros y actas físicas de órganos colegiados?
¿O puede prescindir de dicho reglamento interno?
Mediante
dictamen PGR-C-290-2022 del 22 de diciembre
2022, suscrito por la procuradora Silvia Patiño Cruz y la abogada Amalia
Zeledón Lostalo, se concluyó lo siguiente:
a) El acta
es el documento en el cual se plasma las manifestaciones de voluntad emanadas
por el órgano colegiado, siendo un elemento esencial su debida confección y aprobación
por los miembros participantes, para que los acuerdos tomados surtan los
efectos jurídicos deseados;
b) Las actas
son trascritas en un libro denominado “libro de actas”, cuya finalidad es
resguardar el orden, la autenticidad, integridad y legalidad de la información
de los acuerdos tomados por los sujetos miembros del órgano;
c) Como
elemento de control, previo a su utilización, las auditorías internas deben
plasmar la razón de apertura como instrumento de control interno, competencia
que se encuentra en el artículo 22 de Ley No. 8292 del 31 de julio de 2002 Ley
General de Control Interno;
d) La Ley N°
8454 Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, regula el
uso de los certificados, las firmas digitales y los documentos electrónicos,
permitiendo la sustitución del formato físico al digital;
e) Los actos
jurídicos que se consignen en formato digital deben agregar las firmas en
formato digital, así como las demás formalidades establecidas en el
ordenamiento jurídico para garantizar su autenticidad, integridad,
confiabilidad, inalterabilidad y publicidad del contenido de los acuerdos
transcritos;
f) Los
atributos que se deben considerar para producir en formato electrónico las
actas y los libros de actas de los órganos colegiados que garanticen el acceso
a la información, la integridad, confiabilidad, autenticidad y conservación de
estos documentos no son solamente la constancia de las firmas, si no, todos
aquellos lineamientos e instrucciones que se establezcan en el ordenamiento
jurídico por la autoridad competente, sea la Dirección General del Archivo
Nacional;
g) De
conformidad con la Ley N°8292 corresponde a esa auditoría interna establecer
los mecanismos o procedimientos legales para cumplir eficazmente la
autorización mediante razón de apertura, sellos y firmas de los libros legales
y de actas de órganos colegiados sujetos a su competencia institucional, por lo
que este órgano asesor, no se encuentra facultado para emitir criterio al
respecto, por ser además, un campo de competencia de fiscalización de la
Contraloría General de la República;
h) De
conformidad con la Ley N°8292, el auditor interno tiene la potestad de
requerir, o acceder en cualquier momento a los libros legales, actas y a los
expedientes de las actas, así como a cualquier otro documento e información de
la Administración o institución de la que forme parte, por la naturaleza
fiscalizadora de su trabajo y en pro del cumplimiento de sus funciones;
i) Por
mandato legal (Ley 7202) en la Administración e instituciones públicas y
privadas, el encargado de custodiar todos los documentos producidos por el giro
normal de la institución es el archivo administrativo institucional cuando
cumplan los requisitos para pasar a dicho archivo;
j) Si bien la Administración cuenta con
potestad reglamentaria para regular todo lo relativo a la digitalización
y uso de formatos electrónicos, lo cierto es que ya existe un marco legal que
se refiere a este tema y, por tanto, cualquier reglamentación debe ser
congruente con la Ley 7202 Ley del Sistema Nacional de Archivos y la Ley de
Control Interno, que establecen el marco jurídico referente a la digitalización
y uso de formatos electrónicos, así como la custodia y conservación de los
documentos.